STS, 22 de Septiembre de 2003

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 12 de junio de 1997, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 2447 de 1994, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal de la recurrente, Dña. Antonia , debemos declarar y declaramos ser conforme a Derecho la Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente dictada el 6 de julio de 1994, únicamente por lo que respecta a haber declarado la caducidad de la concesión otorgada el 13 de febrero de 1926 sobre los terrenos que corresponden actualmente a la finca de 12,50 hectáreas inscrita con el nº NUM000 en el Registro de la Propiedad de Santoña; pero nula dicha Orden por declarar también caducada la concesión sobre los terrenos de la finca de 57,93 hectáreas inscrita con el nº NUM001 en el mismo Registro, debiendo mantenerse esta segunda concesión como hasta ahora, sin perjuicio de las facultades de control que detenta la Administración y cuyos efectos fijamos en el anterior Fundamento de Derecho Sexto de esta Sentencia. En relación a las costas procesales de esta litis, y por lo ya expuesto, cada parte satisfará el total de las causadas a su beneficio, y las que lo sean comunes, por mitad».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Examinando los motivos del recurso, procede en primer término rechazar aquéllos que se relacionan con supuestos defectos de forma causantes, según la actora, de indefensión en su perjuicio, indefensión que sin embargo esta Sala en ningún momento detecta, como enseguida se verá: 1) La Propuesta de Resolución redactada por la Demarcación de Costas de Cantabria, con fecha 16/12/1991, y sobre la que se pronunció la recurrente, contenía ya mención de las tres circunstancias condicionantes de la caducidad, que luego se han tenido en cuenta en la segunda Propuesta de Resolución elevada al Ministro, y en la Orden finalmente dictada para resolver el expediente. La diferencia entre ambas Propuestas, como bien pone de manifiesto la interesada, es que la segunda de ellas incorporó una serie de observaciones jurídicas tendentes a descartar la tesis del derecho de propiedad de la actora sobre los terrenos, ello a raíz del criterio vertido por el informe del Consejo de Obras Públicas que era partidario de la no caducidad por esa razón (ya no eran bienes demaniales). Pero se da el caso que el problema de si la parcela era o no de su titularidad dominical, era asunto ya tratado por dicha recurrente en su escrito de alegaciones contestando a la primera Propuesta de Resolución. Por lo que, en síntesis, ni siquiera puede hablarse de un enfoque jurídico (los hechos eran los mismos) novedoso en esa segunda Propuesta que fuera hasta entonces desconocido por la recurrente, acaso sólo lo era el desglose de las concretas citas legales y de jurisprudencia que defendía la Administración, lo que de por sí, insistimos, no configura situación de indefensión material.- 2) Por ello mismo, tampoco presenta relevancia la queja de que al expediente fueron incorporados documentos con posterioridad al trámite de audiencia concedido; documentos que consisten en una "Nota informativa" sobre el dictamen del Consejo de Obras Públicas, sin autor, y un informe de la Dirección General de Costas, de octubre de 1993, sobre el mismo tema, luego recogidos en la segunda Propuesta de Resolución, cuya eficacia ya hemos confirmado.- 3) Entiende por último la recurrente que el dictamen del Consejo de Estado no es válido, desde el momento en que a dicho órgano se le oculta que en fecha 29/8/1992 había tenido lugar la rotura del muro de protección de una de las fincas, lo que permitió la entrada del agua de mar en el interior, y que dicha compuerta no pudo ser reparada por así prohibirlo el Ministerio. Con ser cierto esto, no lo es menos que los hechos que propician la declaración de caducidad de la concesión son, entre otras razones, la inundación de los terrenos (realidad a la que nos referiremos después) ya desde el año de 1989, habiéndose incoado el expediente de caducidad en mayo de 1991, e incluso emitiéndose Propuesta de Resolución primera, como ya se dijo, el 16/12/1991. Por lo tanto, que la Administración sea co-responsable de la inundación, nunca antes del 29/8/1992, no significa que la caducidad no pueda ser declarada por lo acontecido hasta entonces. Hemos de concluir así que ninguna trascendencia tiene que el informe del Consejo de Estado no tuviera en cuenta ese dato (el de la rotura del muro)».

