STS, 29 de Mayo de 2001
| Ponente | ROUANET MOSCARDO, JAIME |
| ECLI | ES:TS:2001:4490 |
| Número de Recurso | 2060/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 10 |
| Fecha de Resolución | 29 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Mayo de dos mil uno.
Visto el presente recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la COMPAÑIA LOGISTICA DE HIDROCARBUROS CLH S.A. (actual denominación de la Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos S.A. CAMPSA), representada por el Procurador Don José Luis Martín Jáureguibeitia y asistida del Letrado Don Víctor Julio Puente Vidal, contra la sentencia dictada, con fecha 30 de enero de 1996, por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 1450/1995 promovido por el AYUNTAMIENTO DE ALMERIA -que ha comparecido en este recurso, como parte recurrida, bajo la representación procesal del Procurador Don José Granados Weil y la dirección técnico jurídica del Letrado Don José L. Navarro Estevan- contra el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central, TEAC, de 14 de diciembre de 1989, por el que se había desestimado el recurso de alzada deducido por la citada Corporación contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Provincial (TEAP) de Almería de 30 de octubre de 1984, a su vez estimatorio de la reclamación de tal naturaleza planteada por CAMPSA contra la liquidación, por importe de 4.502.763 pesetas, de la Tasa por Licencia de Obras, relativa a las de mejora de tuberías de descarga en el Puerto de Almería.
En la indicada fecha de 30 de enero de 1996, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 1450/1995, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Primero.- Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Almería contra resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 14 de diciembre de 1989 (R.G. 266-1-85, R.S. 43-85), que anulamos por entender que no es ajustada a Derecho, declarando ajustada a Derecho y exigible la Tasa de Licencia de Obra a la entidad CAMPSA, por cuantía de cuatro millones quinientas mil setecientas sesenta y tres pesetas. Segundo.- No hacer expresa condena en costas".
Contra la citada sentencia, la representación procesal de la COMPAÑIA LOGISTICA DE HIDROCARBUROS CLH S.A (al tiempo de los hechos, CAMPSA) preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación para la unificación de doctrina que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALMERIA su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 23 de mayo de 2001, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
LA SENTENCIA DE INSTANCIA, dictada, con fecha 30 de enero de 1996, por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, estimando el recurso de dicho orden jurisdiccional número 1450/1995 interpuesto por el Ayuntamiento de Almería contra el acuerdo del TEAC de 14 de diciembre de 1989, por el que se había desestimado el recurso de alzada promovido contra la resolución del TEAP de Almería de 30 de octubre de 1984, estimatoria, a su vez, de la reclamación económico administrativa deducida por CAMPSA, en petición de su declaración de "exención", en relación con la liquidación, por importe de 4.502.763 pesetas, de la Tasa por Licencia de Obras referente a las de mejora de tuberías de descarga en el Puerto de Almería, SE FUNDA en los siguientes razonamientos, resumidamente expuestos, denegatorios de la mencionada "exención":
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Según la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1981 (recaída en un asunto relativo, asimismo, a una Tasa por Licencia de Obras), hay que partir del Real Decreto Ley de 28 de junio de 1927 (creador del Monopolio de Petróleos), ratificado por la Ley de 9 de septiembre de 1931 (de revisión de la obra legislativa de la Dictadura que reorganizó el Monopolio), en cuyo artículo 13 estableció, en favor de CAMPSA, la Compañía Arrendataria de dicho Monopolio, determinadas exenciones de la denominada Contribución de Utilidades (después, Impuesto de Sociedades y Renta de Capitales), sin fijar exención, en cambio, respecto de las exacciones municipales, que tampoco se reconoció en la Ley de 17 de julio de 1947 ni en el Reglamento de 20 de mayo de 1949, de Reorganización del Monopolio, que en su artículo 6 regula su régimen fiscal del siguiente modo: "El Monopolio disfrutará de las exenciones tributarias establecidas en el párrafo primero del artículo 13 del Real Decreto Ley de 28 de junio de 1927 y en las demás disposiciones complementarias".
