STS, 19 de Febrero de 1998

En la indicada fecha de 6 de noviembre de 1990, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 26.294, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo. Y sin costas".

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho:

"Segundo.- El Sr. Abogado del Estado pide la "inadmisibilidad" de este recurso por cuanto -dice-, impugnándose en este recurso una Disposición de carácter general (a saber, el Decreto 138/60, de 4 de febrero), esta Sala es incompetente para conocer del mismo, por serlo la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo (Artículo 14 de la Ley Jurisdiccional). Sin embargo, debe tenerse presente lo siguiente: es cierto que la parte actora solicita en el suplico de su demanda que se anule el Decreto 138/60, y que ello da a este recurso el carácter de recurso directo contra una Disposición de carácter general; pero no lo es menos que la actora aclara en diversos pasajes que impugna dicho Decreto "al amparo del artículo 39.2 de la Ley Jurisdiccional", es decir, aprovechando la técnica de la impugnación indirecta, o, lo que es lo mismo, impugnando unos actos administrativos concretos (a saber, las liquidaciones) con base en la ilegalidad de la Disposición general que estos aplican, ilegalidad que sirve sólo de motivo o razonamiento para anular el acto concreto de aplicación. Así pues, la petición específica del suplico de la demanda de que se anule formalmente el Decreto 138/60 la tomaremos como un puro desliz de la parte, que no nos impide entrar en el fondo del problema (Si no fuese así, desde luego que enviaríamos este recurso al Tribunal Supremo para que sentenciara, ya que es ese órgano el competente para conocer de la impugnación directa de Disposiciones de carácter general -artículo 14.4.A.a) de la Ley Jurisdiccional y artículo 58.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial-, pues la tesis de que los Tribunalespuedan en los recursos indirectos anular formalmente las Disposiciones de carácter general no pasa de ser opinión de ciertos autores con muy poco apoyo legal y absolutamente ninguno jurisprudencial, que no explican, por otra parte, cómo se compagina esa tesis con los problemas de competencia que hemos anunciado). No hay, por lo tanto, entendido este recurso como recurso indirecto, ninguna causa de inadmisibilidad.