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida que: «En definitiva, hemos de dar por probada la primera de las tres causas fácticas esgrimidas para acordar la caducidad. De las otras dos (construcción de viviendas y establos, y arrendamiento de parte de los terrenos, todo sin autorización) nada se alega en su defensa, ni se niega su realidad, lo que nos lleva igualmente a su fijación como ciertas. Hemos de aclarar ahora cuáles son las consecuencias jurídicas que se derivan de esto. A tales efectos, el debate gira en este punto en torno a dilucidar si la recurrente ha adquirido sobre dichos terrenos un derecho de propiedad pleno, perdiendo así su carácter primitivo de concesión sobre bienes demaniales, o ésta se mantiene aún con peculiaridades, y los controles del Ministerio pueden ser entonces tan intensos como para conllevar la caducidad. Pues bien, esta Sala de justicia viene aplicando a esta materia de concesiones otorgadas a perpetuidad para el saneamiento de marismas, la doctrina elaborada por el Tribunal Supremo, que postula que dichas concesiones, suscritas bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1880, una vez verificado el cumplimiento de las principales obligaciones que comportaba el respectivo título (esto es, el saneamiento y desecación de la marisma, lo que en nuestro caso ocurrió en 1934) produjeron "la transmutación de los terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada. Así se deduce, en general, de la legislación aplicable (sic) de las específicas cláusulas de la concesión que nos ocupa (...) y de la misma realidad inmobiliaria registral (que ha publicado las sucesivas transferencias dominicales)", realidad inmobiliaria aquí perfectamente materializada. De dicho parecer son muestra las Sentencias del Alto Tribunal de 9-10-1992 (en su Fundamento de Derecho Quinto), 16-7-1993 (Fto. de Derecho Séptimo), y 5-5-1994 (Fto. de Derecho Quinto), todas ellas confirmando en apelación sendas sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria. A este grupo cabría añadir además, y por ejemplo, las de nuestra propia Sala de la Audiencia (Sección 1ª), dictada una el 14-10-1994 en el Recurso 19.730 (asunto: denegación de transferencia de una concesión), y las más recientes de 7-11-96, Recurso 1884/94, 30/1/97 Rec. 994/94) y 6/3/97 Rec. 411/93) respecto de una Orden de deslinde. Con el amparo además que brinda en este ámbito la Disposición Transitoria Segunda , Dos, de la Ley de Costas de 1988 (respetando la situación jurídica de los terrenos desecados a virtud de cláusula concesional como la que aquí nos ocupa, otorgada antes de la entrada en vigor de la Ley), norma de preferente aplicación frente a otra inferior y de desarrollo de aquélla como es la Transitoria Sexta, 3, del Reglamento, en la redacción dada por el R.D. 112/92, que sin embargo la limita injustificadamente, careciendo para ello de la necesaria habilitación legal».

En el fundamento jurídico quinto de su sentencia, la Sala de instancia argumenta que: «Todo lo dicho, no obstante, lo es siempre sin perjuicio de las facultades de policía demanial que conserva la Administración para asegurar la observancia de las obligaciones esenciales de esta especial clase de concesión, como es el caso específico del deber de mantener los terrenos desecados; cláusula esencial que, de resultar vulnerada por causa imputable al concesionario, origina precisamente la caducidad de la concesión tal y como precisa la antedicha jurisprudencia del Tribunal Supremo, y es criterio que comparte esta Sala de la Audiencia. No así por lo que atañe al levantamiento de las obras, y el arrendamiento de la parcela, aspectos que son susceptibles por su parte de legalización, y que por tanto no desvirtúan la finalidad pública por la que se ha permitido efectuar aquella concesión. En consecuencia, se confirma la procedencia de la caducidad por el primero de los tres motivos invocados por la Orden recurrida (inundación de parte de los terrenos). La vía elegida por la Administración se considera asimismo correcta, y no se acepta la tesis de la demanda de que debió llevarse a cabo un previo redeslinde de los terrenos de acuerdo con lo dispuesto por el art. 6.2 de la Ley de Costas, ya que este precepto está pensado para regular el supuesto de bienes que por su naturaleza física originalmente eran de propiedad privada (los de la actora eran inicialmente demaniales, por integrar una marisma), pero que por circunstancias ajenas a la voluntad de su dueño han sido invadidos y pasan a formar parte del dominio público marítimo terrestre. Tampoco, en fin, hay base para afirmar que se haya probado una desviación de poder en el actuar de los servicios del Ministerio en este caso, quienes han creído acertado proponer la caducidad de la concesión atendiendo a todas aquellas razones que a su juicio lo justificaban, con el mismo fin que consagra la Ley en esta materia: v. gr., proteger el uso adecuado de los bienes que siguen interesando al conjunto de la comunidad, aunque sobre ellos se hayan generado también derechos de posesión privilegiados por parte de los titulares de la concesión. No estamos, en síntesis, ante una mera operación cosmética dirigida a despojar de los terrenos a la recurrente porque sí».