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La Real Orden de 26 de enero de 1928 prohibió a las Corporaciones Locales o Entidades de carácter público percibir otras exacciones que las vigentes el 28 de junio de 1927 que graven productos o elementos del Monopolio, y, dado el rango de tal norma, se plantea el problema de su falta de cobertura legal para establecer exenciones tributarias, dada la exigencia de reserva legal al efecto fijada en el artículo 10 de la Ley General Tributaria, LGT, y, ahora, en el artículo 9 de la Constitución, CE; carácter legal que, en razón a su rango, no tiene la citada Real Orden, como se indica en las sentencias del Tribunal Supremo de 23 de enero y 9 de julio de 1990 (relativas, respectivamente, a la liquidación de un Impuesto de Radicación y de un Impuesto sobre Circulación de Vehículos).
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La Disposición Final Tercera.4 de la Ley de Bases de Régimen Local 41/1975, de 19 de noviembre, estableció que las exenciones y bonificaciones de tributos locales comprendidas en disposiciones legales que no fuesen de régimen local se adaptarían por el Gobierno en seis meses al contenido de la presente Ley, y, en cumplimiento de ello, y una vez prorrogado el indicado plazo, se promulgó el Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, en cuya Disposición Transitoria Segunda se indica que "hasta que por el Gobierno se adapten a la Ley de Bases, continuarán en vigor las exenciones y bonificaciones de tributos locales comprendidas en disposiciones con rango de Ley que no sean de régimen local, sin perjuicio de lo que en su día establezca el texto articulado definitivo de la Ley 41/1975"; y la sentencia de la Sala de Revisión del Tribunal Supremo de 2 de junio de 1987 (referente al Banco de España) declaró que, durante el tiempo que el Gobierno no adaptó las disposiciones legales que no eran de régimen local al nuevo sistema de exenciones y bonificaciones, éstas hubieron de continuar vigentes con arreglo a las normas legales que las establecieron.
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Pero el establecimiento de tales exenciones, conforme al artículo 10 de la LGT, debió realizarse por una norma con rango de Ley, requisito que no concurre en el supuesto de la exención pretendida por CAMPSA (y reconocida por el acuerdo del TEAC impugnado) con base en una disposición de rango inferior a la Ley, como es la Real Orden de 26 de enero de 1928, lo que debe conducir a la inaplicación de las exenciones establecidas en dicha norma, por hallarse al margen de lo previsto en la comentada Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 3250/1976, a diferencia del supuesto examinado en la mencionada sentencia de 2 de junio de 1987, referente al Banco de España, en la que se atribuye el rango normativo exigido por el artículo 10 de la LGT al Decreto Ley de 7 de junio de 1962, de nacionalización del Banco de España, en cuyo artículo 3.3 se comprende, entre las exenciones, la de la Tasa de Alcantarillado.
El presente recurso de casación para la unificación de doctrina, promovido al amparo del artículo 102-a.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se basa en que la sentencia aquí recurrida, de 30 de enero de 1996, es contradictoria con la dictada, el 14 de noviembre de 1995, por la misma Sección Octava de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional, en relación con litigantes que, aunque diferentes, están en una idéntica situación procesal, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, referentes, precisamente, en este segundo caso, al reconocimiento de la exención de CAMPSA en la liquidación de una Tasa por Licencia de Obras.
Y, como fundamentación de la infracción legal cometida por la sentencia aquí impugnada, en contraste con la aportada como contradictoria, aduce la entidad recurrente, a modo de relación precisa y circunstanciada de la contradicción alegada y en concepto de motivos complementarios de impugnación de la sentencia recurrida fundados en el artículo 95.1.4 de la citada LJCA, los siguientes:
a.- Infracción, por inaplicación, de la Real Orden de 26 de enero de 1928 y del Real Decreto Ley de 28 de junio de 1927 (convalidado con carácter de Ley por la de 9 de septiembre de 1931), y del artículo 15 de la Ley de 17 de julio de 1947, porque, (1), la Real Orden de 1928 decía que "sobre los productos objeto del Monopolio de Petróleos, o las instalaciones o elementos propios de éste, no pueden percibirse por las Corporaciones Locales, ni por Entidad alguna de carácter público, otras exacciones que las vigentes al tiempo de la promulgación del Real Decreto Ley de 28 de junio de 1927, ni elevarse la cuantía de las entonces existentes", y la Orden de 14 de febrero de 1933 recordaba a las Delegaciones de Hacienda que tuvieran presente, al aprobar las Ordenanzas Fiscales municipales, la vigencia de la Real Orden anterior "para que en ningún caso puedan los Ayuntamientos imponer derechos, tasas o arbitrios sobre las instalaciones o elementos del Monopolio de Petróleos"; (2), las disposiciones reseñadas viene refrendadas por la Ley de 17 de julio de 1947, reorganizadora del Monopolio, al establecer, en su artículo 1, que "el Monopolio ... funciona ... con sujeción a la presente Ley y, en cuanto a ella no se oponga, al Real Decreto Ley de 28 de junio de 1927 y disposiciones complementarias", y, en su artículo 15, que "El Monopolio y la Compañía Arrendataria del mismo continuarán disfrutando las exenciones tributarias establecidas en la legislación vigente reguladora del mismo"; y, (3), a pesar de todo ello, la sentencia aquí recurrida hace una única alusión a la Real Orden de 1928 -en la que en materia de Tasas Municipales fué establecido el beneficio de que disfrutaba CAMPSA- para negar su aplicabilidad al caso, por negarle carácter legal, a diferencia de lo sentado en el Fundamento de Derecho Cuarto de la sentencia contrapuesta de 14 de noviembre de 1995.
