STS, 20 de Octubre de 2004

En la indicada fecha de 30 de abril de 1999, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 451/1995, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Cristina Huertas Vega, en nombre y representación de la entidad mercantil "AVIACIÓN Y COMERCIO, S.A." (AVIACO), domiciliada en Madrid, contra la resolución de fecha 19 de abril de 1995 (R.G. 6689/94 y R.S. 327/94; R.G. 7642/94 y R.S. 355/94; R.G. 7785/94 u R.S. 357/94; R.G. 8433/94 y R.S. 427/94; R.G. 9108/94 y R.S. 14/95; R.G. 9802/94 y R.S. 15/95; y R.G. 395/95 y R.S. 43/95), dictada por el Tribunal Económico Administrativo Central, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que dicha resolución es conforme con el Ordenamiento Jurídico. Y ello, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de AVIACIÓN Y COMERCIO S.A. (AVIACO), hoy IBERIA LÍNEAS AÉREAS DE ESPAÑA S.A., interpuso directamente ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado y formalizado, a su vez, por el ABOGADO DEL ESTADO recurrido su oportuno escrito de oposición, fue elevado a esta Sala, en la que, señalada, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 13 de octubre de 2004, ha tenido lugar en tal fecha dicha actuación procesal.

La sentencia de instancia, cuyos datos básicos más elementales constan pergeñados en el encabezamiento de la presente resolución, se basa, en síntesis, en los siguientes argumentos:

1. LA RESOLUCIÓN DEL TEAC de 19 de abril de 1995 fundó su tenor desestimatorio en lo prevenido en los artículos 24.1.a) y 26.2 de la Ley de Tasas y Precios Públicos 8/1989, de 13 de abril, al considerar que las liquidaciones correspondían a un claro ejemplo de "precio público" por el uso o aprovechamiento del dominio público aeroportuario (del que obraba, en el expediente administrativo, la pertinente Memoria Económico-financiera).

2. LA SOCIEDAD RECURRENTE estima que las liquidaciones son nulas al estar basadas en la Orden Ministerial de 13 de mayo de 1994 (por la que se aprobaron las Tarifas aeroportuarias E-2, antes G-4, de "aprovechamiento especial de plataforma y locales de almacenaje de carga") y no tener dicha Orden el respaldo legal preciso para aprobar tales Tarifas, dada la naturaleza de "Tasa" y no de "Precio Público" de la contraprestación y dado el contenido de la sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, del Tribunal Constitucional, que dispuso la nulidad parcial y la modificación del artículo 24 de la Ley 8/1989 y caracterizó la Tasa por las notas de coactividad en la solicitud o recepción del correspondiente servicio y actividad de derecho público y de prestación de tales servicio o actividad por el sector público (mientras que las notas del Precio Público eran la no coactividad y su prestación por el sector privado).

   EL ABOGADO DEL ESTADO se opone a la recurrente, por entender que se está ante un Precio Público y considerar que las normas reglamentarias dictadas al amparo de una Ley, cuando las mismas sean previas a la Constitución o cuando se limiten a actualizar disposiciones previas a la Carta Magna, poseen la suficiente cobertura legal, aun cuando se refieran a cuestiones o materias que la Constitución reserva a disposiciones con rango legal (criterio aplicable a la Orden de 13 de mayo de 1994, que, como actualización de otras Ordenes precedentes, se fundamenta, como todas ellas, en la Ley de Navegación Aérea de 21 de julio de 1960, que habilitó al correspondiente Departamento Ministerial para dictar los Reglamentos de desarrollo de las previsiones recogidas en la misma acerca de las Tarifas aeroportuarias).

3. La recurrente viene a hacer en la demanda una impugnación indirecta de la citada Orden Ministerial de 1994, basada en el hecho de que la Tarifa E-2, antes G-4 (aquí liquidada siete veces), ostenta la naturaleza de una Tasa, después de la publicación de la STC 185/1995, y en que dicha Orden vulnera el principio de reserva de Ley (previsto en la Ley 8/1989).

   Pero la recurrente no ha acreditado que las liquidaciones hayan incurrido en los defectos aludidos en los artículos 124 y 125 de la Ley General Tributaria, LGT, y 71 y 72 del Real Decreto 1684/1990 (Reglamento General de Recaudación), sin hacer alusión a los mismos en las vías económico administrativa y contencioso administrativa; y no debe olvidarse que la Orden de 13 de mayo de 1994 ha sido convalidada por el Real Decreto-Ley 2/1996, de 6 de enero.