Finalmente, en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida se expresa por la Sala de instancia que: «Resta únicamente que nos pronunciemos sobre cuál ha de ser el alcance "territorial" de la caducidad, tomando en consideración los hechos que la motivan, y la gravedad de sus efectos. Es una realidad física admitida por la propia Administración de Costas -informe de 21/2/1989- que la finca objeto de la concesión en 1926 quedó partida en dos desde la construcción de la carretera en 1934, precisamente para satisfacer una necesidad de interés público, que no un deseo propio de los entonces concesionarios. Así, la finca de mayor extensión tiene un total de 57,93 hectáreas, y se halla inscrita en el Registro de la Propiedad de Santoña con el nº NUM001 ; mientras que la finca más pequeña comprende 12,50 hectáreas, y nº de inscripción en el mismo Registro NUM000 (dichas inscripciones, además, fueron validadas por Auto del Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León dictado el 5/1/1991, y confirmado por resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, el 13 de junio de 1992). Es en esta segunda, la de menor extensión, donde se produjo la inundación de parte de los terrenos, pues en la nº NUM001 en ningún momento se ha afirmado que ocurriera. Ante esta situación, el pronunciamiento de la Sala respecto de los efectos de la caducidad ha de circunscribirse a unos límites proporcionados a la realidad de las cosas, y ésta no es otra que declararla tan sólo en cuanto a la concesión de la finca de menos extensión, la nº NUM000 , cuya conservación como terreno desecado ha sido incumplida, pero manteniendo a sus vez el título concesional para la nº NUM001 , donde las facultades de policía demanial del Ministerio comprenderán sólo la apertura de los expedientes de legalización que correspondan respecto de las obras no previstas, y el arrendamiento de las tierras a terceros por parte de la recurrente. Ello en estimación parcial del recurso que se ha promovido».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración del Estado demandada presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 16 de septiembre de 1997, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante eta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Procurador Don Santos Gandarillas Carmona, en nombre y representación de Doña Antonia , y, una ver recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo, se ordenó dar traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso de casación por él preparado contra la mencionada sentencia y, en caso afirmativo, lo interpusiese dentro de dicho plazo por escrito, lo que llevó a cabo con fecha 9 de diciembre de 1997, alegando tres motivos, al amparo el primero de lo establecido por el artículo 95.1.1º, y los otros dos al amparo del número cuarto del mismo precepto; el primero porque la Sala instancia se excede en el ejercicio de la jurisdicción pronunciándose sobre la titularidad dominical de unos terrenos, que no había sido una cuestión planteada en la demanda en la que sólo se había impugnado una declaración de caducidad, y a ello se había contraído la contestación a la demanda, siendo constante jurisprudencia la que declara que la determinación o declaración del dominio público o de la propiedad privada corresponde a los tribunales del orden civil y otro tanto en relación con las situaciones posesorias, siendo la falta de jurisdicción una cuestión de orden público apreciable de oficio, y la Sala de instancia sin tener jurisdicción ni existir contienda o contradicción al respecto declara la titularidad dominical, mientras que debió ceñirse a observar si se habían cumplido las cláusulas concesionales; el segundo porque la sentencia recurrida infringe los artículos 9 y 97 de la Constitución porque, sin haberlo planteado las partes, declara la ilegalidad de un Decreto, a pesar de que las dos disposiciones transitorias de ese Decreto son aplicables en virtud de lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución, por tratarse de una disposición de carácter general, debidamente aprobada, estando obligados todos los poderes públicos a cumplirla, incluídos los tribunales; y el tercero porque la sentencia recurrida infringe los artículos 132 de la Constitución, 3 y 4 y Disposición Transitoria segunda de la Ley 22/88, de Costas, y las Disposiciones transitorias 6 y 14 del Reglamento para la ejecución de la Ley de Costas, Real Decreto 1471/89, de 1 de diciembre, modificado por R.D. 1112/92, de 18 de septiembre, ya que los bienes de dominio público son imprescindibles, inalienables, inembargables e indesafectables, entre los que se encuentran las marismas, lo que impone al concesionario el deber de observar correctamente las cláusulas de la concesión, cuyo incumplimiento determina la caducidad de la misma, mientras que la atribución de propiedad prevista en las concesiones otorgadas con arreglo a la Ley sobre desecación y saneamiento de marismas de 1918 no se dan en las otorgadas a perpetuidad, ya que, en este caso, la Administración sigue conservando sus facultades a lo largo de toda la relación concesional pudiendo, incluso, declarar su caducidad, pues la transferencia de propiedad del terreno saneado sólo se produce cuanto la marisma había sido declarada insalubre, pero, en defecto de declaración de insalubridad, la concesión se otorgaba a perpetuidad, lo que no equivale a transferencia de la propiedad, pues continúa sujeta a las cláusulas con que se otorgó con posibilidad de declarar su caducidad en caso de incumplimiento, quedando el concesionario sometido a las limitaciones impuestas a su tráfico jurídico, a la vigilancia administrativa y al control de destino, estando las concesiones otorgadas a perpetuidad en virtud de la Ley de Puertos de 1880 