STS, 29 de Junio de 2005
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2005:4323 |
| Número de Recurso | 7838/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 29 de Junio de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Junio de dos mil cinco.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 7838/1999 ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Agustín, representado por la Procuradora doña Consuelo Rodríguez Chacón, contra la sentencia de 5 de mayo de 1999 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS; "Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador CONSUELO RODRIGUEZ CHACON, en la representación que ostenta de Agustín, contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos declarar inadmisible el presente recurso contencioso administrativo, confirmando la resolución objeto de recurso. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de don Agustín se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que tras expresar los motivos en que lo apoyaba se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) estime el Recurso casando la Sentencia impugnada y la anule, y en su lugar dicte otra por la que estimando el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto, se declare el derecho de D. Agustín a que se le conceda el título de médico especialista en otorrinolaringología, y todo ello con expresa imposición de costas a la Administración demandada por su evidente temeridad y mala fe".
La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO formalizó su oposición mediante escrito en el que, después de alegar lo que estimó conveniente, pidió que se desestimara el recurso de casación.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 22 de junio de 2005, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala
Don Agustín, mediante escrito fechado el 18 de enero de 1995 y en el que hacía constar que reunía los requisitos establecidos en el Real Decreto 1776/1994, de 5 de agosto, solicitó le fuese expedido el título de Médico Especialista en Otorrinolaringología.
En el procedimiento administrativo iniciado a consecuencia de la anterior solicitud intervino la Comisión Nacional de Otorrinolaringología (del Consejo nacional de Especialidades Médicas) que, en sesión celebrada el 12 de mayo de 1997, hizo constar lo siguiente:
"D. Agustín. Se deniega su solicitud ya que no ha realizado cirugía oncológica ni cervical, ni consta número de intervenciones, ni ha sido ayudante ni primer cirujano".
La resolución de 26 de mayo de 1997, dictada por la Subdirección General de Especialidades en Ciencias de la Salud de la Dirección General de Enseñanza Superior del Ministerio de Educación y Ciencia, comunicó al Sr. Agustín el informe emitido por la mencionada Comisión Nacional de Otorrinolaringología "para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formule las alegaciones y presente los documentos que estime pertinentes de acuerdo con lo establecido en el artículo 84 de Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
Posteriormente don Agustín inició el proceso de instancia ante la Audiencia Nacional, mediante un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra "la resolución de la Comisión nacional de Otorrinolaringología, de fecha de 12 de mayo de 1997, por la que se deniega la solicitud de obtención del título de médico especialista en Otorrinolaringología".
En la demanda luego formalizada en dicho proceso se postuló la nulidad de la resolución impugnada y el reconocimiento del derecho a la concesión del mencionado título de Médico Especialista en Otorrinolaringología.
La sentencia aquí recurrida de casación acogió la excepción del Abogado del Estado y declaró inadmisible el recurso contencioso-administrativo.
Razonó para ello que lo recurrido era un simple acto de trámite, no definitivo en la vía administrativa, y que la inadmisibilidad procedía por aplicación de lo dispuesto en el artículo 82.c) de la Ley jurisdiccional (de 1956), en relación con el artículo 37.1 del mismo texto legal.
Añadió que las cuestiones que afectan al fondo de la pretensión de la parte recurrente, consistentes en la adecuación y suficiencia de su formación para obtener el título de Médico Especialista por la vía del Real Decreto 1776/1994, habrían de ser tratadas en el recurso a plantear contra la resolución que debía de haberse dictado poniendo fin al expediente iniciado con la solicitud de concesión del título.
La sentencia "a quo" incluye un relato fáctico en el que recoge la solicitud inicial, la intervención de 12 de mayo de 1997 de la Comisión Nacional de Otorrinolaringología y la resolución de 26 de mayo de 1997 de la Subdirección General de Especialidades en Ciencias de la Salud que antes se han reseñado.
