STS, 30 de Abril de 2001

La representación procesal de la Generalidad de Cataluña interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de 26 de enero de 1995, adoptado por la Diputación de Barcelona, de aprobación definitiva del Presupuesto General de la citada Diputación para el ejercicio de 1995.

Por medio de otrosí se solicitaba la suspensión del acuerdo al amparo del artículo 122.2 de la Ley de la Jurisdicción.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó auto el 11 de julio de 1985, confirmado por otro de 28 de septiembre 1985, cuya parte dispositiva dice:

En su virtud la Sala acuerda: No ha lugar a la suspensión de la efectividad del acto administrativo impugnado en el presente proceso

.

El auto se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Los daños y perjuicios derivados de la ejecutividad del acto no pueden presumirse.

No todo conflicto entre los intereses públicos y los privados debe resolverse en favor de los primeros (sentencia de 7 de junio de 1989).

La ponderación de las circunstancias a que se refiere el artículo 122 de la Ley Jurisdiccional obliga a prestar atención a las singularidades del caso (auto de 4 de enero de 1990).

Debe ponderarse ante todo la medida en que el interés público exige la ejecución (auto de 6 de abril de 1988 y del 21 de marzo de 1988).

La dificultad de la reparación no puede excluirse sin más por la circunstancia de que el daño o perjuicio sea valorable económicamente (sentencia de 23 de febrero 1988).

En el auto por el que se resuelve el recurso reposición se afirma que no se han acreditado fehacientemente cuáles son los perjuicios irreparables que con la ejecución del acto pudieran ocasionarse a la Administración actora.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 122 de la misma Ley.

No se cuestiona la doctrina jurisprudencial en que se apoya la Sala de instancia. Sí se discute la conclusión a que llega la parte dispositiva del auto.

La resolución impugnada pasa por alto la relación de perjuicios que se hace en la petición de suspensión. La Diputación no incluye ninguna dotación económica en concepto de aportación de dicha Corporación al Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, lo que implica una vulneración de las competencias que tiene atribuidas la Generalidad para la elaboración y ejecución de dicho Plan Único, así como incumplimiento de la normativa reguladora de la materia.

En el Presupuesto se configura un Plan de Cooperación y Asistencia Local propio, lo cual comporta que su dotación no vaya destinada al Plan Único, y que se configure aquel Plan como un programa independiente de éste, imposibilitando la efectiva coordinación de todos los programas de cooperación a las inversiones locales.

La Ley 7/1985 salvaguarda las competencias de las Comunidades Autónomas [artículo 36.2. a)] y reafirma el principio de coordinación entre las diversas Administraciones. El Tribunal Constitucional declara que las normas básicas han de permitir un margen de maniobra para las opciones políticas de las Comunidades Autónomas (sentencia de 28 de julio de 1981).

La actitud de la Diputación de Barcelona comporta asimismo graves problemas en el financiamiento del Plan Único para el Cuatrienio 1992-1995 porque, de acuerdo con lo que prevé el artículo 4 del Decreto 168/1991 y con relación a la aportación efectuada en el ejercicio de 1991 (165 000 000 pesetas), para el ejercicio de 1995 debería ser la aportación de 200 558 531 pesetas.

Se provocan graves perjuicios a las Corporaciones locales pues, al existir una reserva de aportación económica por parte de la Diputación a la financiación del Plan Único, se obliga a que el gobierno busque estos recursos.

La Generalidad solicitó de la Diputación en sus objeciones al Presupuesto la supresión de las aplicaciones presupuestarias en materia de medio ambiente, por cuanto la competencia de las Diputaciones se ha de limitar a la cooperación con las entidades locales.

Otra objeción, estimada en parte, se refería a la modificación de las previsiones presupuestarias respecto al programa de mantenimiento de la red viaria para que figurara en este programa la aportación a la Generalidad para el mantenimiento de las carreteras traspasadas por importe de 30 000 000 pesetas.