sujetas al condicionado del pliego, por lo que no implicaban privatización del demanio, siendo sus cláusulas las que establecen el régimen aplicable, por lo que sólo éstas o la aplicación de una normativa específica son determinantes de la transformación del dominio público en propiedad privada, existiendo, sin embargo, una manifiesta diferencia entre las concesiones de marismas a perpetuidad y las otorgadas en propiedad, habiendo infringido la Sala de instancia no solo el artículo 9.1 de la vigente Ley de Costas sino la Disposición decimotercera 3 de su Reglamento y el apartado tercero de la Disposición Transitoria sexta del mismo Reglamento, según la interpretación que de éstas ha venido haciendo el Consejo de Estado y la doctrina jurisprudencial, resultando insoslayable, y así lo reconoce la sentencia recurrida, que la concesión se otorgó para la finalidad de desecación y saneamiento de un trozo de marisma conforme a la primera de las cláusulas de la concesión, produciéndose la caducidad de aquélla en caso de incumplimiento, según resulta de la condición sexta, que exige conservar el cerramiento en buen estado, lo que no se hizo, mantener saneado el terreno, lo que no ocurrió, y no arrendarlo, lo que se hizo, ni destinarlo a uso distinto sin previa autorización, lo que se realizó sin contar con ésta, previéndose en la cláusula décima la declaración de caducidad en caso de incumplimiento, habiendo declarado probado la sentencia recurrida la rotura del muro de contención, la inundación del terreno, la construcción de viviendas y establos y el arrendamiento de parte de los terrenos sin autorización, a pesar de lo cual entiende que solo cabe declarar la caducidad de la concesión sobre el terreno anegado y no sobre el resto, a pesar de reconocer el incumplimiento del clausulado concesional, que para este caso preveía la caducidad por incumplimiento, por lo que la sentencia recurrida contradice la jurisprudencia interpretativa de los aludidos preceptos, mientras que consta en el expediente que de la orden de otorgamiento no se deducía la atribución de propiedad de los terrenos al concesionario, al imponérsele condiciones incompatibles con la titularidad dominical, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y que se dicte otra declarando ajustada a derecho la resolución administrativa impugnada.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al representante procesal de la comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 28 de julio de 1998, aduciendo que la Sala de instancia no incurrió en exceso alguno al enjuiciar la Orden que declaraba caducada una concesión demanial, para lo que, lógicamente, tratándose de una concesión para la desecación de marismas al amparo de la Ley de Puertos de 1880 han de pronunciarse acerca del alcance de la expresión "a perpetuidad", a efectos de considerar si los terrenos desecados se transformaban en terreno de propiedad privada, por lo que lo resuelto por el tribunal de instancia no ha sido una cuestión civil sino administrativa, si bien el Tribunal hubiera podido enjuiciar la cuestión de la conversión en dominio privado con carácter prejudicial, sin que el Tribunal "a quo" haya infringido los preceptos constitucionales invocados en el segundo motivo de casación por declarar que un reglamento no puede contradecir lo dispuesto en una ley ni regular una materia sin la suficiente habilitación, y así la Sala sentenciadora se limitó a considerar que el apartado tercero de la Disposición Transitoria Sexta del Reglamento de desarrollo y ejecución de la Ley de Costas contradice lo establecido en la Disposición Transitoria segunda , dos, de la Ley de Costas, por lo que el principio de jerarquía normativa impide a los jueces aplicar aquél, sin que pueda prosperar tampoco el motivo tercer porque la decisión de la Sala de instancia se asienta en una abundante jurisprudencia, según la cual las concesiones hechas a perpetuidad bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1880 para sanear marismas, como era de ahora enjuiciada, producen, una vez realizado el saneamiento mediante la desecación autorizada, la transmutación de los terrenos de dominio público en propiedad privada, por lo que resulta inoperante la tesis, ya superada, de que las concesiones a perpetuidad de marismas para su saneamiento, otorgadas al amparo de la vieja Ley de Puertos de 1880, tan sólo operan la mutación de la titularidad demanial en dominio privado si estaba expresamente previsto en las cláusulas concesionales la entrega en propiedad de los terrenos afectados por la desecación, sin que pueda ser discutida la limitación de efectos de la caducidad a una sola de las fincas, como lo ha expresado la Sala de instancia en la sentencia recurrida, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición de las costas al recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, si bien, con fecha 18 de junio de 2003, la Sección Tercera de esta Sala, ante la que pendían, las remitió a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento conforme a las nuevas normas de repartimiento de asuntos, y, una vez recibidas en esta Sección, se fijó para votación y fallo el día 10 de septiembre de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el primer motivo de casación se achaca a la Sala de instancia exceso en el ejercicio de la jurisdicción por haberse pronunciado acerca de la titularidad dominical de los terrenos cuando tal cuestión no se había planteado por la demandante, con lo que, además, la sentencia incurre en incongruencia ultra petita partium, pues no corresponde a la jurisdicción del orden contencioso-administrativo pronunciarse sobre cuestiones de índole civil, de modo que se ha conculcado lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley Jurisdiccional de 1956.