Pasemos, pues, al "fondo" del asunto. La propia parte actora anota en su demanda que la primera cuestión a abordar es "la de la inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria 2ª de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de Diciembre de 1958 y la consecuente nulidad del Decreto 138/60", puesto que (se dice) la deslegalización de la materia tributaria operada por esa Disposición Transitoria se opone frontalmente a la Constitución. Sin embargo, este primer (y principal) motivo de impugnación no va a ser aceptado por esta Sala, por las siguientes razones: 1ª) El principio de legalidad en materia tributaria estaba reconocido en el año 1958 (fecha a la que -como después veremos- nos tenemos que referir) en el artículo 9 del Fuero de los Españoles y en el artículo 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, pero de ahí no puede deducirse que, a la sazón, fuera contraria al ordenamiento jurídico una operación de "deslegalización" de la materia tributaria como la operada por la Disposición Transitoria 1ª de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales: el propio artículo 27 de la Ley antes citada admitía que los Reglamentos impusieran tasas o exacciones "en aquéllos casos en que lo autorizara una Ley votada en Cortes", que es lo que hizo la Ley de Tasas en su Disposición Transitoria (a saber, facultar a la Administración para convalidar, con o sin modificación, y por medio de Decreto, las tasas a la sazón existentes que no hubieran sido establecidas por una Ley). Por lo tanto, el legislador hacía algo que entonces podía hacer, que era deslegalizar en ese punto la materia tributaria. 2ª) Por supuesto que, si algo quedaba a la entrada en vigor de la Constitución de 1978 de la facultad que la Ley de Tasas de 1958 concedió a la Administración para convalidar tasas no creadas por Ley, quedó suprimido de raíz por dicha Constitución; pero esto es inocuo a los efectos que nos ocupan, porque el Decreto de cuya validez se duda no se dictó después de la Constitución de 1978, sino en el año 1960, y lo que, desde luego, no puede hacerse es aplicar retroactivamente tal Constitución para exigir reserva de Ley en materias en las que, con arreglo al Derecho anterior, esa reserva no se exigía. Esto es lo que dijo el Tribunal Constitucional en su sentencia 11/81, de 8 de abril, Fundamento Jurídico Quinto, y lo que repitió en su sentencia 42/87, de 7 de abril, Fundamento Jurídico Tercero. (Como producto surgido al mundo del Derecho en el año 1960 y de acuerdo con los requisitos entonces existentes, la Constitución del año 1978 no afectó para nada al Decreto 138/60, de 4 de Febrero, aquí discutido). 3ª) Finalmente, la parte actora argumenta, al hilo de este motivo de impugnación, que el Decreto 138/60 no convalidó tasa alguna, sino que creó, generalizándola, una que sólo tenía amparo en una situación de hecho precedente. Hay mucho de cierto en este argumento, pero que no conduce en absoluto a la estimación del motivo: las tasas cuya convalidación se permitió por la Ley de Tasas de 1958 fueron todas aquéllas "que no hubieran sido establecidas en una Ley" (no se exigía que hubieran sido creadas por Decreto, o por Orden, etc.), de forma que cualquier tasa existente, aún de hecho, podía ser convalidada, pues a partir de la convalidación la situación de hecho se convertía (y esa era la finalidad perseguida por el legislador) en una situación de Derecho. (Si a esta amplitud unimos el dato de que la Disposición Transitoria 1ª de la Ley 1958 facultó a la Administración para que la convalidación fuera con o sin modificación, puede entonces comprenderse que la doctrina del Tribunal Supremo haya aceptado reiteradamente como ajustada a Derecho la labor de convalidación que entonces realizó la Administración; como muestra, valga la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de Febrero de 19780 -R.A. 866- a cuyo tenor "la Jurisprudencia de esta Sala, en diversas ocasiones -SS. de 13 de mayo de 1961, 19 de noviembre de 1963, 23 de octubre de 1964, 7 de enero de 1966 y 12 de noviembre de 1968, entre otras-, ha tenido ocasión de declarar la legalidad de los Decretos convalidatorios, acordados como se ha expresado simultáneamente al de 24 de diciembre, aunque publicados con posterioridad por las razones paladinamente justificadas en la Exposición de Motivos de esta última Disposición; y que las modificaciones que se denuncian por la recurrente -alguna de las cuales no tiene tal carácter- respecto a la situación anterior vienen en general autorizadas por la Disposición Transitoria 1ª de la repetida Ley de Tasas, que prevé la posibilidad de realizar la convalidación de las Tasas estableciendo modificaciones en las mismas").

Resumiendo, este primer motivo de impugnación debe ser rechazado, y podemos, por lo tanto, examinar los siguientes.

El Segundo es el de que "el sistema de retribución de funcionarios del Decreto 138/60 quedó derogado por el sistema del Decreto-Ley 22/77, de 30 de marzo", cuyo artículo 10 prohibía a los funcionarios percibir remuneraciones distintas de las establecidas en tal Decreto-Ley. Pero no aceptaremos tampoco este motivo: a través de la tasa la Administración se resarce de unos gastos (el trabajo de sus funcionarios) que la misma ha de pagar en todo caso y cuyos gastos existían y existen antes y después de la vigencia del Decreto-Ley 22/77; el acreedor de la tasa no son los funcionarios, sino la Administración, y ésta siempre ha de subvenir al gasto. Por lo demás, no es cierto que el producto de la tasa se destine sólo agasto de personal, sino que el artículo 6 del Decreto 138/60 dice que se destinará con carácter general a la satisfacción que por "conceptos de personal de todas clases, material y demás atenciones puedan producirse en el Ministerio de Obras Públicas y en sus entidades estatales autónomas".

