STS, 27 de Abril de 2005

En el proceso contencioso-administrativo número 1466/2000, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 30 de septiembre de 2002, cuyo fallo dice literalmente: «

FALLAMOS:

DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo formulado por la entidad "RETEVISIÓN I, S.A.U.", contra las resoluciones administrativas a que los presentes autos se contraen.

No formular expreso pronunciamiento sobre las costas producidas.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la Entidad Mercantil RETEVISIÓN I, S.A.U. recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 6 de noviembre de 2002 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación de la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 14 de diciembre de 2002, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo y, en su virtud, tenga por interpuesto recurso de casación contra la Sentencia dictada con fecha 30 de septiembre de 2002, por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso contencioso- administrativo número 1466/2000, interpuesto por mi representada contra la desestimación presunta del Recurso de reposición deducido por Retevisión, S.A. contra la Resolución dictada en fecha 14 de febrero de 2000 por el Secretario General de Comunicaciones en cuya virtud se desestima la solicitud de Retevisión, S.A. relativa a la devolución de los avales constituidos como garantía especial para el supuesto de incumplimiento del compromiso de nivel de calidad de servicio para 1999 y, posteriormente, ampliado a la Resolución expresa parcialmente estimatoria del citado recurso de reposición, dictada por la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información en fecha 30 de noviembre de 2000, dicte Sentencia por la que, estimando los motivos del recurso de casación, case la Sentencia recurrida y resuelva en términos plenamente conformes con la súplica del escrito de demanda formalizado por mi representada en el citado recurso número 1466/2000.».

La Sala, por providencia de fecha 20 de abril de 2004, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 26 de mayo de 2004 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, evacuando dicho trámite en escrito presentado el día 16 de junio de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, tenga por hechas las anteriores alegaciones y, previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando íntegramente la sentencia recurrida con imposición de las costas a la actora.».

Por providencia de fecha 25 de enero de 2005, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 20 de abril de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de ese recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de septiembre de 2002, que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado por la Entidad RETEVISIÓN I S.A.U. contra la resolución de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de 30 de noviembre de 2000, que estimó parcialmente el recurso de reposición interpuesto contra la precedente resolución de 14 de febrero de 2000, que desestimó la solicitud de devolución de los avales constituidos como garantía especial para el supuesto del incumplimiento del compromiso de nivel de calidad de servicio fijado para el año 1999.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

En aras de una adecuada comprensión del debate casacional, procede transcribir las consideraciones jurídicas de la sentencia recurrida, en el extremo que concierne a la fundamentación del pronunciamiento desestimatorio del recurso contencioso-administrativo, que se soporta, sustancialmente, en el razonamiento de que la resolución del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de 30 de noviembre de 2000, es conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional Cuarta de la Orden del Ministerio de Fomento de 14 de octubre de 1999, por la que se regulan las condiciones de calidad de la prestación de los servicios de Telecomunicaciones, por lo que no cabe considerar que se hayan vulnerado los principios de buena fe y confianza legítima por la negativa de la Administración a devolver los avales que garantizan el cumplimiento de la obligación de servicio público durante todo el ejercicio de 1999, ya que subsiste dicha obligación hasta que la Orden ministerial analizada entre en vigor; según se razona en los fundamentos jurídicos séptimo y octavo, en los siguientes términos:

Siendo así que la Administración, a partir de la Orden de 14 de octubre de 1999, suaviza los niveles de exigencia de calidad e implanta un sistema de control mes a mes que, según lo indicado, ha servido para beneficiar al administrado, mal puede sostenerse que se haya producido una vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima y de la doctrina de los actos propios, cuando, según la Jurisprudencia comunitaria (Sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 17 de febrero y 31 de marzo de 1998, y del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 12 de mayo de 1998, entre otras) puede sostenerse que en el caso presente existe no sólo un interés público prevalente sino, también unas evidentes circunstancias de previsibilidad en la medida, y es que la seguridad jurídica "tiene por finalidad garantizar la previsibilidad de las situaciones y de las relaciones jurídicas", lo que obtiene lógica correlación con la llamada "confianza legítima", que sólo puede invocarse por los particulares cuando los poderes públicos les haya hecho albergar esperanzas fundadas, lo que evidentemente en el caso presente no ocurre.

Por último, y en lo atinente a los motivos de impugnación que se articulan con carácter subsidiario, forzoso es afirmar que no nos encontramos ante disposición sancionadora alguna, si se tiene en cuenta que los poderes públicos han vinculado la constitución de unos avales a unos compromisos libremente contraídos por un adjudicatario, sin imponer sanción alguna para el caso de incumplimiento /V. gr. Multa, revocación del título habilitante...), por lo que no es dable sostener se haya transgredido el principio de retroactividad de las normas sancionadoras más favorables.

