STS, 15 de Enero de 1997

La parte dispositiva de la Sentencia apelada contiene el fallo que transcrito literalmente dice: "FALLAMOS. Que desestimando la petición principal y estimando la deducida con carácter subsidiario en el presente recurso contencioso administrativo número 1673 de 1987, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. José María Bartau Morales en nombre y representación de DOMAN, S.A, contra el acuerdo de fecha 30 de Septiembre de 1987 del Tribunal Económico Administrativo Provincial de Vizcaya, desestimatorio de la reclamación número 181/87 y confirmatorio de la liquidación practicada por el Puerto Autónomo de Bilbao por el concepto G-3 de servicios generales, debemos, Primero. Declarar como declaramos la no conformidad a derecho del acuerdo recurrido y de la liquidación que confirma; acuerdo y liquidación que, por tanto, anulamos. Segundo. Declarar como declaramos que la liquidación ha de practicarse incluyendo el producto de que se trata -aceite de conversión- en el epígrafe de la escala de productos petrolíferos correspondientes a "Gas-oil y fuel-oil"; y Tercero. No hacer especial imposición de las costas".

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, interpuso recurso de apelación; emplazadas las partes interesadas ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, compareció el Abogado del Estado y sostuvo la apelación; acordada la sustanciación del recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas y habiéndose recibido los expedientes administrativos y los autos jurisdiccionales, se pusieron de manifiesto al Abogado del Estado, el cual formuló las alegaciones que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte en definitiva sentencia por la que estimando el recurso de apelación en que hablo revoque la apelada, declarando ajustadas a Derecho las resoluciones impugnadas"; compareció y se personó como parte apelada, la mercantil DOMAN, S.A, representada por el Procurador D. Antonio Rafael Rodríguez Muñoz, al cual se le dió traslado de todas las actuaciones, formulando escrito de alegaciones, suplicando a la Sala "dicte sentencia confirmando en todos sus extremos la que es objeto de este recurso de apelación, con desestimación del mismo y condena en costas a la parte apelante"; terminada la sustanciación del recurso de apelación, en el que se han cumplido todos los requisitos procesales, salvo el del plazo para dictar Sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Ponente, se señaló para deliberación y fallo el día 23 de Octubre de 1996, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Es necesario comenzar haciendo referencia a la naturaleza jurídica de la denominada Tarifa portuaria G-3, si bien referida al momento en que se produjo su devengo en el caso de autos, que no fue otro sino durante el mes de Mayo de 1987, en que tuvo lugar la descarga de la mercancía en los muelles del Puerto de Bilbao.

Esta Sala ha tratado esta cuestión en su reciente Sentencia de 10 de Enero de 1997, modificando la opinión mantenida en la Sentencia de 25 de Abril de 1995. Decíamos en aquella sentencia de 1995 que la Tarifa portuaria G-5 -Embarcaciones deportivas (y por las mismas razones la Tarifa G-3 a que este pleito se refiere)- constituye un precio público (no una tasa) y, por tanto, que resultaba válida la fijación de su cuantía por medio de Orden ministerial; amparándonos para ello en el concepto que de tales precios públicos resulta del Art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos. Sin embargo, en el momento actual dicha doctrina debe ser revisada y no porque esta Sala patrocine ningún cambio de criterio sino porque en el momento de resolver aquí se ha dictado y publicado la sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional (suplemento del Boletín Oficial del Estado núm. 11, de 12 de Enero de 1996) de aplicación al caso con arreglo a su Fundamento Jurídico 10 en cuanto dice que "... han de considerarse situaciones consolidadas no susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta sentencia, no solo aquellas que hayan sido definitivamente decididas por resoluciones judiciales con fuerza de cosa juzgada (Art. 40-1 LOTC), sino también, por exigencia del principio de seguridad jurídica (Art. 9.3 C.E.) todas aquellas otras que hubieran sido consentidas a la fecha de publicación de esta sentencia", circunstancias en ninguno de ambos casos concurrentes en el presente litigio por lo que a la parte apelante se refiere, a lo que no obsta que las partes apeladas hayan consentido aquella resolución judicial dictada en la instancia; sin que tampoco le alcance, por razón del tiempo en que se produjo el hecho imponible, los efectos convalidantes del Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de Enero, publicado en el Boletín Oficial del Estado del siguiente día 27, y que entró en vigor en la propia fecha.

Tras aquella sentencia del Tribunal Constitucional, el Art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos queda redactado de la siguiente forma:

1. Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por:

   1. (....)

   2. (....)

   3. La prestación de servicios o realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando concurran ... las circunstancias siguientes:

   - Que los servicios o las actividades no sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.

   - Que los servicios o las actividades sean ... prestados o realizados por el sector privado ...

