STS, 7 de Junio de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 07 Junio 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Junio de mil novecientos noventa y siete.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda del Tribunal Supremo, ha visto el recurso de apelación 12610/91, interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza, representado por el Procurador don Antonio María Alvarez-Buylla Ballesteros, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el día 21 de octubre de 1991, siendo parte apelada "Doux Ibérica S.A., representada por el Procurador don Isacio Calleja García, bajo la dirección de Letrado, sobre tasa municipal por licencia de apertura, cuantía 820.150 ptas.
El día 5 de junio de 1990 la Inspección de Tributos del Ayuntamiento de Zaragoza extendió acta, con la disconformidad de la interesada, en la razón social Doux Ibérica S.A., dando por acreditada la inexistencia de licencia de apertura municipal, y procediendo a liquidar la cuota de la tasa, que cifró en 820.100 pesetas, imponiéndole también una sanción de 1.230.150 pesetas. Formuladas alegaciones por dicha entidad, fueron desestimadas por la misma Inspección en 24 de Julio de 1990, que también rechazó el posterior recurso de reposición, en virtud de resolución de 31 de Octubre de 1990.
La Recaudación Ejecutiva del mismo Ayuntamiento, en su expediente o cargo 693/90 dictó providencia de apremio contra la misma entidad, por cuantía de 2.050.250 pesetas de principal, 20% de recargo ascendente a 410.050 pesetas y 100 pesetas por costas y gastos, con más intereses de demora, contra la que se interpuso recurso de reposición, presuntamente desestimado por silencio administrativo.
Contra los mencionados actos administrativos formalizó recurso contencioso-administrativo la entidad Doux Ibérica, S.A., resuelto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, por sentencia de 21 de Octubre de 1991, que contuvo los pronunciamientos de tener por desistida a dicha entidad en lo relativo a la impugnación de la providencia de apremio y la denegación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la misma y, en lo demás, estimó parcialmente el recurso, anulando los actos administrativos consistentes en la liquidación del Inspector de Tributos Municipales de 24 de Julio de 1990, aprobando la liquidación girada como consecuencia del acta y la del mismo órgano de 31 de Octubre siguiente, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la misma, declarando en su lugar que la conducta de la entidad debe ser sancionada, como infracción tributaria simple, con multa de 50.000 pesetas.
Frente a la mencionada sentencia, el Ayuntamiento de Zaragoza dedujo recurso de apelación y una vez recibidos los autos, formado el rollo, comparecidas las partes y efectuadas lascorrespondientes alegaciones por las mismas, se señaló el día 3 de junio de 1997 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
El tema central que plantea el presente recurso de apelación es decidir si la industria de matadero de aves y conejos, que constituye la actividad de Doux Ibérica S.A. contaba con licencia de apertura (tesis de la sentencia apelada) o, por el contrario, carecía de ella, hasta el punto de que fué la reputada inexistencia, a juicio del Ayuntamiento apelante, de esta licencia lo que motivó la actuación inspectora de éste y la posterior liquidación de su importe, incrementado con el de la sanción impuesta por falta grave, cuya apreciación constituye la segunda cuestión suscitada.
En orden a la existencia de la licencia de apertura es preciso recordar los siguientes hechos, absolutamente probados en autos:
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- Industrias Cárnicas Aragonesas S.A. (Incarsa) solicitó licencia de apertura de Matadero General Frigorífico, en la Avenida de San Juan de la Peña nº 262 el 20 de mayo de 1980, y satisfizo en aquel momento 299.169 ptas., según recibo nº 10.053 del Ayuntamiento.
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- Doux Ibérica S.A. e Incarsa se fusionaron, por absorción de la segunda en favor de la primera, en virtud de escritura pública de 29 de diciembre de 1989.
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- Doux Ibérica S.A. presentó solicitud el 5 de junio de 1990, utilizando el impreso correspondiente a "Solicitud de licencia de apertura", pero haciendo constar, en el cuerpo de petición "cambio de nombre" "Industrias Cárnicas Aragonesas S.A. - Incarsa-".
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- La Inspección de Tributos del Ayuntamiento de Zaragoza extendió acta de disconformidad a Doux Ibérica S.A. por no haber solicitado licencia de apertura del establecimiento en que desarrolla su actividad, con el resultado que consta en los antecedentes, y acordando finalmente la liquidación y sanción que se discutieron en la instancia.
Lo primero que urge es dejar sentado que Incarsa nunca contó con licencia de apertura. Sólo está probado que la solicitó y que, incluso, abonó 299.169 pesetas, a cuenta de la liquidación. A partir del momento (12 de marzo de 1976) en que el Ayuntamiento requirió a dicha entidad a fin de que aportara determinada documentación, según consta al folio 43 de los autos, ya no consta ninguna actuación en el expediente correspondiente y, mucho menos, la expedición de la licencia o la adquisición de ésta por silencio administrativo.