Igual suerte ha de correr la argumentación, también formulada subsidiariamente, sobre que, en todo caso, sólo sería exigible el compromiso asumido desde enero a marzo de 1999, ya que el título se transformó en abril de 1999, si se tiene en cuenta, como bien alerta el demandado, que en esa Orden de Transformación del Título de Retevisión, de 9 de abril de 1999, se determinó que se mantendrían los compromisos de calidad asumidos como obligaciones de servicio público, ordenándose que los avales constituidos por el grupo de empresas se transformen en otros equivalentes constituidos por "RETEVISIÓN", y, de cualquier manera, ha de reiterarse que la Orden de 14 de octubre de 1999 entró en vigor el 20 siguiente, fecha en que es de aplicación respecto de los niveles de calidad del servicio.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación se articula en dos motivos que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En la formulación del primer motivo de casación, se denuncia que la sentencia recurrida infringe el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que preceptúa que la Administración en su actuación respete los principios de buena fe y de confianza legítima, así como la doctrina de actos principios en relación con la observancia del Pliego de Cláusulas Administrativas particulares que regula el Concurso aprobado por Orden del Ministerio de Fomento de 11 de marzo de 1997, al no haberse respetado los términos literales del compromiso asumido por RETEVISIÓN, S.A., confundiendo el órgano juzgador la mejora asumida en la oferta con el régimen jurídico aplicable en general, referente a la calidad del servicio prestado.

En la exposición argumental del segundo motivo de casación, se censura que la Sala de instancia infringe lo establecido en el párrafo primero de la Disposición Adicional Cuarta de la Orden del Ministerio de Fomento de 14 de octubre de 1999, en cuanto no acoge la pretensión subsidiaria de entender que la obligación de mantener determinados niveles de calidad del servicio, solo debería extenderse a los meses de enero a marzo de 1999, al haberse producido la transformación del título habilitante por Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de abril de 1999.

Sobre el primer y segundo motivos de casación.

El primer y el segundo motivos de casación, articulados por la defensa letrada de la Entidad RETEVISIÓN I, S.A.U., que por su conexión deben ser examinados conjuntamente, deben rechazarse al apreciarse que la Sala de instancia ha realizado una interpretación aplicativa de la Orden de 14 de octubre de 1999, que no se revela incompatible con los principios de buena fe y confianza legítima, que rigen la actuación de la Administración Pública en un Estado democrático de Derecho, según se desprende de los artículos 1 y 103 de la Constitución.

Cabe compartir el criterio de la Sala de instancia, que desestima el argumento nuclear que expone la Entidad recurrente, de que el compromiso asumido por la unión de empresas adjudicatarias del setenta por ciento de las acciones de RETEVISIÓN, en su oferta, respecto a la introducción de una serie de mejoras en los niveles de calidad del servicio para el ejercicio de 1999, y aceptado por el Órgano de Contratación, quedó sin contenido una vez que entró en vigor el nuevo marco de condiciones de calidad exigible a todos los operadores establecido en la Orden del Ministerio de Fomento de 14 de octubre de 1999, porque la pretensión de devolución de los avales prestados, en relación con todo el ejercicio de 1999, antes de su entrada en vigor, supondría una aplicación retroactiva de la disposición ministerial, que no se concilia con la subsistencia de las obligaciones impuestas de servicio público, ni es autorizada por el párrafo segundo de la Disposición Adicional analizada.

En efecto, según se refiere en la sentencia de esta Sala de 13 de abril de 2005 (RC 6113/2002):

Ya se dijo anteriormente, que la Orden de Transformación mantiene la vigencia de las obligaciones de servicio público en los términos establecidos en el apartado 6 de la disposición transitoria primera de la Orden de Licencias de 22 de septiembre de 1998, que impide como fórmula para el reequilibrio entre operadores el eximir a los antiguos titulares de sus obligaciones de servicio público. Es cierto que esta Disposición ha sido anulada por la sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de febrero de 2000, pero ello no quita que la posibilidad en ella prevista tenga su encaje en lo dispuesto en la DA 4ª de la Orden de 14 de octubre de 1999 y, sobre todo en la DT 6ª LGT, cuando señala que "a efectos de garantizar el equilibrio entre los derechos y obligaciones de los titulares de licencias otorgadas al amparo de esta Ley y los que se establezcan para quienes obtengan la transformación de los títulos anteriormente otorgados, podrán establecerse por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones condiciones para el cumplimiento de las obligaciones de servicio público. Se tomarán, para ello, en consideración, las impuestas conforme a la legislación anterior, y las derivadas de la nueva legislación".

Siendo ello así, e incluyéndose entre estas obligaciones las mencionadas anteriormente, no puede considerarse inadecuada el mantenimiento de la garantía, pues ello es consecuencia de lo establecido en la DA 2ª de LGT, en la que se señala que "a los títulos habilitantes para la prestación de servicios de telecomunicaciones o para el establecimiento o explotación de redes públicas de telecomunicaciones mediante licencia individual, les será de aplicación el régimen previsto en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, cuando se impongan a sus titulares obligaciones de servicio público de las recogidas en el art. 35", régimen que ampara el establecimiento de garantía para responder del cumplimiento de dichas obligaciones.