   Y, sea cual fuere la naturaleza jurídica de la Tarifa E-2, antes G-4 (Tasa o Precio Público), lo cierto es que la Orden ha venido a obtener el respaldo legal que la recurrente señala como inexistente y como determinante de la nulidad de la misma.

4. El principio de reserva de Ley no puede tener efectos retroactivos respecto de reglamentos u órdenes ministeriales cuando tales disposiciones, posteriores a la Constitución, se limitan a actualizar el contenido de otras anteriores, previas a la Carta Magna y dictadas al amparo de una Ley, aunque dichas disposiciones se refieran a cuestiones que la Constitución reserva a una Ley.

   En este caso de autos, la Orden de 13 de mayo de 1994 está dictada en sustitución de la de 16 de julio de 1992 y, ésta, a su vez, de la de otras de igual tenor y alcance, para basarse, todas ellas, en la Ley de Navegación Aérea de 1960 (con la convalidación posterior, la primera de ellas, por el Real Decreto-Ley 2/1996).

El presente recurso de casación para la unificación de doctrina, promovido al amparo del artículo 96 y concordantes de la LJCA 29/1998, SE FUNDA EN QUE LA SENTENCIA DE INSTANCIA, según la cual la Tarifa E-2 (antes, G-4) de la Orden de 13 de mayo de 1994 (reguladora, dentro del Epígrafe del "aprovechamiento especial de plataforma y locales de almacenaje de carga en Servicio de Depósito o Almacenaje", de que "la Tarifa a aplicar será de 3'35 pesetas/kilogramo de carga depositada o almacenada en el aeropuerto por medios propios o de su agente de 'handling', exceptuando la salida o llegada de mercancías del recinto aeroportuario por tiempo inferior a 35 minutos, contados desde que la aeronave se detiene en el punto de carga o descarga hasta que se pone en movimiento, o aquellas mercancías en conexión que permanezcan más del tiempo anterior, exceptuando los tránsitos directos de mercancías, considerando éstos como los que se realizan utilizando el mismo vuelo e igual compañía"), ES CONTRARIA A LAS DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 20 DE FEBRERO DE 1999 (tres sentencias: la Tarifa G-4 no es un precio público sino una tasa o, mejor dicho, una prestación patrimonial de derecho público y, al no existir Ley que la autorice, carece de cobertura legal y sus liquidaciones son nulas, sin que pueda aceptarse que sea título habilitante la resolución del OAAN -Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales- de 27 de julio de 1990 o la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea) y A LAS DE LA AUDIENCIA NACIONAL DE 11 DE FEBRERO DE 1999 (la Orden de 13 de mayo de 1994 es nula por ir contra el artículo 31 de la Constitución), DE 30 DE MAYO DE 1999 (se está ante una prestación de carácter público, en el sentido del artículo 31.1 de la Constitución, que queda sometida al principio de reserva legal) y DE 26 DE NOVIEMBRE DE 1996 (la liquidación es nula por serlo la Orden de 13 de mayo de 1994).

Entre las sentencias contrapuestas se dan las identidades exigidas por el artículo 96 de la LJCA 29/1998 y, como la doctrina correcta es la sentada en las sentencias contrapuestas, es ésta la que debe prevalecer en el caso presente y dar lugar, por ello, a la estimación del recurso y a la nulidad de las liquidaciones.

Efectivamente, como propugna la parte recurrente, procede estimar el presente recurso de casación para la unificación de doctrina y declarar, en definitiva, la nulidad de las liquidaciones de la Tarifa E-2 de la Orden de 13 de mayo de 1994 (antes, G-4) objeto de controversia, habida cuenta que:

1. Efectivamente, concurren las identidades subjetivas, fácticas, materiales y causales entre las sentencias contrastadas en cuanto que:

   a.- Las sociedades recurrentes, Iberia, en unos casos, y Aviaco, en otros, como empresas de transporte aéreo que aterrizan y despegan de los aeropuertos gravados, no sólo se hallan en idéntica situación procesal sino que vienen a ser la misma entidad (sobre todo en la actualidad, como se infiere del escrito presentado, después de su fusión, con fecha 23 de noviembre de 2000).

   b.- En todos los casos figuran como partes contrarias la Administración General del Estado y AENA (que ha venido a sustituir a OAAN a partir del Real Decreto 905/1991).

   c.- Los hechos son exactamente los mismos, pues casi todas ellas se refieren a la Tarifa G-4, prevista en la Resolución del OAAN de 27 de julio de 1990, que es igual a la Tarifa E-2, regulada, ya, en la Orden de 13 de mayo de 1994.

   d.- Los fundamentos jurídicos son, básicamente, también, los mismos: Ley 8/1989 de Tasas y Precios Públicos, Ley 48/1960 de Navegación Aérea, Constitución Española y STC 185/1995, de 15 de diciembre.

   e.- Las pretensiones son idénticas, en todos los casos, ya que las demandantes persiguen la declaración de nulidad de la Tarifa G-4 (ahora, E-2) y, como consecuencia de ello, la nulidad de las liquidaciones giradas.