La comunicación que en dicha fecha remitió el Ayuntamiento a Incarsa, instruía a ésta que quedaban en suspenso los plazos a que se refiere el artículo 7, apartado 2 de la Ordenanza Municipal nº 9, sobre Licencia y Apertura de Establecimientos, pero que si no se cumplía el requerimiento, se consideraría caducado si se paralizaba su tramitación más de 6 meses a partir de la recepción de la notificación de dicha resolución, de conformidad con lo señalado en el artículo 291 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952.
No ha demostrado Doux Ibérica S.A. el cumplimiento del requerimiento por Incarsa. Pero es que, además, a falta de resolución expresa, la licencia no habría podido adquirirse por silencio positivo.
Siendo indudable que la industria de matadero está encuadrada en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, para poder adquirir la licencia por silencio positivo tenía que haberse producido la doble denuncia de mora que establecía el artículo 33.4 del Reglamento, una por 4 meses y otra, posterior, por dos meses, ante el Ayuntamiento y ante la extinguida Comisión Provincial de Servicios Técnicos.
A este respecto, la jurisprudencia de esta Sala ha insistido, a través de sus sentencias de 25 de abril de 1991, 4 de marzo de 1992, 13 de abril de 1993, 4 de abril y 10, de octubre de 1995 que el Real Decreto Ley 1/86, de 14 de marzo, sobre Medidas Urgentes Administrativas, Financieras, Fiscales y Laborales, no es aplicable a este tipo de licencias municipales, por lo que tampoco habría podido obtenerse la licencia, por silencio positivo, a través del artículo 1 de dicha Ley, que, con carácter general, y dentro de su ámbito normativo, entendía concedida toda licencia por silencio positivo a los dos meses de presentada la solicitud.
Al no haber existido la licencia de apertura, huelga toda discusión sobre su transmisión aDoux ibérica S.A., a consecuencia de la fusión por absorción de ésta sobre Incarsa, en virtud de la escritura pública de que ya se ha hecho mención, transmisión en la que se apoya la sentencia apelada para revocar la exigencia de la tasa.
Por ello, el razonamiento de la sentencia de instancia no puede compartirse, aunque sí la conclusión a que llega. La tasa no era procedente, pero por otros motivos. El Ayuntamiento de Zaragoza no tenía derecho alguno a liquidar y exigir la tasa recurrida.
En efecto, de mil modos ha dicho esta Sala, y de forma expresiva en la sentencia de 19-6-95, (cuyo supuesto de hecho presenta grandes similitudes con el que nos ocupa), que las tasas son una especie de la categoría de los tributos, con peculiaridades singulares, cuyo hecho imponible, según el artículo 26.1.a) de la Ley General Tributaria, consiste en la utilización del dominio público, la prestación de un servicio público o la realización por la Administración de una actividad que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, tributos que se fundamentan en definitiva, en el principio de provocación de costes, y que se recogen, en lo que respecta al municipio, en el artículo 199 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril, y hoy en el artículo 20 de la Ley 39/1988, de 28 diciembre reguladora de las Haciendas Locales, que sólo establece como hecho imponible de las Tasas la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, teniendo por objeto las tasas, si son por prestación de servicios o realización de actividades, compensar a la Administración de aquellos gastos que han sido provocados por la actividad del contribuyente, y, en el caso concreto de licencias de apertura de establecimientos, financiar el coste de una actividad administrativa típica, por lo que los servicios o actividades han de ser de la competencia municipal, efectivamente realizados, y han de beneficiar especialmente o haber sido provocados por los contribuyentes, lo que implica la ilegalidad de la tasa que se exige por servicios ficticios, no prestados, o que no responden a una actividad real, pues, no en vano, la tasa deriva de la prestación de un servicio, sin cuya presencia no se realiza el hecho imponible y no se produce el devengo.
En suma, las licencias de apertura de establecimientos constituyen una manifestación de la categoría general de los actos administrativos de autorización, en cuya virtud la Administración permite al administrado la realización de determinada actividad después de comprobar que la misma va a desarrollarse según las condiciones establecidas en beneficio de la comunidad y, en concreto, tratándose de licencia de apertura de establecimientos, de acuerdo con las normas establecidas para el uso de los mismos en los planes y reglamentos aplicables, según el tipo de actividad que pretenda desarrollarse, constituyendo la causa legitimadora de la tasa precisamente esta intervención de la Administración municipal, que se traduce en la prestación de los servicios técnicos y administrativos necesarios para la adopción del posterior acuerdo concediendo o denegando la licencia solicitada.
