STS, 26 de Octubre de 2005

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que estimando el recurso contencioso administrativo (acumulado) interpuesto por la representación procesal de Bertelsmann Direct S.A. contra las resoluciones del Directo de la Agencia de Protección de Datos de 24 de Enero de 2.002 (PS 73/98), y de 18 de Abril de 2.002 (PS 42/96) anulamos las mismas en cuanto la liquidación de intereses reclamada en cada una de ellas, por ser contraria a derecho tal liquidación de intereses, con devolución a la recurrente, en su caso, de las cantidades que por tal concepto hayan sido ingresadas, más los correspondientes intereses desde la fecha de pago, sin imposición de costas a ninguna de las partes.".

Notificada la anterior sentencia el Abogado del Estado, presentó recurso de casación en interés de ley por aplicación indebida de los arts. 58 LGT y 109 del Reglamento General de Recaudación, inaplicación del art. 36 de la LGT , así como entiendo errónea interpretación de los arts. 57, 111 y 138 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

Evacuado el trámite de oposición conferido al recurrido, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 19 de Octubre de 2.005, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández, Magistrada de Sala

Por el Abogado del Estado se interpone recurso de casación en interés de ley, contra Sentencia dictada el 21 de Abril de 2.004 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional, en la que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Bertelsmann Direct, S.A., contra Resoluciones del Director de la Agencia de Protección de Datos de 24 de Enero de 2002 y 18 de Abril de 2.002, se anulan las mismas, en cuanto la liquidación de intereses reclamada en cada una de ellas, acordando la devolución de las cantidades, que por tal concepto se hubieran ingresado.

La Sentencia de instancia razona en los siguientes términos:

"SEGUNDO.- La cuestión a resolver en el presente pleito, por tanto, consiste en determinar si es procedente la liquidación de intereses practicada por la Agencia de Protección de Datos, correspondiente al tiempo que duró la suspensión de la ejecución de las dos resoluciones impugnadas.

Es ésta una cuestión que ya ha sido abordada por esta misma Sala y Sección en ejecución de sentencia, en los Autos dictados con fecha de 17 de junio de 2003 (recurso 564/2001) y de 1 de septiembre de 2003 (recurso 980/2000), el último de los cuales expresamente se menciona por la recurrente en la demanda, y en los que se resolvían supuestos idénticos al planteada ahora por vía de recurso, Autos donde expusimos las siguientes consideraciones que deben ser aquí reiteradas, tanto por razones de seguridad jurídica como de unidad de doctrina:

Efectivamente, y tal y como pone de manifiesto la parte recurrente, es la sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3º, sección 2ª, de 18 de septiembre de 2001, recurso 5960/2000, la que tuvo ocasión de abordar, en recurso de casación en interés de Ley, la procedencia de una liquidación de intereses de demora practicada por la Dependencia de Recaudación de la Delegación de la Agencia Tributaria de Córdoba, por el tiempo que estuvo suspendida la ejecución de una liquidación en la que se incluía una sanción tributaria derivada del Acta de Inspección.

En dicha sentencia se declaraba que:"Es cierto que, según el artículo 58 de la Ley General Tributaria, el importe de las sanciones forma parte de la deuda tributaria, del que es también acreedora la Administración Tributaria. Pero, pese a ello, no puede desconocerse el carácter aflictivo que tiene toda sanción (en contra del indemnizatorio o compensatorio de los intereses de demora), lo que la convierte en una parte muy especial de la deuda tributaria. Especialidad que es tenida en cuenta por la norma... en la línea de lo establecido en el artículo 138 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, aplicable supletoriamente... A mayor abundamiento... el recargo de apremio, aun cuando forme parte también de la deuda tributaria conforme al artículo 58 de la LGT no se incluye, a tenor del artículo 109 del Reglamento General de Recaudación de 1990, en la base de cálculo de los intereses de demora, de modo que, si ésto es así para una penalidad civil, lo mismo ha de concluirse, con mayor razón, respecto de una deuda de carácter puramente aflictivo y sancionador.

En toda la legislación estatal no existe precepto alguno en el que inequívocamente se determine que las sanciones pecuniarias, cuya ejecución se suspenda en la vía económico administrativa y, seguidamente, en la contencioso administrativa, devenguen intereses hasta el momento en que se hagan efectivas (en cuanto, además, la permisión de tales intereses de demora supondría aumentar, sin justificación, el ya de por sí carácter aflictivo de la sanción).