Y, además, destaca estas otras actuaciones:
- Una primera intervención de la Comisión Nacional de 13 de mayo de 1996 que acordó declarar no apto al Sr. Agustín.
- Un informe de la Subsecretaría del Ministerio de Sanidad que puso de manifiesto la falta de motivación de ese informe de 13 de mayo de 1996.
- Una nueva reunión de la Comisión Nacional de 28 de junio de 1996 que acordó requerir al Sr. Agustín nuevos informes sobre su experiencia quirúrgica concreta.
- Un informe de 14 de julio de 1997 de la Comisión Nacional (posterior al de 12.5.97) también contrario a la concesión de la especialidad.
- Un informe de la Subsecretaría de Sanidad y Consumo igualmente desfavorable a la solicitud de especialidad.
El actual recurso de casación lo ha interpuesto también don Agustín y lo apoya en dos motivos, amparados en la letra D) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional -LJCA- de 1998 aquí aplicable (de forma implícita porque ambos se encabezan con la definición legal de dicho motivo: Infracción legal de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate).
El primer motivo refiere las infracciones que denuncia al artículo 107, 1 y 2, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJAP/PAC-, en relación con los artículos 25 de la LJCA de 1998 y 24.1 y 36 de la Constitución española -CE-.
Para defender lo anterior el argumento principal utilizado es que la sentencia recurrida ha atribuido erróneamente el significado de acto de trámite a la actuación administrativa que fue impugnada en el proceso de instancia, y esto porque el acto de la Comisión Nacional de Otorrinolaringología, en cuanto denegaba la solicitud inicial, constituyó una verdadera resolución.
El segundo motivo señala las infracciones del artículo único del Real Decreto 1776/1994, de 5 de agosto, y del apartado segundo de la Orden de 14 de diciembre de 1994.
Las ideas principales que intentan dar sustento a este motivo son estas: que, en los casos en que el órgano decisorio no puede desligarse de la opinión del órgano consultivo, el acto de informar deja de ser un acto de trámite para convertirse en una resolución administrativa; que así viene a suceder con el informe propuesta de que ha de emitir la Comisión Nacional de la especialidad correspondiente, según lo dispuesto en el artículo único del Real Decreto 1776/1994; y que los documentos aportados al expediente administrativo y la prueba practicada en el proceso de instancia demuestran que el recurrente reúne los requisitos establecidos en ese RD 1776/1994 para obtener el título de especialista en otorrinolaringología.
Como se desprende de lo anterior, el tema central que ha de resolverse en esta casación es si puede aceptarse la tesis del recurrente de atribuir valor de resolución y no de mero acto de trámite a la actuación de 12 de mayo de 1997 de la Comisión Nacional de Otorrinolaringología, por ser dicha actuación y no otra la que fue objeto de impugnación en el recurso contencioso-administrativo que dio origen al proceso de instancia.
Para resolver lo anterior ha de estarse a lo dispuesto en el antes mencionado Real Decreto 1776/1994 y en la Orden Ministerial de 14 de diciembre de 1994 que lo desarrolla, por constituir ambas disposiciones las fuentes de regulación de la excepcional vía de obtención del título de Médico Especialista que ha sido utilizada por el recurrente.
Debe señalarse, en primer lugar, que el preámbulo de ese RD 1776/1994 ya subraya ese carácter de excepcional vía de especialización frente al sistema de formación como médico residente establecido como regla general en el Real Decreto 127/1984. Por lo que hace ya al contenido normativo de esas dos disposiciones, lo que revelan es que la competencia para decidir la concesión o denegación del título que haya sido solicitado por la excepcional vía de que se viene hablando está atribuida al Ministerio de Educación, que es el órgano que ha de dictar la correspondiente resolución.