Dos son, pues, los presupuestos que condicionan la exigibilidad de una tasa por licencia de apertura de establecimiento: que se precise la obtención de licencia por parte del Ayuntamiento y que éste haya desarrollado una actividad técnica y jurídica tendente a verificar la concurrencia de las condiciones necesarias para el ejercicio de la actividad que pretende realizarse en dicho establecimiento.
Ninguna prueba demuestra que en el caso presente se haya llevado a cabo dicha actividad. Por el contrario, el acta de inspección nace, paradójicamente del deseo de la sociedad interesada de legalizar su situación.
A la luz de tan elementales consideraciones forzosamente ha de llegarse a la consecuencia de que, cuando en un supuesto como el de autos, la tasa no se origina por el servicio efectivamente prestado, no concurre el hecho imponible, al margen de que en el artículo 2 de la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Zaragoza, sobre licencia de apertura de establecimiento se exprese que a los efectos de la tasa se considerarán como apertura las variaciones de razón social, o que en el artículo 3 se consigne que "se devenga la tasa y nace la obligación de contribuir cuando se inicie la actividad municipal que constituye el hecho imponible" y que "a estos efectos se entenderá iniciada dicha actividad en la fecha de presentación de la oportuna solicitud de licencia de apertura si el sujeto pasivo formulase expresamente ésta", por cuanto siempre se requiere esa prestación efectiva de los servicios de referencia, o, si se quiere, en expresión textual de la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 junio 1988, "en todo caso se ha de producir una actividad municipal que suponga la prestación de un servicio, que es lo que justifica el devengo de la tasa... porque es claro que repugna a la misma equidad que el acto de anotar en un libro municipal el cambio en el nombre de titular de un local de negocio, actividad que sólo presupone la comprobación formal de ello con el examen de un simple documento, pueda comportar la misma obligación contributiva que la debida por la actividad de sustanciación del expediente que lógicamente exige la apertura legal de ese mismo local y queconstará de todos los trámites imaginables para el caso..." aunque "bien es verdad que ese cambio de titularidad puede comportar la tramitación de un nuevo expediente, pero siempre que se hayan producido cambios en la disposición física del local o en la actividad desplegada en el mismo, que hagan aconsejables racionalmente tal nueva tramitación".
En el supuesto de autos lo único sucedido es que a una sociedad anónima, titular de la actividad que se venía desarrollando, ha sucedido otra que absorbió a la anterior, con idéntica actividad y en el mismo local, sin que se acredite que se hayan operado cambios en cuanto a acondicionamiento y destino que hubieran sido examinados antes de exigir la licencia de apertura, por todo lo cual hay que concluir que la falta de actividad administrativa y la ausencia de la prestación de un servicio efectivo por parte del Ayuntamiento, excluyan, sin duda, la procedencia de la tasa en cuestión.
En definitiva, la tasa era inexigible, sin perjuicio del derecho del Ayuntamiento a desarrollar en un expediente oportuno la actividad adecuada para legalizar la situación del establecimiento, y que es la única que puede justificar la futura tasa.
Es por todo ello que decíamos antes que el pronunciamiento de la sentencia de instancia va a ser confirmado, pero por motivos diferentes a los que la misma tuvo en cuenta.
En cuanto a la sanción impuesta en la sentencia de instancia, la nulidad de la tasa pone en tela de juicio su procedencia, máxime cuando no puede compartirse la consideración que hace el Ayuntamiento de que la tasa tenía que haberse solicitado y abonado el mismo día en que se lleva a cabo la fusión, dado que no lo exige así ningún precepto legal o reglamentario, ni es exigible, en virtud de las vicisitudes posteriores a toda fusión (inscripción en los Registros correspondientes y repercusiones varias de los cambios de denominación), que exigen un espacio de tiempo que corresponde al Ayuntamiento precisar, con su actuación de oficio incluso, si estima que el contribuyente no acude voluntariamente a legalizar el cambio.
Por ello, es discutible que Doux Ibérica S.A. hubiera incurrido en la sanción que recoge el texto apelado, prevista en el artículo 78.1.a) de la Ley General Tributaria, mas habiéndose conformado con ella, al no recurrirla, es obvio que no puede entrarse en su examen en esta instancia.
Todo ello conduce a la desestimación del recurso, sin pronunciamiento sobre las costas del recurso, a los fines del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el día 21 de octubre de 1991, en su recurso 1630/90, cuyos pronunciamientos confirmamos, sin hacer condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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