En tercer lugar, se alega en la demanda que, aún partiendo de la corrección jurídica de la convalidación que hizo el Decreto 138/60, "la Comunidad actora no estaría sujeta al pago de tal tasa convalidada", pues, estando establecida ésta sólo para la Cuenca del Segura, el Decreto 138/60 podía convalidar esa tasa, pero no extenderla a otras Cuencas, porque ello no sería convalidar, sino crear "ex novo". Hasta aquí el razonamiento de la parte actora. Para comprender el alcance del argumento (y para comenzar a comprender nuestra refutación) debemos hacer hincapié en algo que dice la recurrente, a saber, que "el tema debe vincularse necesariamente a la exigencia de publicación establecida en el artículo 2º del Código Civil", es decir, que, aunque no se diga expresamente, se admite que la verdad histórica fué que la tasa establecida para la Cuenca del Segura se extendió de hecho a otras Cuencas, y después el Decreto 138/60 la convalidó para todas. Pero en tal caso -según lo antes dicho- la convalidación fué correcta, porque ésta podía afectar a todas las tasas "no establecidas por Ley", es decir, a cualquiera preexistente).

Después alega la parte actora que "la tasa del Decreto 138/60 produce una doble imposición sobre un mismo hecho imponible", puesto que los "trabajos facultativos" que se pretenden remunerar con la tasa 17.07 están ya incluídos en la base imponible de las tarifas de riego (Decreto 133/60) y del canon de regulación (Decreto 144/60), ya que la base imponible de estos tributos está formada (entre otros conceptos) por los gastos de explotación y conservación de las obras y por los gastos de administración y generales del Organismo encargado del servicio, entre los que deben estar incluídos los gastos de los trabajos facultativos, de suerte (sigue la actora) que la tasa 17.07 vuelve a gravar el mismo concepto. Sin embargo, debemos tener en cuenta lo siguiente: los trabajos facultativos constituyen sin duda el objeto de la tasa que nos ocupa (artículo 4 del Decreto 138/60), y, por lo tanto, es con el pago de esta tasa con el que han de satisfacerse; que, al ser las cosas así, los trabajos facultativos hayan de excluirse para el cálculo de las tarifas de riego y del canon de regulación es algo que podrá discutirse impugnando estas tarifas y canon, pero no en este pleito en el que se recurren unas liquidaciones por la tasa 17.07 sobre cuyo objeto no hay duda alguna.

A renglón seguido, la Comunidad actora alega que "ella no es sujeto pasivo de la tasa", pues, a diferencia de lo que ocurre en las tarifas de riego y en el canon de regulación, el artículo 2 del Decreto 138/60 no especifíca que las Comunidades de Regantes hayan de pagar la tasa. Sin embargo, de los artículos 2 y 3 del Decreto 138/60 se deduce (pues el artículo 3 se remite en esto al artículo anterior) que el sujeto pasivo es "el usuario que abone cualquier tarifa o canon", y como la Comunidad actora abona las tarifas de riego y el canon de regulación (pues así se prevé en el artículo 3 de los Decretos 138 y 144/60), visto es que es también sujeto pasivo de la tasa 17.07.