Al igual que en otros recursos de casación, sustancialmente iguales al que ahora examinamos, el Abogado del Estado alega en este primer motivo el exceso en el ejercicio de la jurisdicción por haber resuelto el Tribunal "a quo" una cuestión, cual es la titularidad dominical de los terrenos, reservada a la jurisdicción del orden civil, razón por la que invoca exclusivamente lo dispuesto por el artículo 95.1.1º de la Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992 y no lo establecido por el artículo 95.1.3º de la misma Ley, aunque alude a la incongruencia de la sentencia por haberse pronunciado acerca de la titularidad dominical del suelo cuando tal declaración no le había sido pedida por la demandante, pero por estar este defecto embebido en la falta de jurisdicción no se citan, al articular el motivo casacional, los preceptos que contienen las reglas para el pronunciamiento de las sentencias y concretamente aquéllos que exigen la congruencia de éstas con lo pedido por las partes.

Nos ceñiremos, pues, a examinar si la Sala de instancia se ha excedido en el ejercicio de su jurisdicción al anular el acto impugnado por entender que el suelo no era de dominio público sino de propiedad privada, si bien sujeto a determinadas condiciones.

Como ya declaramos en nuestra Sentencia de 30 de junio de 2003 (recurso de casación 1021/1997), al analizar un motivo idéntico al que ahora vuelve a aducir el representante procesal de la Administración del Estado, el esgrimido una vez más no puede prosperar porque la declaración, contenida en el cuarto fundamento jurídico de la sentencia recurrida, acerca de «la transmutación de los terrenos de dominio público en propiedad privada cuando se ha verificado el saneamiento y desecación de la marisma», no persigue otra finalidad que resolver el litigio en el que se cuestionaba la legalidad de la caducidad de la concesión, decidida por la Administración.