2. Las sentencias contrapuestas, en especial las tres del Tribunal Supremo y, más en concreto, la última de ellas, vienen a sentar la doctrina que, en relación con el debate objeto de controversia, debe de prevalecer, PUES:

   En el supuesto que nos ocupa es manifiesta la adecuación de la tarifa aeroportuaria al concepto legal de tasas, derivada de la nota de coactividad que impera en su aplicación, como consecuencia necesaria del monopolio de hecho que ejerce actualmente AENA y antes el Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales en la administración y gestión de las instalaciones aeroportuarias. En realidad, la propia Ley 8/89, en su artículo 13, apartado i), hace de los "servicios portuarios y aeroportuarios" uno de los supuestos acotados por ella misma para el establecimiento de las tasas.

   Sigue siendo requisito ineludible, conforme al art. 6 de la citada Ley 8/89, que el hecho imponible consista en la prestación de un servicio o la realización de una actividad a cargo de la Administración exaccionante.

   La parte recurrente impugna la sentencia de instancia sosteniendo precisamente la inexigibilidad de la tarifa por la ausencia de estos elementos. Según la recurrente, las propias liquidaciones expresan que responden al concepto de "manipulación de mercancías", frase ante la que se esconde el vacío más absoluto de prestación de servicios o realización de actividades por parte de AENA. Ni siquiera existe aprovechamiento especial del dominio público, pues el hecho imponible está representado exclusivamente por la pura circulación de mercancías, aplicándose la tasa a la vista del manifiesto de cargo: de las mercancías de salida, de llegada o de tránsito. Es el paso de las mercancías por cualquiera de los aeropuertos de la red lo que da lugar a la aplicación de la tarifa, hasta el punto de que, aunque la mercancía no baje del avión, si éste cambia de número de vuelo, vuelve a pagar la tarifa. No existen ni locales de almacenaje ni prestación de servicios de depósito.

   Otra circunstancia viene a descalificar, siempre a juicio de la entidad recurrente, la aplicación de la tarifa y es que Iberia dispone de sus propios almacenes, en régimen de concesión, con los servicios inherentes a los mismos.

   Estamos en presencia de cuestiones de prueba, planteadas en la instancia pero en cuyo análisis no entró la sentencia recurrida, lo que impide que esta Sala pueda establecer conclusiones al respecto.

   Procede ahora examinar la cuestión de si la Resolución de 27 de julio de 1990 y la Orden Ministerial de 13 de mayo de 1994 impugnadas disponían de habilitación legal para regular el tributo.

   Una extensa evolución legislativa ha precedido en esta materia a la Ley 8/89, como no podía ser menos en materia tan proclive a cambios sucesivos.

   En esta evolución ha de mencionarse ante todo a la Ley de Entidades Estatales Autónomas, de 26 de diciembre de 1958, cuyo artículo 11 preveía en su párrafo 1º, con carácter general, que "será necesaria una Ley para establecer a favor de los Organismos Autónomos recursos de cualquier clase que no hayan sido autorizados en sus Leyes fundacionales. La modificación de las tarifas que correspondan a recursos que estén autorizados se hará, dentro del límite permitido por sus normas reguladoras, mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros....".

   El párrafo 2º dispuso por su parte que "se exceptúan de lo dispuesto en el párrafo anterior las tarifas correspondientes a las operaciones comerciales, industriales o análogas, que realicen los Organismos estatales autónomos, las cuales podrán ser modificadas, sin limitación, por acuerdo del Consejo de Ministros .......".

   Dentro de este régimen se inscribió la Ley 15/1979, de 2 de octubre, sobre Derechos aeroportuarios y posteriormente el Real Decreto 1064/91, de 5 de julio, que derogó al anterior texto.

   La totalidad de este conjunto normativo resultó afectado por la promulgación de la Ley 8/89, pues en su disposición derogatoria derogó expresamente el apartado 2 del artículo 11 de la Ley de Entidades Estatales Autónomas y la Ley de 26 de diciembre de 1956 de Tasas y Exacciones Parafiscales.