Finalmente, se alega en la demanda que "los actos recurridos han tomado como base las tarifas de riego más el canon de regulación, suma que en opinión de la actora es ilegal", pues (dice) debe tomarse como base o bien las tarifas o bien el canon, en atención a lo que dispone el artículo 4 del Decreto 138/60. Pero este motivo tampoco puede ser aceptado. La disyuntiva "o" que utiliza el precepto diferencia las bases en atención a los diferentes objetos de la tasa (usuarios, por un lado, y operaciones de carga y descarga de mercancías en los puertos, por otro), pero no diferencia de forma alternativa entre tarifas y canon. Si el artículo 2 habla de "usuarios que abonen cualquier tarifa o canon", la base -en los casos de pago de ambos- habrá de ser la suma de los dos conceptos".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la COMUNIDAD GENERAL DE RIEGOS DEL ALTO ARAGÓN interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en un único efecto, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 17 de febrero de 1998, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Es objeto de las presentes actuaciones la sentencia dictada, con fecha 6 de noviembre de 1990, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 26.294 interpuesto por la Comunidad General de Riegos del Alto Aragón contra el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC) de 23 de junio de 1987, por el que habían sido desestimados los recursos de alzada deducidos contra las resoluciones del 15 y 28 de marzo de 1985 del Tribunal Económico Administrativo Provincial (TEAP) deZaragoza, a su vez denegatorias de las reclamaciones números 149/1984 y 103/1985 formuladas contra las liquidaciones números 41.001.4/83 y 41.001.4/84 de la Tasa por "prestación de trabajos facultativos de vigilancia, dirección e inspección de la explotación de obras y servicios", regulada en el Decreto 138/1960, de 4 de febrero, giradas, a la Comunidad General recurrente, por la Confederación Hidrográfica del Ebro, correspondientes a los ejercicios de 1983 y 1984, por los respectivos importes de 5.343.217 y 6.583.619 pesetas.

Invoca, en primer lugar, la Comunidad General apelante, la nulidad (se entiende, respectivamente, que por inconstitucionalidad sobrevenida y por falta, entonces, de la pertinente habilitación legal) no sólo de las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de diciembre de 1958 (en cuanto establecen "Primera: Las Tasas y Exacciones Parafiscales actualmente existentes que no hubieran sido establecidas por una Ley, quedarán suprimidas, a no ser que se convaliden con o sin modificación en el plazo de seis meses, contados desde la entrada en vigor de esta Ley", y "Segunda: La convalidación a que hace referencia la Disposición anterior se hará por Decreto, dictado a propuesta conjunta del Ministro interesado y del de Hacienda, que regulará todos los puntos establecidos en los artículos quinto y sexto") sino también del Decreto 138/1960, de 4 de febrero (convalidatorio de la Tasa por prestación de trabajos facultativos de vigilancia, dirección e inspección de las obras y servicios públicos a cargo del Ministerio de Obras Públicas y entidades estatales autónomas de él dependientes), aplicado en el caso de autos.

De prosperar la tesis de que las Disposiciones Transitorias de la Ley de 1958 son inconstitucionales por permitir convalidar por Decreto las Tasas y Exacciones Parafiscales existentes que no hubieran sido establecidas por una Ley no solamente se verían afectadas las dos liquidaciones aquí objeto de controversia (reguladas por el Decreto 138/1960) sino también todas las derivadas de los distintos Decretos de convalidación dictados en los años 1959 y 1960 en cumplimiento de aquellas Disposiciones.

Debe, pues, rechazarse tal primera pretensión, sobre todo si se tiene en cuenta que la impugnación directa, ante esta Jurisdicción, de una Disposición legal es inviable, ya que, en el caso presente, no se han recurrido sólo unos actos administrativos liquidatorios por la vía del recurso indirecto, fundándose en la ilegalidad del Decreto o Disposición general en base a la cual se dictaron, sino que, sin suscitar ni plantear cuestión de inconstitucionalidad, se ha impugnado la Disposición Transitoria de una Ley.

Por otra parte, al tachar, también, a las Tasas convalidadas por el Decreto 138/1960 de inconstitucionalidad (o, con más precisión, de nulidad) por falta de cobertura legal, se olvida el marco histórico determinante de la promulgación de la Ley de 1958: en efecto, aunque es cierto que los artículos 9 del Fuero de los Españoles y 10 de la Ley de Creación de las Cortes preveían la sujeción a ley del establecimiento de los tributos, no habían resuelto entonces, como tampoco lo había hecho el artículo 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, el problema del derecho transitorio que se planteaba en nuestro ordenamiento en materia de Tasas, ya que había un gran número de ellas creadas por normas de rango inferior a ley, e incluso de simple hecho, con anterioridad a la promulgación de las normas constitucionales y legales que hemos mencionado, sin que por ello se haya entendido que quedaron automáticamente derogadas por la implantación formal del principio de legalidad o de reserva de ley.

