STS, 25 de Noviembre de 1997
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| Número de Recurso | 4196/1993 |
| Fecha de Resolución | 25 de Noviembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Noviembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 4196/93, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Eduardo Morales Price, en nombre y representación de D. Ángel Daniel , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Primera, de fecha 13 de julio de 1992, dictada en recurso número 1522/91. Siendo parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
Mediante resolución de la Subsecretaría del Ministerio del Interior, de fecha 2 de septiembre de 1991 -- confirmatoria en reposición de la anterior resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid de fecha 13 de febrero de 1990--, se impuso al recurrente una multa de 200.000 pesetas, como autor de una infracción de lo dispuesto en el artículo 31.4.º del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/87, de 3 de julio, en relación con el artículo 3.j de la Ley 34/87, de 26 de diciembre, de potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de Juegos de suerte, Envite o azar.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid dictó sentencia el 13 de julio de 1992 cuyo fallo dice así:
Fallamos: que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Ángel Daniel contra la resolución de la Subsecretaría del Ministerio del Interior, de fecha 2 de septiembre de 1991 -- confirmatoria en reposición de la anterior resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid de fecha 13 de febrero de 1990--, en virtud de la cual se impuso al recurrente una multa de 200.000 pesetas, como autor de una infracción de lo dispuesto en el artículo 31.4.º del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/87, de 3 de julio, en relación con el artículo 3.j de la Ley 34/87, de 26 de diciembre, de potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de Juegos de suerte, Envite o azar, por ser dichas resoluciones ajustadas a derecho, no imponiéndose las costas procesales a ninguno de los litigantes
.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
El reglamento en su globalidad no carece de cobertura legal, pues no tiene por objeto el desarrollo del principio de libertad de empresa sino el establecimiento de los requisitos necesarios para el ejercicio de una determinada modalidad de juego de azar.El régimen de infracciones y sanciones contenido en dicho reglamento ha encontrado cobertura a posteriori en la Ley 37/87.
Abierto el periodo de prueba, no se aportó ni se propuso prueba alguna (sino unas fotografías tomadas con posterioridad a los hechos).
La falta de ratificación del acta no tiene efecto invalidante, pues ésta en el ámbito administrativo puede tener fuerza probatoria si no es desvirtuada.
No se ha desvirtuado la imputación, por lo que no se infringe la presunción de inocencia.
Las faltas graves pueden ser sancionadas hasta 5.000.000 pesetas según el artículo 5.2.º de la Ley 34/87.
El escrito de formalización del recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Ángel Daniel se articula en los siguientes motivos:
Motivo primero.- Al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia por no haber resuelto ésta sobre la cuestión planteada por ausencia de responsabilidad del presunto infractor, ya que en la sentencia se reconoce que el sancionado es cotitular junto con su esposa y otro matrimonio del salón recreativo.
Motivo segundo.- Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Según el artículo 46.2 del Real Decreto 877/1987 la infracción debió imputarse «a los titulares de las actividades» desarrolladas en los locales, y por lo tanto conjuntamente a todos ellos, mientras que sólo fue imputada al recurrente y no a los cotitulares, lo que constituye una consecuencia del principio de culpabilidad reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución. La infracción debió imputarse a «D. Ángel Daniel y otros», sociedad civil con personalidad jurídica propia (artículo 35 en relación con el 1669 del Código civil).
Motivo tercero.- Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por nulidad del Real Decreto 877/1987, de 3 de julio e inconstitucionalidad de régimen de infracciones y sanciones.
Se trata de materia sujeta al principio de reserva de ley por referirse a una actividad empresarial cuya libertad se encuentra reconocida en el artículo 38 de la Constitución. Aun cuando no se desarrolle el principio de libertad de empresa en una concreta actividad la sentencia del Tribunal Constitucional 83/1984 exige habilitación legal, que en este caso no existe.
El del Real Decreto Ley 16/1977 no contiene la más mínima regulación relativa a la explotación de máquinas recreativas en general y la habilitación al Gobierno para la reglamentación de los juegos no acota mínimamente las directrices a seguir en las reglamentaciones. Se trata de una habilitación en blanco, contraria a la doctrina del Tribunal Constitucional (sentencia del Tribunal Constitucional 83/84). También, sentencia del Tribunal Constitucional 42/1987, que se refiere al aspecto sancionador. La norma preconstitucional sufre los efectos de su colisión con la de la Constitución (sentencias del Tribunal Constitucional 83/84 y 42/87).
La de la Ley 34/87 se atiene únicamente a la tipificación de ilícitos administrativos, sanciones y reglas de procedimiento. Sólo habilita al Gobierno para modificar las reglas de competencia.
El Tribunal Constitucional, en la sentencia de 7 de abril de 1987, ha entendido la habilitación del artículo 4 del Real Decreto- ley 16/1977 como insuficiente para dar cobertura legal en materia sancionadora al reglamento de casinos de juego.