Es cierto que la razón determinante de la anulación de parte del acto administrativo impugnado no es otra que la transformación del dominio público en propiedad privada cuando en las concesiones a perpetuidad se ha cumplido la finalidad primordial de desecar y sanear las marismas aunque el terreno no se destine al fín mediato previsto en el título concesional, pero tal justificación no supone invadir ámbitos reservados a la jurisdicción del orden civil sino una mera aplicación del régimen jurídico de esas concesiones, sobre lo que necesariamente se debió pronunciar la Sala para decidir si el acto impugnado (la declaración de caducidad de la concesión) fue o no ajustado a derecho.

En cualquier caso, como se deduce de lo dispuesto por el artículo 4 de la antigua Ley Jurisdiccional (4 también de la vigente) el pronunciamiento sobre la titularidad dominical de los terrenos desecados y saneados no tendrá otro alcance que el derivado de la resolución de una cuestión prejudicial imprescindible para decidir acerca del objeto del proceso contencioso- administrativo sustanciado, que no fue otro, como hemos dicho, que la conformidad o no a derecho de la declaración de caducidad de la concesión, según ya declaramos en nuestra sentencia de 3 de junio de 2003 (recurso de casación 6412/1997).

Seguidamente achaca el Abogado del Estado a la sentencia recurrida la conculcación de lo dispuesto en los artículos 9 y 97 de la Constitución por inaplicar el párrafo tercero de la Disposición Transitoria Sexta del Reglamento de Dominio Público Marítimo-Terrestre, introducido por Real Decreto 1112/92, de 18 de septiembre, al considerar que limita injustificadamente lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda , dos, de la Ley de Costas de 1988, careciendo, por consiguiente, de la necesaria habilitación legal.

Prescindiendo de si esta tesis, mantenida por el Tribunal de instancia, es o no acertada, a lo que después nos referiremos, lo cierto es que aquél se ha limitado a cumplir con su deber de controlar la potestad reglamentaria de la Administración, inaplicando, como ordena el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, un Reglamento que ha considerado contrario a la ley, proceder que no contradice lo dispuesto en los artículos 9 y 97 de la Constitución, puesto que el primero sujeta a los poderes públicos al ordenamiento jurídico y el segundo establece que la potestad reglamentaria debe ejercerse de acuerdo con las leyes, razón por la que el segundo motivo de casación, al igual que el primero, ha de ser desestimado.

En el tercer y último motivo de casación se invocan como conculcados por la Sala de instancia el artículo 132 de la Constitución, los artículos 3 y 4 y la Disposición Transitoria segunda de la Ley 22/88, de 28 de julio, de Costas, así como las Disposiciones Transitorias 6 y 14 del Reglamento para la ejecución de la Ley de Costas, modificado por Real Decreto 1112/92, de 18 de septiembre.

En cuanto a la vulneración del artículos 132 de la Constitución, el representante procesal de la Administración recurrente la basa en que, según dicho precepto, los bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables, regulándose por ley su desafectación, siendo la zona marítimo terrestre un bien de dominio público, pero tal precepto no ha sido infringido por el Tribunal "a quo", ya que considera que la marisma, desecada y saneada en su día, había dejado de formar parte del demanio y pasado a ser de propiedad privada en virtud del específico régimen jurídico aplicable a las concesiones para la desecación y saneamiento de las marismas, lo que, en definitiva, nos lleva a examinar si, con arreglo a dicho régimen singular, tal desafectación se produjo o no, que es lo que se plantea con la invocación de los demás preceptos citados en el mismo motivo de casación y que seguidamente examinaremos.

Plantea el representante procesal de dicha Administración recurrente con la aducida infracción por la Sala de instancia de los artículos 3 y 4 y la Disposición Transitoria segunda 2 de la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio, y las Disposiciones Transitorias 6 y 14 del Reglamento para la ejecución de dicha Ley, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, modificado por Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre, idéntico motivo de casación al que ya recibió respuesta en la Sentencia de esta Sala (Sección Tercera) de 8 de julio de 2002 (recurso de casación 5003/1996), y en la de esta Sala y Sección Quinta de 3 de junio de 2003 (recurso de casación 6412/97), cuya doctrina, al no existir razones para cambiarla, debemos seguir en aras del principio de igualdad de trato en aplicación de la ley, por lo que nos limitaremos a sintetizar lo entonces declarado.