La proliferación de la actividad estatal en los citados años había provocado no sólo la creación de múltiples órganos y servicios nuevos sino también de entes institucionales, a los que se había dotado de recursos propios, autorizándoles para establecer y recaudar tasas por normas jurídicas sin rango de ley.

Enfrentada con tal situación, la Ley de 1958, tras consagrar en su artículo 3 que "no podrá establecerse ninguna tasa ni exacción parafiscal sino por ley votada en Cortes" y establecer en su artículo 5 las materias que habían de regularse necesariamente en tales leyes, resolvió el problema de derecho transitorio, en sus Disposiciones de tal carácter, mediante la implantación de un sistema convalidatorio, que ha dado origen a múltiples Decretos de Convalidación, dictados por la Administración Central.

Por tanto, la Comunidad recurrente no plantea adecuadamente la cuestión, pues no se trata, como dice, de que, en el marco de la legislación delegada (ya sea una mera delegación recepticia -con la consecuente promulgación de lo que ahora se conceptúa como un Decreto Legislativo-, prevista en el artículo 27 de la LRJAE), la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de 1958 permitiera al Gobierno la creación de las Tasas y Exacciones por Decreto (lo cual hubiera sido contrario al principio de legalidad, tanto con las anteriores como con las vigentes normas constitucionales), sino que se está ante la presencia de figuras tributarias creadas por normas reglamentarias con anterioridad al establecimiento formal del principio de legalidad, o existentes de mero hecho, para las que, en el marco de sus normas transitorias, la Ley de 1958 previó su desaparición, salvedad hecha de una excepcional convalidación por Decreto, quesupuso exclusivamente una autorización legal para dejarlas subsistentes y no para crearlas ex novo.

Por ello, no son aplicables al caso los criterios expuestos en las Sentencias de este Tribunal mencionadas por la recurrente, de 26 de diciembre de 1984 y de 13 de abril de 1988, que se refieren sólo a una deslegalización de una materia reservada a la Ley, ya que la Ley de 1958 declaró y precisó el principio de legalidad tributaria en materia de tasas y no abandonó en la Administración la regulación de materias reservadas a la Ley, sino que únicamente permitió al Gobierno convalidar las ya creadas cuando no regía aún tal principio en nuestro ordenamiento jurídico; siendo, por tanto, válidas las citas que la Sentencia apelada hace de las Sentencias del Tribunal Constitucional 11/1981, de 8 de abril y 42/1987, de 7 de abril, al recogerse, en las mismas, la doctrina de la imposibilidad de aplicar retroactivamente la Constitución para exigir la reserva de Ley en materias en las que, con arreglo al derecho anterior, tal reserva no se exigía.

A mayor abundamiento, lo sustentado por la recurrente es contrario al tratamiento jurisprudencial que se ha venido dando a los Decretos de convalidación desde hace más de treinta años.

Reconoce la apelante (aunque con una clara reserva mental al respecto, basada en varias sentencias, todavía no firmes, de la Sala de la Comunidad Valenciana) que la Jurisprudencia del Tribunal Supremo ha admitido la legalidad de la Tasa de Riego y del Canon de Regulación, convalidados por los Decretos 133 y 144 de 1960, pero especifica que, sin embargo, no hay ningún pronunciamiento jurisprudencial que sancione la legalidad de la Tasa regulada por el Decreto 138/1960, aplicado en el caso de autos (aportando, para justificar tal aserto, otra sentencia de la misma Sala de Comunidad Valenciana, tampoco firme, en la que se declara la invalidez del mismo).