La aprobación de los Presupuestos supone una flagrante vulneración de las competencias de la Generalidad y una obstaculización de su desarrollo e infracción de los principios constitucionales de colaboración mutua y lealtad constitucional.

No se trata de un supuesto en el que entren en conflicto intereses públicos y privados, sino que el conflicto se da entre intereses públicos, lo cual obligaba a la Sala a efectuar una valoración de tales intereses, cosa que no hace. Si la hubiera verificado hubiera llegado a la conclusión de que el alcance de los intereses representados por la Comunidad Autónoma es mayor que los que puedan afectar a la Diputación. La suspensión no habrá de producir daño o perjuicio irreparable, puesto que se podría prorrogar el Presupuesto del año anterior.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de la jurisprudencia.

La sentencia de 27 de febrero de 1990 afirma que la rigidez tradicional en materia de peticiones de suspensión se ha sustituido por la doctrina emanada en la interpretación de la Constitución de que la suspensión de los actos administrativos, en general, ya no es algo excepcional.

El hecho de que estemos ante una petición de suspensión hecha por una Administración hace decaer la regla general de la ejecutoriedad del acto administrativo, ya que este principio presupone el de la legalidad del acto administrativo, de la cual participan tantos los emitidos por la Administración local como los que dimanan de la propia Comunidad Autónoma (auto de 29 de mayo de 1990).

No se ha tenido en cuenta la doctrina jurisprudencial sobre el perículum in mora (autos del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1990 y 10 de julio de 1991).

Termina solicitando que se dicte sentencia estimando el recurso, casando los autos recurridos y declarando que ha lugar a la suspensión de la ejecutividad del acuerdo adoptado por la Diputación de Barcelona en sesión plenaria celebrada el 26 de enero de 1995 de aprobación definitiva del Presupuesto de dicha Diputación para el ejercicio de 1995.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de la Diputación de Barcelona se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

En estos momentos el Presupuesto cuya suspensión se solicita no tiene eficacia alguna, de forma que no cabe recabar la suspensión del mismo.

Por consiguiente, el recurso es inadmisible a tenor del artículo 100.2. c) de la Ley de la Jurisdicción.

Al motivo primero. No hay desconocimiento sino aplicación estricta del artículo 122, apartado 2. El Presupuesto de 1995 no es ya ejecutivo, por lo que no causa perjuicios ni beneficios.

La parte recurrente no cuestiona la jurisprudencia del Tribunal Supremo invocada por la Sala de instancia.

Al señalar que los daños o perjuicios resultarían de que la Diputación vulnera las competencias de la Generalidad para la elaboración y ejecución del Plan Único confunde lo que sería una tacha de ilegalidad con la actuación de la Diputación y la existencia de daños y perjuicios del artículo 122 de la Ley de la Jurisdicción. La supuesta ilegalidad que se invoca es el objeto de los autos principales. La suspensión obligaría a entrar en el enjuiciamiento de la cuestión de fondo (auto de 11 de mayo 1994).

La alegación acerca de la imposibilidad de la Generalidad de ejercer sus competencias de los programas cooperación a las inversiones locales constituye una nueva cuestión de legalidad y no de concurrencia de daños y perjuicios.

La propia Sala mantiene que si la Generalidad pudiera obligar a las Diputaciones a que contribuyan con cantidades impuestas a la financiación del Plan Único, la Diputación perdería su capacidad de dotar con sus Presupuestos sus propios Planes y quedaría vacía de contenido su competencia planificadora propia, esto es, su autonomía, contraviniendo así lo que dispone el artículo 137 de la Constitución.

Existe una apariencia de buen derecho no en favor de las pretensiones de la actora, sino de la posición jurídica de la recurrida.

Si existiera perjuicio para las Corporaciones locales serían éstas las que habrían impugnado el Presupuesto solicitando la medida cautelar.

La actora no discute que la Diputación allega fondos propios para la cooperación a la inversión local, sino que lo que discute es que lo haga mediante planes propios y no con la mediación del Plan Único.