Como se expresó en aquellas sentencias, el precepto clave para solucionar los litigios relativos a las concesiones para saneamiento de marismas litorales, otorgadas antes de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, es la Disposición Transitoria Segunda 2 de esta misma Ley, llegándose a la conclusión de que en algunos supuestos el concesionario de la marisma devenía propietario de los terrenos desecados en virtud de lo dispuesto en la Ley de Aguas de 1866 o de 1879 (artículo 65), y otro tanto conforme a la Ley de 24 de julio de 1918 siempre que el concesionario devolviese al Estado el auxilio financiero o subvención que éste le facilitó para llevar a cabo las obras de desecación, mientras que la concesión para desecar marismas, otorgada a perpetuidad, en que el propio título concesional excluye expresamente la transformación del dominio público en propiedad privada o en los casos que su fin requiera mantener la naturaleza demanial del terreno o bien cuando su objeto no es sólo el saneamiento de la marisma sino también otra finalidad específica, que siga siendo causa o razón de la pervivencia de la concesión una vez llevadas a cabo las obras de desecación, no supone la desafectación al demanio y su transformación en propiedad privada.

Es necesario, en definitiva, conocer el significado y alcance del título concesional, otorgado a perpetuidad con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, para sanear y desecar marismas, a fín de decidir si se excluye expresa o implícitamente su desafectación o si su objeto no se limita a la desecación y saneamiento sino que contiene otra finalidad específica justificativa de la pervivencia de la concesión una vez efectuados esos trabajos.

En el caso enjuiciado, la Sala de instancia no ha recogido en su sentencia los términos o condiciones del título concesional, por lo que procede, en virtud de lo establecido ahora en el artículo 88.3 de la Ley Jurisdiccional y antes fuese criterio jurisprudencial (Sentencias de esta Sala de 14, 23 y 29 de enero de 1998, 9 de febrero, 4 de marzo, 4 de mayo, 3 de junio y 21 de diciembre de 1999, 6 de abril, 3 de mayo, 18 de julio y 5 de octubre de 2000, 31 de mayo, 28 de julio y 27 de octubre de 2001, 18 de mayo, 15 y 29 de junio, 27 de julio, 28 de septiembre, 14 de octubre y 9 de diciembre de 2002, 18 de enero y 25 de enero de 2003), que procedamos a la oportuna integración de tales hechos, transcribiendo las condiciones de dicho título, relevantes para el enjuiciamiento del presente litigio, según aparecen en el documento primorosamente manuscrito el 13 de febrero de 1926, que aparece en el expediente administrativo.

En la cláusula sexta de la concesión se lee: «El concesionario queda obligado a conservar las obras de cerramiento en buen estado y a mantener constantemente saneado el terreno que se concede, no pudiendo arrendarlo ni destinarlo a uso distinto del que en la presente disposición se determina, sin previa autorización de la superioridad», y en la novena se expresa que «esta concesión se otorga a perpetuidad, dejando a salvo el derecho de propiedad, y sin perjuicio de tercero», y finalmente en la décima se indica que «el incumplimiento de las anteriores condiciones o de las disposiciones legales que con la concesión se relacionan, dará a la Administración derecho para declarar caducada la concesión».

De la literalidad de dichas cláusulas y de su finalidad se deduce que, por más que la concesión se otorgase a perpetuidad, dejaba a salvo el derecho de propiedad e imponía al concesionario deberes incompatibles con la transformación del demanio en propiedad privada, cual era la prohibición de arrendar sin previa autorización, de cuyo alcance y significado se deduce que excluye la desafectación del terreno.

A pesar de ello, la Sala sentenciadora , aun declarando probado (fundamento jurídico cuarto) que el cerramiento no se ha mantenido en buen estado, lo que ha supuesto la inundación parcial de los terrenos, y que se han construído viviendas y establos, que han sido arrendados sin autorización de la Administración, llega a la conclusión de que la caducidad de la concesión está bien declarada respecto a la porción de terreno inundado, mientras que la anula en cuanto al resto para que la Administración incoe un expediente a fin de legalizar las obras, no previstas, y el arrendamiento a terceros.