La sentencia recurrida apela a la de la Ley 34/1987 como norma de cobertura a posteriori, pero ésta tipifica como infracción grave «el incumplimiento de las normas técnicas de los reglamentos de juegos», que no acota las posibles conductas ilícitas. Es necesario acudir al reglamento, que es nulo de pleno derecho en cuanto a las normas técnicas, el régimen de infracciones y sanciones en él contenido (que acota con mayor precisión la infracción) es inconstitucional por lesionar el principio de legalidad, y el artículo 3.j de la Ley no describe la conducta con una mínima concreción.
Por auto de 28 de febrero de 1994 se declararon inadmisibles los dos primeros motivos de casación y se admitió el tercero.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se argumenta que la legalidad del reglamento ha sido confirmada por la sentencia de 26 de marzo de 1994 (dictada en el recurso de casación 1144/92)
Solicita la desestimación del recurso.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 20 de noviembre de 1997, en que tuvo lugar.
El único motivo de casación admitido plantea la cuestión de la legalidad del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto de 3 de julio de 1987, número 877/1987, desde una doble perspectiva: a) la falta de habilitación legal para desarrollar reglamentariamente la regulación del juego como actividad empresarial y b) la falta de cobertura legal, desde el punto de vista del principio de legalidad en materia sancionadora, del régimen de sanciones contenido en el citado reglamento.
Puede ser cierto, como pone de manifiesto la parte recurrente, que la respuesta a la cuestión primeramente planteada sobre la ilegalidad del reglamento de 1987 no se agota teniendo en cuenta que el citado reglamento no está sujeto al principio de reserva legal que afecta al desarrollo del derecho a la libre empresa reconocido por la Constitución. Independientemente, en efecto, de la existencia en determinados campos de una reserva material de ley, la necesidad de habilitación legal para los reglamentos que limitan los derechos de los particulares exige que la delegación en el Gobierno no se haga mediante una cláusula abierta o en blanco, que autorice de forma genérica cualquier tipo de desarrollo normativo.
No podemos, sin embargo, compartir la tesis del recurrente en el sentido de que el Real Decreto Ley 16/1977 no contiene la más mínima regulación relativa a la explotación de máquinas recreativas en general y que la habilitación al Gobierno para la reglamentación de los juegos no acota mínimamente las directrices a seguir en las reglamentaciones y constituye una habilitación en blanco. No cabe confundir, en efecto, el establecimiento en la ley de unas directrices para el desarrollo normativo de una determinada materia, que debe acompañar toda habilitación reglamentaria al Gobierno, con el grado de previsibilidad y predeterminación que debe regir en el ámbito de la potestad sancionadora, exigido por el principio de legalidad en este sector del ordenamiento, y que obliga a un grado de concreción mucho mayor.
Aun cuando la genérica cláusula del artículo 4.1.a del Real Decreto-ley 16/1977 haya sido considerada por la jurisprudencia como insuficiente para prestar cobertura legal al régimen reglamentario sancionador en materia de juegos de envite o azar en aras del principio de legalidad sancionadora, ello no obsta para que estimemos que la habilitación contenida en el artículo 1.1 del citado Real Decreto-ley deba considerarse suficiente para la regulación reglamentaria del juego en los aspectos funcionales y organizativos, dado que la misma no se realiza en blanco, sino que contiene determinaciones en cuanto a su objeto, los juegos de azar, rifas, tómbolas, apuestas y combinaciones aleatorias; en cuanto al alcance de la regulación, la autorización y organización de los citados juegos; y en cuanto al fin, hacer posible las actividades específicas en que consiste la práctica de aquéllos, de donde se infiere que la norma de rango legal apela a la organización por medio de normas reglamentarias de la intervención administrativa de la actividad, la cual resulta justificada por razones de policía, desde la perspectiva de la preservación de los intereses generales, en cuanto pueden resultar afectados por el desarrollo de las operaciones concretas en que el juego consiste y reclaman por ello una fiscalización por parte de los poderes públicos que atienda a las características propias de cada una de ellas y a las modalidades de su desarrollo en cada momento.
No se aprecia, pues, en este punto, la infracción del principio de libertad de empresa que se denuncia, reconocido en el artículo 38 de la Constitución, en la medida en que el referido derecho pudiera resultar afectado por una regulación reglamentaria carente de la pertinente habilitación legal.
En un segundo aspecto, el recurrente cuestiona la legalidad de la normativa sancionadora contenida en el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto de 3 de julio de 1987, número 877/1987.Esta cuestión, sin embargo, ha sido resuelta ya en sentido desestimatorio del motivo formulado por diversas sentencias de esta sala, en las cuales se ha declarado que dicha cobertura legal fue prestada inicialmente por el Real Decreto Ley 2/1987, de 3 julio, en cuyo preámbulo se hace cita expresa de la sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de abril de 1987, y se dice que, dado que la elaboración de una próxima Ley del Juego impone un largo plazo de trámite y aplazaría la regulación de los aspectos sancionadores de las actividades del juego, se acudía al procedimiento extraordinario del Real Decreto Ley, con el objeto de cubrir el vacío legal (sentencia de 31 de mayo de 1993, dictada en el recurso número 4396/1991, entre otras).