La cooperación de la Diputación con los Ayuntamientos se funda en la competencia reconocida en el artículo 36.1. b) en relación con el 2 a) de la Ley de Bases de Régimen Local.

También se omite cualquier referencia a la producción de daños o perjuicios cuando se habla de las partidas en materia de medio ambiente. Simplemente se invoca una cuestión de legalidad (por otra parte inexistente, según resulta, por ejemplo, de los Decretos del Gobierno autónomo catalán 105 y 106 de 1987).

Tampoco se alegan perjuicios en cuanto a la improcedencia de las previsiones presupuestarias referentes al programa de mantenimiento de la red viaria. En definitiva, se identifican los requisitos del artículo 122.2 de la Ley de la Jurisdicción y la existencia de una supuesta ilegalidad en el actuar de la Diputación.

La actora señala que los intereses representados por la Generalidad son mayores que los que puede representar la Diputación, afirmación que no puede compartirse. Se pide que se suspenda el Presupuesto de la Corporación, esto es, el instrumento económico mediante el cual ésta puede llevar a la práctica las políticas de los diferentes ámbitos de actuación que son propios. En el supuesto de que el Presupuesto estuviera vigente, la suspensión privaría a la Corporación de un instrumento capital para el ejercicio de su autonomía.

Frente a ello no se alcanza a ver el interés de la Generalidad.

Al motivo segundo. Las sentencia de 27 de febrero de 1990 se limita a señalar que el régimen de suspensión debe ser interpretado a la luz de la Constitución.

El auto de 29 de mayo 1990 en modo alguno enerva, cuando se trata de recursos en los que las partes son Administraciones públicas, la aplicación del artículo 122 de la Ley de la Jurisdicción, sino que en estos casos la estimación de la suspensión no tiene un carácter tan restrictivo. Sin embargo, es evidente que en el caso estudiado la denegación de la suspensión no depende de una aplicación amplia o restrictiva del artículo 122, sino de la imposibilidad de suspender la ejecución de un acto que ya no es ejecutivo.

La invocación de la apariencia de buen derecho carece de eficacia, puesto que el Presupuesto impugnado no puede producir efectos. La actora pretende prejuzgar el fondo. Si hay apariencia de buen derecho, es en favor de la parte demandada, según resulta de sentencias del Tribunal Supremo y de las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

El auto de 10 de julio de 1992 tampoco ha sido desconocido, pues reitera justamente la virtualidad del artículo 122 de la Ley de la Jurisdicción.

Termina solicitando que se dicte resolución por la que se declare inadmisible el recurso y, subsidiariamente, se declare la improcedencia del mismo.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 25 de abril de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Generalidad de Cataluña contra el auto dictado por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 11 de julio de 1985, confirmado por otro de 28 de septiembre 1985, por el que la Sala acuerda que no ha lugar a la suspensión de la efectividad del acuerdo de 26 de enero de 1995, adoptado por la Diputación de Barcelona, de aprobación definitiva del Presupuesto General de la citada Diputación para el ejercicio de 1995.

Una cuestión idéntica a la planteada en este recurso ha sido resuelta en la sentencia de esta Sala de 4 de abril de 2001, a cuya línea de razonamiento es procedente atenerse en aras del principio de unidad de doctrina.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 122 de la misma Ley, se alega, en síntesis, que la Diputación no incluye ninguna dotación económica en concepto de aportación de dicha Corporación al Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, lo que implica una vulneración de las competencias que tiene atribuidas la Generalidad para la elaboración y ejecución de dicho Plan Único, así como el incumplimiento de la normativa reguladora de la materia y se provocan graves perjuicios a las Corporaciones locales, mientras que la Sala no hace una valoración de los intereses públicos afectados.

En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de la jurisprudencia, se alega, en síntesis, que la interpretación constitucional en materia de medidas cautelares supone que la suspensión de los actos administrativos, en general, ya no es algo excepcional, que la existencia de un conflicto interadministrativo hace decaer la regla general de la ejecutoriedad del acto administrativo, y que no se ha tenido en cuenta la doctrina jurisprudencial sobre el perículum in mora (daño potencial derivado del tiempo que se tarda en resolver).