El hecho de que la superficie del terreno objeto de la concesión viniese a quedar surcado por una carretera construída en el año 1934, no permite desmembrar la concesión, como si de dos concesiones se tratase, la una relativa al suelo inundado y la otra al que permanece seco y ha sido edificado, ya que la concesión es única e indivisible y, de acuerdo con el título que la legítima, el incumplimiento de las condiciones establecidas en su cláusula sexta necesariamente ha de comportar, conforme a lo expresado claramente en la cláusula décima, la caducidad de la concesión, oportunamente declarada por la Administración recurrente en casación.

Estamos, además, ante un supuesto en que el título concesional excluye implícitamente la transformación del dominio público en privado, por lo que, según la mencionada doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo, y en contra de lo declarado por la Sala sentenciadora, la relación concesional pervive, de manera que, en aplicación de lo establecido en la aludida Disposición Transitoria 2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, no hubo transformación del dominio público en propiedad privada a pesar de haberse otorgado dicha concesión a perpetuidad, por lo que el motivo de casación examinado debe prosperar, sin perjuicio de que, conforme a lo establecido por la Disposición Transitoria segunda 2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y de acuerdo con el régimen jurídico aplicable con anterioridad a su entrada en vigor, puedan existir supuestos, en contra de la literalidad del precepto contenido en la Disposición Transitoria sexta, apartado tercero, del Reglamento general para su desarrollo, modificado por Real Decreto 1112/92, de 18 de septiembre, en los que, a pesar de no haberse previsto expresamente en la cláusula concesional la entrega de la propiedad de los terrenos afectados, se habría transformado el dominio público en propiedad particular, que no es el caso enjuiciado por la sentencia recurrida al establecer el título concesional unas condiciones incompatibles con la desafectación del suelo o su transformación en propiedad privada.

En consecuencia, el Tribunal "a quo" ha infringido, ciertamente, lo dispuesto en los artículos 3 y 4 y la Disposición Transitoria segunda , apartado 2, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, mientras que ha interpretado correctamente el apartado tercero de la Disposición Transitoria sexta del Reglamento general para desarrollo y ejecución de aquélla Ley, introducido por el Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre, al declarar que éste limita indebidamente los supuestos de desafectación del dominio público a aquéllos en que así se recoja expresamente en las cláusulas concesionales, en contra de lo declarado por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en su citada Sentencia de 8 de julio de 2002, según la cual, aun sin expresa mención en el título concesional, se reconoce la posibilidad de haberse producido la transmisión de la propiedad de los terrenos desecados al concesionario de las marismas en virtud de lo establecido en la Ley de Aguas de 1866 o de 1879 y conforme a lo dispuesto en Ley de 24 de julio de 1918.

La estimación del tercero de los motivos de casación alegados comporta la anulación de la sentencia recurrida y que debamos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según preceptúa el artículo 102.1, 3º de la Ley Jurisdiccional, modificada por Ley 10/1992, que en este caso se circunscribe a decidir si la Orden ministerial, por la que se declaró caducada la concesión por incumplimiento de las condiciones de la misma, es o no ajustada a derecho, no sin antes aceptar íntegramente las razones expresadas por la Sala de instancia en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida para rechazar los motivos, alegados por la demandante, relacionados con defectos formales.

La extinción de la concesión se ha producido por caducidad, al haberse incumplido las condiciones expresamente establecidas en el título concesional, en el que, a sus vez, se preveía tal caducidad por incumplimiento de las cláusulas de la concesión, ya que, en contra de la tesis de la recurrente, el demanio marítimo-terrestre no se había transformado en propiedad privada, como se deduce también de los términos del indicado título y hemos expuesto anteriormente, por lo que el recurso contencioso-administrativo deducido contra la Orden ministerial, que declaró la caducidad de la concesión, debe ser desestimado íntegramente y no sólo parcialmente como hizo la Sala de instancia.

La estimación de uno de los tres motivos de casación invocados conlleva la declaración de haber lugar al recurso interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, debiendo cada parte satisfacer sus propias costas causadas con dicho recurso, según establece el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional modificada por Ley 10/1992, en relación con la Disposición Transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio, sin que existan méritos para imponer a cualquiera de ellas las causadas en la instancia, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, como disponía el artículo 131.1 de aquella Ley.

Vistos los preceptos y doctrina jurisprudencial citados, así como los artículos 93 a 101 de la mentada Ley Jurisdiccional y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de la indicada Ley 29/1998, de 13 de julio.