   A partir de su entrada en vigor, la Ley 8/89 establece dos regímenes diferentes, pues en tanto que la fijación de la cuota de las tasas habrá de hacerse por medio de Real Decreto (artículo 19 de la Ley 8/89), los precios públicos, salvo que una Ley disponga especialmente lo contrario, serán fijados por Orden Ministerial o directamente por el Organismo Autónomo, previa autorización ministerial (art. 26).

   Esta sucesión de regímenes ha tenido reflejo en la jurisprudencia de esta Sala relativa a la impugnación de liquidaciones por tarifas portuarias, pudiendo citarse, como muestra de la más reciente, las sentencias de 2 de febrero de 1996 y 10 y 15 de Enero y 14 de julio de 1997.

   Esta jurisprudencia más reciente tuvo que rectificar inevitablemente la doctrina anterior, entre las que pueden citarse las de 20 de septiembre de 1991 y la de 25 de abril de 1995, que estableció que las tarifas portuarias constituían un precio público, no una tasa y que, por tanto, resultaba válida la fijación de su cuantía por medio de Orden Ministerial, amparándose para ello en el concepto que de tales precios públicos resultaba del artículo 24 de la Ley 8/89, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.

   A la orientación de esta jurisprudencia que tuvo que ser rectificada responde la sentencia de 14 de mayo de 1992 que invocó AENA como causa de inadmisibilidad.

   La rectificación ha sido consecuencia de la STC 185/1995, de 14 de Diciembre, conforme a la cual, según hemos venido exponiendo, las tarifas en cuestión responden al concepto de prestación patrimonial de carácter público en el sentido del artículo 31.3 de la Constitución y, por tanto, queda sometido a la reserva de ley. La reserva de Ley, según puntualiza el Fundamento 5º, exige que la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales del mismo debe llevarse a cabo mediante una Ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una Ley, resulta admisible la colaboración del Reglamento (Real Decreto), colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías.

   Se trata, en definitiva, de que la atribución a las normas reglamentarias de la regulación o fijación de la cuantía se haga conforme a los criterios o límites señalados en la propia Ley, que sean idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre o no sometida a límite.

   La propia sentencia 185/95 puntualiza que, aunque el artículo 97 de la Constitución confiere al Gobierno la titularidad originaria de la potestad reglamentaria, "no prohibe que una Ley pueda otorgar a los Ministros el ejercicio de esta potestad con carácter derivado o les habilite para dictar disposiciones reglamentarias concretas, acotando y ordenando su ejercicio", habilitación tanto más precisa cuanto los Ministros carecen en nuestro ordenamiento de potestad reglamentaria -salvo en el estricto ámbito doméstico de su Ministerio-, que habrá de ser ejercida necesariamente por el Consejo de Ministros a través de un Real Decreto.

   La conclusión en nuestro caso no puede ser otra que la de considerar que las tarifas aeroportuarias, en cuanto tasas, están sometidas al principio de reserva de Ley, que les alcanza por ser prestaciones patrimoniales de carácter público -art. 31.3 de la Constitución- y por venir así dispuesto en el artículo 10 de la Ley General Tributaria, admitiendo, según se dijo, que tal reserva no excluye la colaboración reglamentaria.

   La sentencia de instancia establece una doctrina que hoy es insostenible.

   Si se tiene en cuenta que la Resolución del Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales de 27 de julio de 1990 y la Orden Ministerial de 13 de mayo de 1990 impugnadas son posteriores a la Ley 8/89 y se dictaron precisamente para adaptar las tarifas aeroportuarias a ésta última, es indudable que no puede aceptarse, como hace la sentencia impugnada, que sean títulos habilitantes para ambas la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Normas Reguladoras de la Navegación Aérea (a través de sus artículos 39 -corresponde al Ministerio del Aire la calificación y explotación de los aeropuertos civiles y militares-, 47 -le corresponde igualmente fijar las tarifas de "aterrizaje, salidas y estacionamiento de las aeronaves y demás servicios"-, 67 y 68 -los servicios del tráfico aéreo regular podrán ser prestados por Organismos o personas, previa concesión-, y artículos 70 y 76 -fijación de tarifas-), ni el Real Decreto 2878/1982, de 15 de octubre, cuyo artículo 2 asigna al Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales , entre otras funciones, la explotación y administración de los servicios aeroportuarios, ni mucho menos el artículo 25.1 de la Ley de 26 de julio de 1957, de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (cuyo artículo 26.1, citado por la sentencia de instancia, se limita a regular que las disposiciones y resoluciones de los Ministros adoptarán la forma de Órdenes).