Lo hasta ahora razonado, permite concluir que no existe lesión de los principios de igualdad, no discriminación y libertad de empresa, dada la diferente postura -autorizada legalmente- en que se encuentran los nuevos operadores respecto de los antiguos, al haber atribuido a éstos una serie de obligaciones que son indispensables para el mantenimiento del servicio universal, con lo que el posible desequilibrio que pudiera existir resulta objetivo y razonable, en aras a la consecución de que los servicios lleguen a todos los ciudadanos en condiciones de calidad y precios asequibles.

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No cabe apreciar que la Sala de instancia, al proceder a rechazar la devolución de los avales en la extensión al periodo referente a todo el ejercicio de 1999, y mantener la garantía en el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 30 de septiembre de 1999, confirmando la licitud de la resolución impugnada, vulnere los principios de buena fe y de confianza legítima por contradecir la Administración -según se aduce- un acto propio derivado de la aceptación de la oferta, en razón de que los niveles de calidad pasan a determinarse con periodicidad mensual, y al no estar avalada esta pretensión en el ordenamiento jurídico de telecomunicaciones.

El contenido y la eficacia del régimen jurídico de las obligaciones de servicio público, en lo que concierne a las empresas cuyos títulos habilitantes hayan sido transformados antes de la entrada en vigor de la Orden Ministerial de 14 de octubre de 1999, se regula de forma precisa en el párrafo segundo de la Disposición Adicional Cuarta de la referida Orden, que no dispone su aplicación retroactiva desde el momento en que se aprueba la transformación del título, por lo que no puede considerarse que la interpretación aplicativa de este precepto que hace la Sala de instancia, infrinja el principio de seguridad jurídica.

Debemos recordar la doctrina constitucional sobre el alcance y significado del principio de actos propios, que el recurrente suscita:

En la sentencia del Tribunal Constitucional 73/1988, de 21 de abril, se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad «de venire contra factum proprium», surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos.

El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las Sentencias de 1 de febrero de 1990 [RJ 1990\1258] [F. 1º y 2º], 13 de febrero de 1992 [RJ 1992\1699] [F. 4º], 17 de febrero, 5 de junio y 28 de julio de 1997 [RJ 1997\1147, RJ 1997\4599 y RJ 1997\6890]), y se consagra en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tras su modificación por la Ley 4/1999, que en su artículo 3, cuyo número 1, párrafo 2º, contiene la siguiente redacción: «Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima».

El contexto interpretativo de estos principios jurídicos se advierte en la exposición de motivos de la citada Ley procedimental administrativa, cuando afirma lo siguiente: «En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente».

Al proyectar estas consideraciones sobre el supuesto enjuiciado, debe significarse la potestad de la Administración, de dictar las normas de desarrollo de lo dispuesto en la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, con la finalidad de establecer las previsiones en el marco de la Ley, adecuadas para fijar los objetos en orden a garantizar el cumplimiento de las obligaciones de servicio público en la prestación de los servicios de telecomunicaciones, entre los que se encuentran las condiciones de calidad de servicio.

El principio de confianza legítima, que rige las relaciones entre los ciudadanos y la Administración en un Estado social y democrático de Derecho, que proporciona el marco de actuación de los particulares en sus relaciones con los poderes públicos administrativos, caracterizado por las notas de previsibilidad y seguridad jurídica, y cuya normatividad en nuestro ordenamiento jurídico público subyace en las cláusulas del artículo 103 de la Constitución, no ha sido objeto de lesión en este proceso, al limitarse la Sala a aplicar de forma ponderada y equitativa lo dispuesto en la Disposición Adicional Cuarta de la Orden de 14 de octubre de 1999.

Esta Disposición Adicional Cuarta de la Orden Ministerial de 14 de octubre de 1999, que da soporte jurídico a la resolución del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, no es lesiva del principio de seguridad jurídica, porque contiene con precisión suficiente los elementos de hecho que obligan a la conservación de determinados niveles de calidad que figuran en las normas de desarrollo de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, y en su caso, en los pliegos que rigieron los concursos para el otorgamiento de los correspondientes títulos habilitantes, y que se mantienen en los títulos resultantes de la transformación, que no permite deducir que el Ministerio de Fomento haya actuado su potestad normativa de forma desproporcionada ni que haya incurrido en vulneración del principio de interdicción de arbitrariedad, que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución.

Debe rechazarse la queja casacional en el extremo que concierne a la pretensión de reducir el mantenimiento de la garantía al periodo comprendido entre el 1 de enero al 30 de marzo de 1999, que se fundamenta en que el título habilitante fue transformado el 9 de abril de 1995, al deber afirmar, como alega el Abogado del Estado en su escrito de oposición, que no puede dejar de considerarse que la Orden Ministerial entró en vigor el 20 de octubre de 1999, conforme a lo dispuesto en la Disposición Final Única, contraviniendo el principio de seguridad jurídica, la aplicación retroactiva de la norma al contradecir lo dispuesto en el párrafo segundo de la Disposición Adicional Cuarta.

Procede, consecuentemente, declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de RETEVISIÓN I, S.A.U. contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de septiembre de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1466/2000.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio dela potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de RETEVISIÓN I, S.A.U. contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de septiembre de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1466/2000.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.