También ponen también de manifiesto que dicha resolución del Ministerio ha de dictarse después de haberse seguido un procedimiento que, por un lado, tiene establecidas unas exigencias documentales destinadas a justificar los aspectos formales o externos de los requisitos que son necesarios para poder acceder al Título por esta excepcional vía (clase de convocatoria por la que se accedió al proceso formativo, naturaleza del vínculo con el que se prestaron los servicios profesionales, etc.) y, por otro lado, contempla, como un trámite previo a aquella resolución final del Ministerio, la intervención de la Comisión Nacional de la correspondiente Especialidad.
En cuanto al alcance que debe reconocerse a esta intervención de la Comisión Nacional de la Especialidad, tiene que determinarse partiendo de las atribuciones que tiene asignadas en el RD 127/1984. Y la lectura de su artículo 14 revela que se trata de un órgano técnico encargado de aportar los asesoramientos e informes de esta naturaleza sobre los aspectos sustanciales y no formales del proceso formativo que ha de seguirse para acceder al título de Médico Especialista (programas de formación, duración del periodo formativo, pruebas, etc.).
Por tanto, ha de concluirse que esa intervención tendrá como finalidad comprobar los aspectos sustanciales del periodo formativo que el solicitante haya justificado haber seguido a través de los documentos que ha de acompañar a su solicitud; es decir, controlará si ese periodo formativo formalmente demostrado cubre cualitativamente el canon que resulta exigible para considerarlo equivalente a la formación que se obtiene por el sistema ordinario de médico residente.
Finalmente, debe también destacarse que la Comisión Nacional de la Especialidad es un órgano caracterizado por la cualificación y la imparcialidad de sus componentes, lo que hace que haya de otorgarse un singular valor a sus dictámenes mientras no se haya demostrado su inequívoco error. Y ha de recordarse que el control de equivalencia entraña un juicio de discrecionalidad técnica que escapa a los conocimientos propios de los órganos administrativos ordinarios o jurisdiccionales.
Todo lo anterior pone de manifiesto que la obtención del Título de Médico Especialista a través de esa excepcional vía que permite el Real Decreto 1776/1994 es el resultado de un procedimiento dirigido a demostrar los aspectos formales y sustanciales del proceso formativo que el solicitante haya invocado en apoyo de su petición; que la intervención de la Comisión Nacional de la Especialidad equivale a un asesoramiento técnico sobre esos aspectos sustanciales o cualitativos; y que la resolución del Ministerio es la que finalmente decide si concurren la totalidad de los requisitos formales y sustanciales que son necesarios y, en función de ello, otorga o deniega el título solicitado.
Consiguientemente, no puede compartirse ese criterio del recurrente de que a la actuación de la Comisión Nacional de la especialidad debió de reconocérsele valor de resolución y no de mero acto de trámite. Primero, porque no es el órgano en que está residenciada la competencia para expedir el título (esa competencia en las normas reglamentarias que se vienen mencionando corresponde al Ministerio). Y, segundo, porque esa intervención de la tan repetida Comisión está solamente referida a los aspectos sustanciales o cualitativos de la formación invocada por el solicitante.
Todo lo cual conduce al fracaso de esos dos motivos de casación, al no ser de acoger la argumentación central con la que se han intentado defender las infracciones que en ellos se denuncian.
Pero unas puntualizaciones finales son convenientes: a) la falta de dictado de resolución expresa final que también ha sido alegada no impedía el acceso a la vía jurisdiccional, pues esta también es factible frente al silencio administrativo (pero no frente a actos de mero trámite); y b) el órgano jurisdiccional contencioso administrativo tiene que ceñir su enjuiciamiento al concreto acto administrativo que haya sido objeto de impugnación en el escrito inicial de interposición del recurso jurisdiccional.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación. Y la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 139.2 LJCA de 1998, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.500 euros, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes.
Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y que se trata de un asunto de escasa complejidad que no ha exigido una especial dedicación para la formulación de la oposición.
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- No haber lugar al recurso de casación interpuesto por don Agustín contra la sentencia de 5 de mayo de 1999 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. 2.- Imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a este recurso de casación, con la limitación que se expresa en el último fundamento de derecho de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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