b.- Infracción, por inaplicación, de la doctrina sustentada en las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de enero y 16 de mayo de 1931, 27 de abril y 13 de junio de 1933 y otras más, recogidas y sintetizadas en la de 1 de abril de 1968, porque, en ésta última, como justificación de la cobertura legal de la exención cuestionada, se dice que "la Real Orden de 1928 inició la exención de la imposición municipal a CAMPSA al dispensarle del pago de cualquier exacción que no estuviese vigente al tiempo de la promulgación del Real Decreto Ley de 28 de junio de 1927; y el rango jurídico inferior a la Ley que la misma tiene no es óbice para que no tenga virtualidad bastante para producir correctamente la dispensa que está destinada a regular, porque, según el ordenamiento constitucional entonces vigente, la convalidación por la Ley de 9 de septiembre de 1931 de aquel Real Decreto Ley sería subsanadora, en todo caso y con mayor razón, de la Real Orden de 1928, pero, todavía más, la Ley de 17 de julio de 1947 no puede desconocer esta Real Orden cuando reiteró en su artículo 15 el propio criterio de las disposiciones legales anteriores que mantuvieron el régimen fiscal de favor, y, por si ello fuera poco, el Reglamento de desarrollo de 20 de mayo de 1949 hace remisión, clara y concreta, en su artículo 6, a las exenciones establecidas en el artículo 13.1 del Real Decreto Ley de 1927, reconocimiento que no puede ser ni más explícito ni más paladino", de modo que, de tales antecedentes, "se deducen unas consecuencias, de carácter procesal, consistentes en que la Corporación Local que pretendiese el cobro de una exacción al Monopolio o a CAMPSA debería justificar que tal concepto impositivo estaba en vigor en el año 1927".
c.- Aplicación indebida del artículo 3.2 e inaplicación de la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre.
d.- Inaplicación de la doctrina legal correcta sentada por la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de Revisión) de 2 de junio de 1987.
Motivos, estos dos, que quedan justificados en el Fundamento de Derecho Tercero de la sentencia contrapuesta de 14 de noviembre de 1995, al declarar que: "Para la adecuada solución de la cuestión planteada -la subsistencia, o no, de la exención en favor de CAMPSA de la Tasa por Licencia de Obras- ha de estarse ... a la sentencia de la sala de Revisión del Tribunal Supremo de 2 de junio de 1987 que, como doctrina jurídicamente correcta, frente a otras sentencias contradictorias, vino a establecer que, aunque desde la Ley de Bases 41/1975, de 19 de noviembre, se ha producido un marcado criterio restrictivo an cuanto a la existencia de exenciones y bonificaciones en materia de Tasas municipales, es lo cierto que, al no ser las Leyes de Bases directa e inmediatamente aplicables, sólo pueden invocarse a efectos interpretativos de las normas que se dicten en su desarrollo, entre las que se halla el Real Decreto 3250/1976, a partir de cuya entrada en vigor sólo pueden admitirse en esta materia los beneficios que señala, entre los que se encuentra el que ahora es objeto de debate, mas la Disposición Transitoria Segunda de dicho Real Decreto establece que hasta que por el Gobierno se dé cumplimiento a lo previsto en la Disposición Final Tercera.4 de la Ley 41/1975, continuarán en vigor las exenciones y bonificaciones de tributos locales comprendidas en disposiciones con rango de Ley que no sean de régimen local, de lo que se deduce que el incumplimiento por el Gobierno tanto del plazo que se marcaba en la Ley 41/1975 como del mandato que se contenía en el Real Decreto 3250/1976 no puede tener más efecto que los que produzca, en su caso, en el ámbito de las relaciones de tipo constitucional entre los dos Poderes del Estado en causa, pero sin que del mismo se pueda derivar la pérdida de unos beneficios tributarios y menos aún la derogación automática de la Ley de que trajeran causa, por lo que, según dicha sentencia -la de 2 de junio de 1987-, durante el tiempo en que por el Gobierno no se proveyó a adaptar las disposiciones legales que no eran de régimen local al nuevo sistema de exenciones y bonificaciones, éstas hubieron de continuar vigentes con arreglo a las normas legales que las establecieron".