Pero lo cierto es que, tanto en las Sentencias de esta Sala de 13 de mayo de 1961, 19 de enero y 1 de julio de 1963, 23 de octubre y 30 de noviembre de 1964, 7 de enero de 1966, 12 de noviembre de 1968, 16 de febrero y 16 de noviembre de 1970, 31 de diciembre de 1971, 3 de enero de 1972, 26 de enero de 1988 y 5 de junio de 1991, como en las de 4 de abril y 21 de septiembre de 1991 y 10 de febrero y 23 de septiembre de 1997, se ha reconocido -con una tradición temporal contrastada evidente- no sólo la virtualidad de los Decretos 133 y 144 de 1960 sino también la del 138 de dicho año, comprensivos, por tanto, de las Tasas de Riego, las Tasas de explotación de obras y servicios a cargo del Ministerio de Obras Públicas, y del Canon de Regulación.

La argumentación de la recurrente de que la Tasa convalidada por el Decreto 138/1960 sólo existía, con anterioridad al mismo, exclusivamente, para la cuenca del Río Segura, en virtud de lo dispuesto en el Decreto de 25 de abril de 1940, y de que, sólo luego, por disposiciones de rango inferior, algunas no publicadas siquiera en el Boletín Oficial del Estado, se extendió y generalizó a otras cuencas hidráulicas (razón por la cual termina aduciendo que tal Decreto de convalidación no es tal, sino un propio Decreto de "creación" que, en consecuencia, y por sí, sería contrario a la Propia Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 1958), carece asímismo de todo predicamento.

El Fundamento de Derecho Sexto de la sentencia de instancia rebate este argumento en base a la autorización de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de 1958 para convalidar tanto las tasas creadas por Decreto como por normas de rango inferior, con posibilidad, incluso, de introducir modificaciones; pero debe destacarse, además, como se desprende de una simple lectura del propio Decreto 138/1960, que el mismo convalida no sólo las tasas relativas a la explotación de obras hidráulicas sino también las referentes a la explotación de todas las obras y servicios a cargo del Ministerio de Obras Públicas, sin excepción.

Así, la Exposición de Motivos y el artículo 1 del Decreto 138/1960 precisan que "se convalida la tasa referente a los trabajos facultativos de vigilancia, inspección y dirección de la explotación de las obras y de los servicios públicos ... a cargo del MOPU y sus entidades autónomas".

Por ello no es factible simplificar la cuestión en la forma patrocinada por la Comunidad recurrente, limitándola a la explotación de obras hidráulicas, pues el hecho de que existiera una norma específica dictada para las obras hidráulicas de la cuenca del Río Segura no implica, necesariamente, que las demás obras y servicios públicos en general, vigilados, dirigidos e inspeccionados en su explotación por el mencionado Ministerio no estuvieran sujetos a la tasa que se convalida, con carácter general, por el Decreto 138/1960, con citación expresa de las Ordenes Ministeriales de 1 de mayo, 8 de junio, 23 de julio y 3 de octubre de 1940.

Por otra parte, y a mayor abundamiento, el sistema de financiación de la construcción y conservación de las "obras de riego del Alto Aragón", que cita la apelante para comentar que no estaba sujeto a la LeyGasset de 1911 sino a la Ley de 7 de enero de 1915, es ajeno a la tasa que aquí se cuestiona, que es una tasa de vigilancia de las explotaciones, y afecta a otra tasa diferente, la llamada Tarifa de Riegos, convalidada por el Decreto 133/1960, que no puede confundirse, obviamente, con la que es objeto de controversia en las presentes actuaciones.

Pretende, también, la recurrente que la tasa del Decreto 138/1960 era un medio de retribuir a los funcionarios y que, por tanto, se extingue, como tal, en virtud de la prohibición de remuneraciones atípicas establecida en el Decreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo.

Incluso desde fechas muy anteriores a dicho Decreto-Ley las tasas y exacciones parafiscales dejaron de retribuir prestaciones de personal. Y así, la Ley 31/1965, de 4 de mayo, de Retribuciones, ya había determinado que los funcionarios sólo se remunerarían por los concretos conceptos establecidos en dicha Ley, y decretaba en su artículo 16 que "las tasas y exacciones parafiscales, cualquiera que sea su denominación, que perciban los Organismos de la Administración del Estado y las Entidades Estatales Autónomas, sea cual fuere su destino, se ingresarán directamente en el Tesoro y figurarán como ingresos públicos en los Presupuestos Generales del Estado".