Ni el artículo 61 de la LGT ni el 22 del Real Decreto Legislativo 2797/1980, permiten deducir que la sanción devengue intereses en la línea propuesta por el Abogado del Estado recurrente, por lo que, a priori, la pretensión de cobro de tales intereses no parece ser compatible con el principio constitucional de exigencia de legalidad que consagra el artículo 9 de la Constitución.

Además, la propia naturaleza del hecho sancionador con todos sus inmediatos efectos (normas de interpretación restrictiva), y a falta de precepto inequívoco, debe llevarnos a la conclusión excluyente declarada por el Tribunal "a quo", pues de una paralización con cobertura legal no debe seguirse un efecto agravatorio del que obtuvo amparo con la suspensión.

Es lo cierto que dicho recargo (de demora), aun cuando forma parte también de la deuda tributaria conforme al artículo 58 de la LGT no se incluye, a tenor del artículo 109 del Reglamento General de Recaudación de 1990, en la base de cálculo de los intereses de demora, de modo que, si esto es así para una penalidad civil, lo mismo ha de concluirse, con mayor razón, respecto de una deuda de carácter puramente aflictivo y sancionador.

Además, aunque la sanción forma parte de la deuda tributaria, de conformidad con lo establecido en el Art. 58 de la Ley General vigente en la materia, no cumple, desde luego, la misma función que el resto de los elementos que la integran. La sanción cumple siempre, en todo tipo o manifestación del "ius puniendi", al lado de otras finalidades, la simplemente retributiva. Cuando el infractor tributario satisface una sanción, no está contribuyendo al sostenimiento de los gastos públicos como es propio de cualquier figura tributaria (Art. 31.1 de la Constitución). Está, simplemente, asumiendo la consecuencia inmediata que la Ley prevé para quien incurre en alguna de las acciones y omisiones antijurídicas que definen como infracción la Ley General Tributaria y las leyes reguladoras de los distintos tributos. De ahí que la sentencia 66/1984, de 6 de junio, del Tribunal Constitucional, declara la constitucionalidad de la autotutela ejecutiva en materia de derecho sancionador y, por ende, la ejecutividad de los actos administrativos sancionadores como no contraria a la presunción de inocencia ni al derecho a la tutela judicial efectiva, siempre que la ejecución pudiera ser sometida a la decisión de un Tribunal de Justicia y que éste pudiera resolver sobre su suspensión y de ahí, también, que la sentencia del propio Tribunal 78/1996, de 20 de mayo, añada que " mientras se toma aquella decisión (se refiere a la que resuelva sobre la suspensión solicitada), no pueda ésta impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría convertido en Juez". Si, pues no podía procederse a la ejecución de la sanción impuesta hasta que, impugnada la liquidación y solicitada la suspensión de la en ella contenida, pudiera resolver sobre la misma la Sala Jurisdiccional ante la que el recurso hubiera sido planteado, es claro que, mientras tanto, no podía declararse la ejecutividad de la sanción ".

Conforme a la anterior doctrina, y puesto que las sanciones tributarias no tienen la misma naturaleza que el resto de los elementos que integran la deuda tributaria, porque son manifestación del ius puniedi del Estado, y su carácter aflictivo es incompatible con el indemnizatorio o compensatorio de los intereses de demora, de ello resulta que durante el tiempo de suspensión de su ejecución en vía administrativa y contencioso administrativa, no se produce devengo de intereses.

Si esto es así en el ámbito de las sanciones tributarias, que forman parte la deuda tributaria, conforme al artículo 58 de la Ley General Tributaria, cuanto más en el campo del derecho sancionador que estamos tratando, en el que además no existe una norma que habilite a la Administración para girar intereses sobre una sanción pecuniaria durante el tiempo que estuvo suspensa.

Por consiguiente, con el ingreso del importe de las sanciones a que condenan las dos sentencias de las que derivan las liquidaciones de intereses impugnadas en los presentes autos, dichas sentencias quedan totalmente ejecutada, sin que dicha entidad actora venga obligada a pagar las cantidades de 1.137.115 pesetas y de 15.364 euros que, en concepto de intereses liquidados, se reclaman por la Agencia de Protección de Datos durante el tiempo en que aquellas sanciones estuvieron suspendidas, por lo que las referidas liquidaciones de intereses han de ser declaradas contrarias a Derecho, con estimación de la pretensión de la demanda."

El Abogado del Estado fundamenta su recurso de casación en interés de ley, argumentando que la Sentencia recurrida es errónea al haber aplicado indebidamente a la revisión de la liquidación de intereses practicada por la Agencia de Protección de Datos correspondiente al tiempo que duró la suspensión de la ejecución de las sanciones impuestas por aquella, el régimen legal previsto en cuanto a la suspensión de la eficacia de las sanciones tributarias.