   Examinando a la luz de cuanto se ha expuesto los argumentos sentados en la sentencia de instancia, podemos establecer las siguientes conclusiones:

   a.- La Tarifa G-4 tiene la naturaleza de Tasa, pero se está percibiendo sin que ni la Administración exaccionante ni el Ministerio de Economía y Transportes disponga de habilitación legal para imponer la cuantía y demás elementos del tributo.

   Se infringen así los artículos 6, 7, 13 y 19 de la Ley 8/89, de 13 de abril, relativos a las tasas, y, a sensu contrario, al no tratarse de un precio público, se han infringido también los artículos 24, 25, 26 y 27 de la misma Ley, muy singularmente el artículo 26, al haberse utilizado la habilitación concedida en orden a la fijación de un precio público para efectuarlo con respecto a una tasa.

   b.- Se han infringido también los artículos 9.3, relativo al principio de seguridad jurídica, 31.3 y 133.1 de la Constitución, y artículo 10 de la Ley General Tributaria, respecto del principio de legalidad.

   c.- Ha habido también infracción del artículo 11 de la Ley de 26 de diciembre de 1958, de Entidades Estatales Autónomas, que somete a reserva de Ley el establecimiento de cualesquiera clase de recursos en favor de los Organismos Autónomos que no hayan sido autorizados en las Leyes fundacionales.

   d.- Se han quebrantado también los artículos 26, 27 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, que preceptúan también el acatamiento por los órganos de la Administración del Estado del principio de legalidad y específicamente -el artículo 27-, del principio de reserva de Ley, estableciendo la nulidad de pleno derecho -art. 27-, de las disposiciones que los infrinjan.

   e.- Aunque la sentencia de instancia da valor convalidante de la Orden de 13 de mayo de 1994 al Real Decreto-Ley 2/1996 (y así se destaca, igualmente, en el apartado cinco de la Exposición de Motivos de la Ley 25/1998, de 13 de julio, sobre modificación del régimen legal de las Tasas Estatales y Locales y reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público), no debe olvidarse que, según el fundamento de derecho décimo de la STC 185/1995, tantas veces citada, el indicado Real Decreto-Ley 2/1996 es convalidante, "pero a partir de su entrada en vigor", pues, como se recoge en la sentencia de esta Sección y Sala del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1996 (y en otras posteriores), "han de considerarse situaciones consolidadas, no susceptibles de ser revisadas con fundamento en la STC 185/1995, no sólo aquéllas que hayan sido definitivamente decididas por resoluciones judiciales con fuerza de cosa juzgada (artículo 40.1 LOTC), sino también, por exigencias del principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la CE), todas aquellas otras que hubiesen sido consentidas a la fecha de publicación de tal sentencia, circunstancias en ninguno de ambos casos concurrentes en el presente litigio, sin que tampoco le alcance, por razón del tiempo en que se produjeron los hechos imponibles (en el caso de autos, entre junio y diciembre de 1994), los efectos convalidantes del Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de enero, publicado en el Boletín Oficial del Estado del siguiente día 27 y que entró en vigor en la propia fecha".

3. El tenor estimatorio del presente recurso casacional, no puede verse desvirtuado por la causa de inadmisibilidad por razón de la cuantía que aduce, en su escrito de oposición, el Abogado del Estado, pues, en contra de lo por él razonado, se da la circunstancia de que se está ante un supuesto de reclamaciones económico administrativas acumuladas y, por ende, de liquidaciones de la Tarifa E-2 asimismo, y en consecuencia, acumuladas, y debe, por tanto, aplicarse lo previsto en los artículos 41.3 y 42.1.a), en relación con el 96.3, de la LJCA 29/1998, con la secuela de que, excediendo las siete liquidaciones de los tres millones de pesetas y no llegando sus cuotas a los 25 millones, debe sacarse la conclusión de que el recurso aquí analizado era admisible y procedía entrar en el estudio del debate de fondo en él planteado (como así ha sido, en definitiva).

Procediendo estimar el presente recurso casacional y, de acuerdo con lo declarado en el artículo 98.2 de la LJCA 29/1998, casar la sentencia de instancia, debe resolverse el debate planteado (a tenor de los pronunciamientos ajustados a derecho que, siguiendo el criterio sentado en las sentencias contrapuestas a la aquí recurrida, han sido expuestos en el Fundamento de Derecho precedente) en el sentido de declarar que las liquidaciones de la Tarifa E-2 objeto de controversia son nulas de pleno derecho y quedan sin efecto alguno, con las consecuencias jurídicas de ello derivadas.

Sin que tal conclusión afecte a las situaciones jurídicas creadas por las sentencias precedentes a la impugnada.

Y sin que haya lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en este recurso casacional y en la vía jurisdiccional del instancia.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,