2. A efectos de lo dispuesto en la letra c) del número anterior no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados:

   1. Cuando les venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.

   2. Cuando constituya condición previa para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurídicos determinados.

   Expulsados del ordenamiento jurídico los párrafos que se han eliminado de la redacción que antecede, es evidente que el concepto de "precio público" ha sufrido, en nuestro Derecho positivo, una profunda modificación. Ahora, el precio público es un pago en dinero por la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, susceptibles de ser llevados a cabo también por el sector privado siempre que unos u otras no sean de solicitud o recepción obligatoria por venir impuesta en disposiciones legales o reglamentarias o constituir condición previa para realizar actividades u obtener derechos o efectos jurídicos.

   La citada sentencia del Tribunal Constitucional matiza este nuevo concepto partiendo de la noción de"prestación patrimonial de carácter público" (expresión más amplia y genérica que la de "tributo") a que se refiere el Art. 31-3 de la Constitución, y que queda sometida a la reserva de Ley. Dice que "La imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es ..., en última instancia, el elemento determinante de la exigencia de reserva de ley"; de modo que si "La única alternativa que le cabe al particular para eludir el pago ... es la abstención de la realización de la actividad anudada a la utilización o aprovechamiento del demanio, ... la abstención del consumo no equivale a libre voluntad en la solicitud. Esto significa que estamos en presencia de una prestación de carácter público en el sentido del Art. 31-3 de la C.E. que, en cuanto tal, queda sometida a la reserva de ley". Seguidamente puntualiza (Fundamento Jurídico 5) que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación "ex novo" de un tributo y la determinación de los elementos esenciales del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento (Real Decreto), colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías.

   A este respecto señala (Fundamento Jurídico 6) que la atribución a normas reglamentarias de la regulación o fijación de la cuantía ha de ser "conforme a los criterios o límites señalados en la propia ley, que sean idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre o no sometida a límite". Asimismo puntualiza que, aun cuando el Art. 97 de la Constitución confiere al Gobierno la titularidad originaria de la potestad reglamentaria, "no prohibe que una Ley pueda otorgar a los Ministros el ejercicio de esta potestad con carácter derivado o les habilite para dictar disposiciones reglamentarias concretas, acotando y ordenando su ejercicio".

A la luz de la doctrina que antecede resulta necesario deslindar la naturaleza jurídica de la Tarifa G-3, es decir, identificar esta exacción con la institución jurídico-financiera de nuestro ordenamiento que le corresponda; y a estos efectos es evidente que la cuestión estriba en determinar si se trata de una tasa o de un precio público.

La Ley 1/1966, de 28 de Enero, de Régimen financiero de los Puertos, dispuso que la financiación de los puertos e instalaciones marítimas españolas a cargo de los Organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas (Art. 1º-1) tendrá lugar merced al rendimiento de las tarifas por servicios generales o específicos (Art. 1º-2); añadiendo el Art. 7º-A) que Son servicios generales los comprendidos en los cinco grupos siguientes:

1. Entrada y estancia de barcos en el puerto.

2. Utilización de atraques.

3. Embarque, desembarque y transbordo de mercancías y pasajeros.

4. Servicios a la pesca marítima.

5. Utilización de la zona portuaria por vehículos industriales con medios propios de manipulación de mercancías.

Consecuencia de lo anterior, el Art. 8º vertebró una serie de tarifas generales (G) y especiales (E) entre las que figura la Tarifa G-3 con el siguiente enunciado: Embarque, desembarque y transbordo. Comprende la utilización de las estaciones marítimas, zonas de manipulación y dársenas, con sus servicios generales de policía.

La Ley 18/1985, de 1º de Julio (que únicamente modificó los Arts. 11 y 19 de la de la Ley 1/1966) cambió la denominación de la Tarifa G-3, que pasó a llamarse Mercancías y Pasajeros y Comprende la utilización de las aguas del puerto y dársenas, accesos terrestres, vías de circulación, zonas de manipulación y estaciones marítimas y servicios generales de policía. De esta forma, retribuye la permanencia, el tránsito y la seguridad de personas y cosas en las zonas portuarias, con el fin concreto del tráfico marítimo.

A su vez, ambas Leyes señalan el límite cuantitativo general de las tarifas al establecer que su producto debe cubrir los gastos de explotación y conservación, la depreciación de los bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la inversión neta en activos fijos, debiendo también ser suficientes para atender las reparaciones extraordinarias e imprevistas y ampliación y mejora de las instalaciones.

Tal como ha quedado redactado al tiempo de dictarse esta sentencia el Art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos (según se contiene en el anterior Fundamento de Derecho Tercero) y con independencia de cualquier otro pronunciamiento que hubiere hecho este Tribunal durante la vigencia de su redacción primitiva, es lo cierto que la Tarifa G-3 no puede calificarse ya de precio público.