El Abogado del Estado viene a cuestionar la Sentencia de esta Sala de 18 de Septiembre de 2.001, recaída en el recurso de Casación en interés de ley 5960/2000 y recogida, como antes se ha transcrito, por la Sentencia de instancia y en la que este Tribunal Supremo había desestimado en su momento las pretensiones de la Abogacía del Estado, para añadir el recurrente a continuación, que reputa improcedente que la doctrina contenida en aquella Sentencia, se aplique a las sanciones no tributarias, impuestas por la Agencia de Protección de Datos. El Abogado del Estado considera que el fallo recurrido es gravemente dañoso para el interés general, pues entiende que la imposibilidad de imponer intereses de demora en el pago de sanciones administrativas, que suspendidas en su eficacia durante su impugnación judicial, resultasen finalmente confirmadas, inhibiría el efecto disuasorio inherente al ejercicio de la potestad sancionadora, por ello postula como doctrina legal "que confirmadas que resultasen en vía judicial sanciones administrativas, cuya ejecutividad hubiera quedado suspendida durante la tramitación del proceso en el que fuera declarada y reconocida su validez y eficacia originarias, sea reconocida, por constituir consecuencia necesaria de lo dispuesto en los arts. 56, 57 y 138 de la Ley 30/92 y 36 de la LGP, la validez de la liquidación por el organismo sancionador de intereses de demora, durante el período al que se haya extendido la suspensión".

El Fiscal evacuado el trámite del recurso de casación en interés de ley, solicita su desestimación remitiéndose a la Sentencia de esta Sala de 18 de Septiembre de 2.001 (RJ 2002\430), citada en la Sentencia de instancia, por lo que entiende que no concurriría el requisito legal necesario para la viabilidad del recurso de casación en interés de ley, del carácter erróneo de la doctrina sentada por la Sentencia recurrida, añadiendo que no cabe aplicar a unas sanciones de 24 de Enero y 18 de Abril de 2.002, la reforma contenida en el art. 26.2.c) de la nueva LGT de 17 de Diciembre de 2.003, que prevé la exigencia de interés de demora, cuando se suspenda la ejecución del acto, aún cuando con las excepciones que allí se contemplan; precepto este último al que se refería el Abogado del Estado en su escrito, en apoyo de sus pretensiones, aun cuando básicamente se remitía a él para cuestionar la referida Sentencia de 18 de Septiembre de 2.001.

El art. 100 de la Ley jurisdiccional al regular el recurso de Casación en interés de ley después de establecer quienes están legitimados para la interposición del mismo, señala que este será procedente, cuando se estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada. Es preciso recordar que esta Sala tiene retiradamente declarado entre otras en sentencias de 22 de enero, 12 de febrero y 27 de diciembre de 1.997, 20 de marzo, 11 de junio y 16 de diciembre de 1.998, 30 de enero y 10 y 19 de junio de 1.999, y en la de 15 de junio de 2.001, que recoge la doctrina anterior, que el recurso de casación en interés de la Ley, es un remedio excepcional y subsidiario, que está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal evitando la perpetuación de criterios interpretativos erróneos, que resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin que se pueda pretender ni obtener un nuevo examen del problema ya resuelto en vía judicial y que exige, entre otros, que se exponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule, que no exista doctrina legal al respecto y en fin la debida conexión entre lo afirmado por la resolución impugnada y la doctrina que se interesa, todo ello además, en base a que la doctrina de la sentencia recurrida, sea errónea y gravemente dañosa para el interés general, y sobre este extremo esta Sala reiteradamente ha declarado, "que dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la Ley, no es suficiente que se alegue que la doctrina es gravemente dañosa para el interés general, sino que es preciso, que se expongan los datos y circunstancias que pueden llevar a esa consideración, a fin de que este Tribunal Supremo pueda valorarlos y apreciar si realmente es o no gravemente dañosa para el interés general" (Rec.Casación en Interés de Ley 13/2000)

Así expuestos los presupuestos necesarios para la viabilidad del recurso de casación en interés de ley, debe señalarse en primer lugar que el Abogado del Estado para justificar los graves perjuicios que se generarían para los intereses generales, acompaña certificación de la Agencia de Protección de Datos, en la que se dice que consultado el Servicio de información contable de la Intervención General del Estado, se ha generado una relación de liquidaciones suspendidas durante el periodo de 1 de Enero de 1.995 a 20 de Septiembre de 2.004, ascendiendo el montante total de sanciones suspendidas a 8.376.669,19 euros (ocho millones trescientos setenta y seis mil seiscientos sesenta y nueve euros con diecinueve céntimos), añadiendo que no conociéndose el periodo de suspensión, no es posible calcular el importe exacto de los intereses que devengarán estas cantidades.