Sin embargo, como se apunta en el Fundamento de Derecho Quinto de la sentencia apelada, es evidente que el cambio retributivo que, en consecuencia, pudieran tener, en sus fechas, los funcionarios del Ministerio de Obras Públicas y de sus Entidades Autónomas no afecta a la persistencia de la tasa aquí y ahora cuestionada (aunque sí pueda afectar parcialmente al concreto destino de su recaudación -lo que no implica la desvirtuación de la esencia básica del Decreto 138/1960-).

Razona la recurrente, como otro argumento confirmatorio de la aparente derogación de la tasa que analizamos, que la misma no se cita en el nuevo Reglamento del Dominio Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, y, en cambio, sí se citan otras tarifas hidráulicas. Pero ello es consecuencia, como ya se ha apuntado anteriormente, del hecho de que la tasa del Decreto 138/1960 no se refiere sólo a las obras hidráulicas sino también a la explotación de todas las obras y servicios encomendados al MOPU y a sus Organismos Autónomos.

Arguye la recurrente que los hechos imponibles de la Tasa de Riegos y el Canon de Regulación (Decretos 133 y 144 de 1960) se duplican con la tasa aquí cuestionada, dando lugar a una doble imposición; y, en apoyo de dicha alegación, cita algunas consideraciones de una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y de una Resolución del TEAC, referentes, las de ésta última, realmente poco convincentes, a una especie de sobretasa sobre la Tasa y Canon antes mencionados.

La Tasa de Riegos y el Canon de Regulación obedecen a actuaciones muy concretas del MOPU: La primera, a las obras construídas conforme a lo establecido en las Leyes de 7 de julio de 1911 y 24 de agosto de 1933 y a aquellas otras de que se haya hecho cargo el Estado para regadíos; y, el segundo, a las mejoras que produce la regulación del curso de los ríos en los aprovechamientos que concretamente se indican en el canon correspondiente.

En consecuencia, cuando en los respectivos artículos 4 de los Decretos 133 y 144 de 1960, se concretan las bases de la Tasa y del Canon (y se comprenden el coste de las obras, los gastos de explotación y conservación de las mismas, y los gastos de administración y generales del Organismo encargado del servicio) no se está haciendo referencia a todos los gastos del Organismo, sino a los generales del servicio relativo concretamente a las obras que constituyen o provocan el hecho imponible de la Tasa y del Canon.

De no ser así, y dado que las Confederaciones Hidrográficas son las encargadas del servicio de las obras de riego y de las de regulación del curso de los ríos, podría también aducirse que, por el mismo motivo, se duplica y se produce, asímismo, una doble imposición entre la Tasa de Riegos y el Canon de Regulación (habida cuenta que éste último grava también los aprovechamientos para regadío y se comprende en su base los gastos generales del Organismo encargado del servicio).

Sin embargo, tal posibilidad alegatoria no es factible, pues es evidente que se hace referencia a cada servicio que constituye el hecho generador de la Tasa o del Canon, y no a todos los servicios. Y es que no cabe aislar los artículos 4 de los sendos artículos 1, ya que las bases y tipos no son desconectables de los correspondientes hechos imponibles.

E igual ocurre con la Tasa que aquí se cuestiona, pues se trata de una Tasa más general, que gravala vigilancia, dirección e inspección de la explotación de todas las obras y servicios a cargo del MOPU y de sus entidades; y, como resulta ostensible, la explotación de un curso fluvial está atribuído a los respectivos concesionarios de los aprovechamientos (riegos, abastecimientos de agua, eléctricos o industriales, piscifactorías, etc.), y de nada serviría, por tanto, la construcción, administración y conservación de las obras y la regulación del curso de las aguas (objetos de la Tasa de Riego y del Canon de Regulación) si no se vigilara, dirigiera e inspeccionara, además, su explotación por los respectivos usuarios de las obras y servicios (objeto de la Tasa de explotación que se está analizando en estos autos).