Ciertamente, se trata de la prestación de unos servicios en régimen de Derecho público, pero:

1. ) Estos servicios no son desempeñados por el sector privado, sino exclusivamente por organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas, y

2. ) Son de solicitud obligatoria por los administrados impuesta por disposiciones reglamentarias y, en cierta forma, constituyen condición previa o simultánea al ejercicio de la actividad, de modo que la alusión del pago solo podría tener lugar absteniéndose del servicio, lo que elimina la libre voluntad, como ha dicho el Tribunal Constitucional.

Hay que concluir, por tanto, que la Tarifa G-3 no es identificable con el actual concepto de precio público.

Por el contrario, en el momento presente, esta Tarifa es sumible en el concepto de tasa. El Art. 6º de la Ley 8/1989 nos dice que las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes circunstancias:

1. Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.

2. Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercicio de autoridad o porque, en relación con dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.

Parece claro que el servicio que tiene por objeto la utilización de las aguas del puerto y dársenas, las vías de comunicación y acceso al puerto, las estaciones marítimas, etc. y el disfrute de los servicios generales de policía beneficia a los sujetos pasivos; y, además, es de solicitud obligatoria para quienes pretendan tales servicios portuarios, que implican intervención en la actuación de los particulares y son una manifestación del ejercicio de la autoridad.

A diferencia del caso anterior, hay que concluir aquí que la Tarifa G-3 en la actualidad se identifica como una tasa y, a mayor abundamiento, es una de las modalidades del hecho imponible de ellas que admite el Art. 13-i) de la Ley 8/1989, cuando dice que Podrán establecerse tasas por la prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público consistentes en: ... Servicios portuarios y aeroportuarios.

De otro lado, la circunstancia de que en el monto de las tarifas haya de preverse un rendimiento razonable a la inversión en activos fijos no atenta al principio de equivalencia de las tasas, puesto ese rendimiento se encamina a enjugar gastos de reparaciones extraordinarias e imprevistas, insuficiencia en la cuenta de explotación o ampliación y mejora de las instalaciones, por lo que realmente tiene el carácter de un costo más del sistema de financiación.

La conclusión que antecede es absolutamente determinante de la solución de este litigio. Las tasas son tributos (Art. 26-1-a de la Ley General Tributaria) y como tales sometidas a la reserva de ley por tratarse de una prestación patrimonial de carácter público (Art. 31-3 de la Constitución) y así venir exigido en el Art. 10 de la Ley General Tributaria.

Esta exigencia solo se cumple parcialmente en el caso de autos. Si bien la Tarifa G-3 fue creada por Ley (Ley 1/1966 y Ley 18/1985) donde se fijan el hecho imponible, el sujeto pasivo, la base, el devengo y las exenciones; sin embargo, su cuantificación ha venido haciéndose por órdenes ministeriales.

Hemos visto que el Tribunal Constitucional ha declarado que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación "ex novo" de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías, siempre que sus parámetros fundamentales también estén contenidos en laley. De esta manera resulta que la liquidación practicada al amparo de una cuantificación de la tasa por Tarifa G-3 hecha en Orden ministerial -como aquí ocurre- ha de considerarse nula, habida cuenta de que este elemento de la relación jurídico-tributaria debería haber estado contenido, cuando menos, en una disposición con rango de Real Decreto, toda vez que la Ley se circunscribe a establecer unos criterios cuantitativos generales para las tarifas que, por su propia naturaleza, no son idóneos para impedir que la actuación discreccional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre no sometida a límite, según expresión del Tribunal Constitucional.

Llegándose a la conclusión que antecede, resulta improcedente entrar en los restantes motivos de impugnación a que se refiere la recurrente toda vez que procede la desestimación del recurso por nulidad de las disposiciones administrativas que se invocan en justificación del mismo (Ordenes ministeriales de 29 de octubre de 1975, 14 de febrero de 1986 y 19 de febrero de 1987, principalmente).

De otra parte, desde el momento que las partes apeladas han consentido pacíficamente el fallo de la instancia, no puede alcanzarles los efectos de la sentencia núm. 185/1995 del Tribunal Constitucional, como explícitamente declara su Fundamento Jurídico 10.

Con arreglo a lo que disponen los Arts. 131 y concordantes de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, no ha lugar a hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo, nos confiere la Constitución,

Desestimar el recurso de apelación promovido contra la Sentencia dictada, en 24 de Diciembre de 1990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Bilbao, recaída en el recurso contencioso- administrativo nº 1.673 de 1987.

Confirmar la sentencia apelada.

Sin expresa imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.