Basta esta simple afirmación para advertir la falta de fundamento del motivo planteado; pues, si quiere decirse que no puede invocarse la cobertura prestada por una ley posterior (la Ley 34/87), se advierte que ésta no se limita sino a ratificar la cobertura ya prestada en idénticos términos por el Real Decreto-ley citado contemporáneo a la norma reglamentaria; y si lo que se quiere es decir que la cobertura prestada por la ley no es suficiente, puesto que se remite, para integrar los tipos sancionadores, a una reglamentación carente de habilitación legal, lo argumentado en el fundamento jurídico anterior desmiente el presupuesto en que se apoya esta afirmación.
La desestimación del recurso lleva consigo la imposición de las costas.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación legal de D. Ángel Daniel contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid el 13 de julio de 1992 , por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Ángel Daniel contra la resolución de la Subsecretaría del Ministerio del Interior, de fecha 2 de septiembre de 1991 --confirmatoria en reposición de la anterior resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid de fecha 13 de febrero de 1990--, en virtud de la cual se impuso al recurrente una multa de 200.000 pesetas, como autor de una infracción de lo dispuesto en el artículo 31.4.º del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/87, de 3 de julio, en relación con el artículo 3.j de la Ley 34/87, de 26 de diciembre, de potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de Juegos de suerte, Envite o azar, por ser dichas resoluciones ajustadas a derecho, no imponiéndose las costas procesales a ninguno de los litigantes.
Se declara firme la sentencia recurrida.
Se imponen las costas del recurso a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección: SEXTA A U T O Auto: Aclaración de sentencia Fecha Auto: 20/12/97 Recurso Num.: 4.196/1993 Ponente: Excmo. Sr. D.Juan Antonio Xiol Ríos Secretaría de Sala: Sr. Fernández de Arévalo y Delgado Escrito por: CFM ACLARACIÓN DE SENTENCIA. Recurso Num.: 4196/1993 Aclaración de sentencia Ponente Excmo. Sr. D. : Juan Antonio Xiol Ríos Secretaría de Sala: Sr. Fernández de Arévalo y Delgado TRIBUNAL SUPREMO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN: SEXTA A U T O Excmos. Sres.: Presidente: D. Francisco José Hernando Santiago Magistrados:
D. Juan Antonio Xiol Ríos D. José Manuel Sieira Míguez ______________________ En la Villa de Madrid, a
veinte de Diciembre de mil novecientos noventa y siete. Dada cuenta y, ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- Con fecha 25 de noviembre de 1997, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, dictó sentencia del siguinete tenor literal: « Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación legal de D. Ángel Daniel contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid el 13 de julio de 1992 , por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Ángel Daniel contra la resolución de la Subsecretaría del Ministerio del Interior, de fecha 2 de septiembre de 1991 --confirmatoria en reposición de la anterior resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid de fecha 13 de febrero de 1990--, en virtud de la cual se impuso al recurrente una multa de 200.000 pesetas, como autor de una infracción de lo dispuesto en el artículo 31.4.º del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/87, de 3 de julio, en relación con el artículo 3.j de la Ley 34/87, de 26 de diciembre, de potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de Juegos de suerte, Envite o azar, por ser dichas resoluciones ajustadas a derecho, no imponiéndose las costas procesales a ninguno de los litigantes. Se declara firme la sentencia recurrida. Seimponen las costas del recurso a la parte recurrente. Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.» SEGUNDO.- Notificada la sentencia, el Procurador D. Eduardo Morales Price, en representación de D. Ángel Daniel , mediante escrito de fecha 19 de diciembre de 1997, solicitó aclaración de sentencia, respecto al fallo de la misma, acerca de la existencia de imposición de costas o no del recurso de casación interpuesto. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN ANTONIO XIOL RÍOS de la Sala. FUNDAMENTOS DE DERECHO ÚNICO.- No ha lugar a la aclaración de sentencia solicitada por parte del procurador Sr. Morales Price en nombre y representación de D. Ángel Daniel , puesto que del tenor literal del fallo del recurso arriba expresado se deduce con toda claridad que la cita sobre la no imposición de costas procesales a los litigantes se refiere a las costas originadas en la primera instancia, puesto que se recoge del fallo de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 13 de julio de 1992, en la que así se hacía constar, mientras que la imposición de costas al recurrente se refiere a las costas correspondientes al recurso de casación referenciado, tal como ordena el artículo 102.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Vistos el artículo 267.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y los artículos 87 de la Ley de esta Jurisdicción y 363 de la Ley de Enjuiciamiento civil. LA SALA ACUERDA: No ha lugar a aclarar el contenido del fallo de la sentencia dictada el 25 de noviembre de 1997, mediante el que se imponen las costas originadas en el recurso de casación número 4196/1993 a la parte recurrente en virtud del artículo 102.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr.
D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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