Tal vigilancia, dirección e inspección afecta a todos los usuarios en general. Y, como arguye el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, piénsese, por ejemplo, qué aduciría una Comunidad de Regantes que ofrezca resistencia al pago de las Tasas de Explotación si, por falta de inspección de otras explotaciones de obras y servicios, no recibiera, en un momento dado, agua suficiente para el riego, o la recibiera gravemente contaminada para el uso agrícola. De igual modo, la vigilancia, dirección e inspección -por un Organismo público imparcial- de la explotación llevada a cabo por unos regantes de la Comunidad General apelante en estos autos beneficia a todos los demás regantes integrados en la citada Comunidad. Y dicho servicio general es el que provoca la Tasa del Decreto 138/1960, que no es una sobretasa, en el sentido patrocinado por la recurrente, ni genera una doble imposición, sino que grava un servicio de los concretamente sujetos a las Tasas de Riego y al Canon de Regulación.

La actora afirma, igualmente, que las liquidaciones recurridas han tomado como base la Tasa de Riego más el Canon de Regulación, y que tal suma es ilegal, pues, en su opinión, sólo puede servir de base o bien la Tasa o bien el Canon, pero no los dos juntos (en atención a lo que dispone el artículo 4 del Decreto 138/1960).

Dicho artículo dice que "será base de la Tasa -la de estos autos- el importe de las liquidaciones formuladas conforme a tarifas (las de riego), el del canon que deba satisfacerse por los servicios públicos correspondientes o el de la factura que los contratistas presenten al usuario ... "; y, al respecto, la Comunidad General discute que ello sean bases ciertas y termina afirmando que constituyen, más bien, una "cláusula en blanco".

Pero no causa los mismos costes una vigilancia, dirección e inspección de una explotación aislada que las de cientos o miles de regantes integrados en una Comunidad, con localizaciones distanciadas que provocan costos de tiempo y desplazamientos; y, por tanto, no puede afirmarse, como se hace, sin prueba pericial alguna, que las tasas giradas en el caso presente exceden del coste del servicio público efectivamente prestado.

Como declara la sentencia de instancia, la disyuntiva que parece utilizar el artículo comentado diferencia las bases en función de los diferentes objetos de la Tasa (usuarios, por un lado, y operaciones de carga y descarga de mercancías en los puertos, por otro), pero no distingue, de forma alternativa, entre Tarifas de Riego y Canon de Regulación. Por ello, si el precepto habla de usuarios que abonen cualquier tarifa o canon, la base, en los casos en que se paguen ambos, habrá de ser la suma de dichos dos conceptos.

Además, la certeza de las bases es prácticamente absoluta, pues se basan en una tarifa (o tasa) y canon que se han de liquidar anteriormente (conceptos que no son objeto directo de impugnación en las presentes actuaciones).

Se cuestiona, asímismo, que, al no ser mencionadas las Comunidades de Regantes (como la de autos) en el Decreto 138/1960 (al contrario de lo que ocurre en los Decretos 133 y 144 de 1969 -en que sí se hace referencia a las mismas-), pueda conceptuarse a la Comunidad apelante como sujeto pasivo de la Tasa objeto de controversia.

Pero tal imputada imprecisión conceptual no existe realmente, pues se confunde imprecisión con generalización, porque la Tasa de explotación es general para todas las explotaciones de obras y servicios a cargo del MOPU y sus entidades autónomas, cuyos usuarios abonen a tales Organismos cualquier tarifa o canon.

Y, habida cuenta que las Comunidades de Regantes son usuarios de obras y servicios de riego, y abonan tarifa y canon, están sujetas a la Tasa de explotación por la inspección de obras y servicios que usan y explotan, tal como se ha dejado sentado en la sentencia apelada.

Procede, por tanto, desestimar el presente recurso de apelación y confirmar la sentenciade instancia; sin que haya lugar a hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de esta Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,