Ambos motivos, dada su estrecha relación, deben ser estudiados conjuntamente. Ambos, como se verá, deben ser desestimados.

Como se expresaba en la citada sentencia, los autos recurridos no infringen el artículo 122 de la Ley Jurisdiccional ni la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, respecto a lo cual no pueden acogerse los argumentos de la Generalidad y sí en cambio los que esgrime la Diputación recurrida. Los argumentos que se manejan en el debate procesal se refieren, en esencia, a la existencia de un perjuicio que consistiría en el perículum in mora y a la apariencia de buen derecho de la pretensión de la Generalidad de Cataluña.

Los autos recurridos no niegan de modo frontal que existiese eventualmente el perículum in mora, pero se atienen a la doctrina general de esta Sala según la cual para que se acuerde la suspensión debe producirse si se mantiene la ejecutividad del acto impugnado un perjuicio o daño cierto, probado y no simplemente alegado, de reparación imposible o difícil, y que se aprecie tras ponderar el interés público y el privado. Concretamente lo que se niega por los autos recurridos es que los eventuales perjuicios sean de imposible o difícil reparación. Entiende esta Sala que en ello asiste la razón al Tribunal a quo (del que emana la resolución recurrida),pues la eventual demora en la aportación de la Diputación al Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña -que es el perjuicio principalmente alegado- es desde luego un perjuicio reparable.

Debe limitarse nuestro enjuiciamiento estrictamente a este extremo y no es procedente que por este Tribunal Supremo se haga pronunciamiento sobre el Derecho autonómico catalán.

Este argumento resulta reforzado por el criterio que debemos seguir al tratarse en el supuesto de un debate procesal entre dos entes públicos. No se trata de ponderar ahora los intereses públicos frente a los privados, sino que los intereses en juego son los de una Comunidad Autónoma y un ente local. En tales casos, siguiendo la jurisprudencia de esta Sala, debemos inclinarnos por la normalidad que supone mantener la ejecutividad del acto recurrido, frente a la excepcionalidad que implica la suspensión del mismo, de acuerdo con la doctrina de los autos de 24 de enero de 1994 y 7 de junio de 1996.

Debemos examinar también las alegaciones que se formulan respecto a la existencia de fumus boni iuris o apariencia de buen derecho a favor de la pretensión de la Generalidad de Cataluña, a la que se hace especial referencia en el segundo motivo de casación.

Hemos de resolver sobre este extremo de acuerdo con la situación que se daba en el momento en que se dictaron los autos recurridos. En aquel momento no podía mantenerse de manera suficientemente fundada que existiese aquella apariencia de buen derecho. Por el contrario, se trataba de un tema respecto al que existía un conflicto de intereses entre la Generalidad de Cataluña y la Diputación de Barcelona. Diversas sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma habían fallado diferentes procesos a favor de la Diputación respecto a la cuestión de que ahora se trata.

Tres de ellas fueron confirmadas por las sentencias de este Tribunal Supremo de 23 de junio de 1989, 1 de septiembre de 1990 y 6 de abril de 1993.

No existía por tanto en aquel momento fumus boni iuris favorable a la Generalidad respecto al tema que nos ocupa. La situación hubiera sido distinta en una fecha posterior. Por sentencia del Tribunal Constitucional 109/1998, de 21 de mayo, se resolvieron diversas cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas en el sentido de que no era inconstitucional el mandato de la Ley catalana 23/1987, de 23 de diciembre, en cuanto establecía la instrumentación de los planes provinciales de las Diputaciones catalanas a través del Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña. Esta doctrina ha sido recogida por las sentencias de este Tribunal Supremo de 8 de marzo de 1999, 9 de marzo de 1999 y 20 de julio de 1999.

Se llega, pues, a la conclusión de que la apariencia de buen derecho de la Comunidad Autónoma de Cataluña existe en el momento actual, pero no existía en la fecha en que fueron dictados los autos que se impugnan ahora en casación.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,