Debemos concluir, a la vista de todo lo expuesto, que la sentencia de 30 de enero de 1996, aquí recurrida, se separa con acierto del criterio mantenido por la de 14 de noviembre de 1995, dictada por la misma Sección y Sala de la Audiencia Nacional, con la que, efectivamente, guarda las identidades previstas en el artículo 102-a.1 de la LJCA (versión del año 1992) para provocar la contradicción determinante de este concreto y especial recurso casacional.
Y la sentencia aquí impugnada debe prevalecer sobre la contrapuesta porque, en síntesis, la Real Orden de 26 de enero de 1928 no tiene, ni tenía, el necesario rango normativo para justificar el beneficio fiscal cuestionado, ya que la misma vulnera, y vulneraba, el principio de reserva legal (de raíces incluso medievales) recogido en el artículo 10 de la LGT y, ahora, en el 9 de la Constitución.
Y, por ello, resultan improcedentes todos los motivos impugnatorios aducidos complementariamente por la entidad recurrente, porque:
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De la lectura del Real Decreto Ley de 1927, y de las Leyes de 1931 y 1947 que lo ratificaron, se deduce que tales normas no recogen beneficios fiscales de CAMPSA respecto a los tributos locales (como así se pronunció la sentencia de esta Sala de 17 de junio de 1981, referente, también, a una Tasa municipal por Licencia de Obras).
La única disposición que podía justificar la exención objeto de controversia era la Real Orden de 1928, que se refiere expresamente a las Corporaciones locales. Pero dicha Real Orden entra en contradicción, como se razona en la sentencia acabada de citar y en la de 20 de diciembre de 1983 (también referente a una tasa por Licencia de Obras), con el tradicional principio de reserva legal para las exenciones tributarias y con los artículos 10 de la LGT y 9 de la Constitución (que exigen que, en todo caso, las exenciones se regularán por Ley). Y este mismo criterio se mantiene en las sentencias posteriores de 26 de febrero de 1988 (sobre una Tasa de Alcantarillado) y 9 y 24 de mayo y 27 de junio de 1988, 23 de enero de 1989, 9 de julio de 1990 y 12 de febrero de 1998 (todas ellas relativas al Impuesto de Radicación).
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Una sola sentencia, como la de 2 de junio de 1987, no crea, en relación con los presupuestos fáctico jurídicos del asunto que aquí analizamos, una propia doctrina legal, en cuanto, a mayor abundamiento, no se ha hecho, en la sentencia aquí recurrida, una indebida aplicación del Real Decreto 3250/1976, ni se ha incurrido en la inaplicación del criterio sustentado en la citada sentencia de 1987, habida cuenta que el citado Real Decreto se refiere a disposiciones con rango de Ley, que no es el caso, obviamente, de la discutida Real Orden de 1928, y que la mencionada sentencia de 1987 se refiere a un supuesto distinto al aquí cuestionado, como es el de la exención del Banco de España, que viene recogida en el Decreto Ley de nacionalización del mismo de 7 de junio de 1962, hasta el punto de que dicha sentencia (la de 1987) cita el artículo 10 de le LGT para afirmar que la "circunstancia exigida" se cumple, en tal caso, "ya que ha de atribuirse dicho rango normativo legal al Decreto Ley de 1962".
Procede, por tanto, desestimar el presente recurso de casación, con la consecuente imposición de las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en los artículos 102.3 y 102-a.5 de la LJCA (versión del año 1992).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de la COMPAÑIA LOGISTICA DE HIDROCARBUROS CLH S.A. (actual denominación de la Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos S.A., CAMPSA) contra la sentencia dictada, con fecha 30 de enero de 1996, en el recurso contencioso Administrativo número 1450/1995, por la Sección Octava de la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, con la consecuente imposición de las costas causadas en este recurso casacional a la citada parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