De esta circunstancia, cuanto de la propia naturaleza y extensión de la cuestión planteada, en relación con el devengo o no de intereses durante el periodo de suspensión que pudiera acordarse en su caso de las sanciones a imponer por la Agencia de Protección de Datos, resulta evidente que si no fuese ajustada a derecho la doctrina contenida en la Sentencia recurrida, la misma resultaría gravemente dañosa para el interés general, razón por la cual debe considerarse que concurre el presupuesto a que antes se ha hecho mención, en relación al interés general, previsto en el art. 100 de la ley jurisdiccional.

Examinado ese primer presupuesto, debe procederse a analizar si es o no errónea la resolución dictada, a los fines y efectos contemplados en el referido artículo 100 de la ley jurisdiccional, regulador del recurso de casación en interés de ley.

Importa señalar en primer lugar, que no le es dado al Abogado del Estado volver a reproducir los argumentos vertidos por el mismo, en el recurso de casación en interes de ley por él interpuesto en relación al devengo de intereses de las sanciones tributarias, durante el periodo en que estuviesen suspendidas y que culminó con la Sentencia de 18 de Septiembre de 2.001, desestimando aquel recurso. De igual modo ha de tenerse en cuenta, por lo que se refiere al asunto ahora examinado, que la Sala de instancia aplicó la normativa vigente en Enero y Abril de 2002, periodos en que la Agencia de Protección de Datos, impuso las sanciones que nos ocupan, por lo que no cabe argumentar en apoyo de sus pretensiones como hace la Abogacía del Estado, la ulterior reforma operada por la Ley General Tributaria de 17 de Diciembre de 2.003, a cuyo estudio por tanto, no resulta necesario proceder.

Hecha la anterior precisión y siendo evidente que no cabe en el marco de este recurso, volver a examinar lo resuelto por esta Sala del Tribunal Supremo en el ámbito del recurso de casación en interés de ley relativo a los intereses que pudieran considerarse devengados durante la suspensión de las sanciones tributarias y sobre lo que ya se ha pronunciado la citada Sentencia de 18 de Septiembre de 2.001, lo cierto es que los principios básicos contenidos en la misma, en cuanto hacen referencia a la ejecutividad de las sanciones, resultan plenamente aplicables como bien dice el Tribunal "a quo" no solo al ámbito tributario, sino a todo el ámbito sancionador.

La Sentencia de instancia recoge los aspectos más trascendentes de la Sentencia de 18 de Septiembre de 2.001. Especial interés reviste cuanto en ella se dice en relación a la ejecutividad de los actos administrativos sancionadores en los siguientes términos:

"Además, aunque la sanción forma parte de la deuda tributaria, de conformidad con lo establecido en el art. 58 de la Ley General vigente en la materia, no cumple, desde luego, la misma función que el resto de los elementos que la integran. La sanción cumple siempre, en todo tipo o manifestación del "ius puniendi", al lado de otras finalidades, la simplemente retributiva. Cuando el infractor tributario satisface una sanción, no está contribuyendo al sostenimiento de los gastos públicos como es propio de cualquier figura tributaria -art. 31.1 de la Constitución-. Está, simplemente, asumiendo la consecuencia inmediata que la Ley prevé para quien incurre en alguna de las acciones y omisiones antijurídicas que definen como infracción la Ley General Tributaria y las leyes reguladoras de los distintos tributos -arts. 77 y sigs. de la L.G.T.-. De ahí que la Sentencia 66/1984, de 6 de Junio, del Tribunal Constitucional, declarara la constitucionalidad de la autotutela ejecutiva en materia de Derecho administrativo sancionador y, por ende, la ejecutividad de los actos administrativos sancionadores como no contraria a la presunción de inocencia ni al derecho a la tutela judicial efectiva, siempre que la ejecución pudiera ser sometida a la decisión de un Tribunal de Justicia y que éste pudiera resolver sobre su suspensión, y de ahí, también, que la Sentencia del propio Tribunal 78/1996, de 20 de Mayo, añada que "mientras se toma aquella decisión -se refiere a la que resuelva sobre la suspensión solicitada- no pueda [esta] impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría convertido en Juez". Si, pues, no podía procederse a la ejecución de la sanción impuesta hasta tanto, impugnada la liquidación y solicitada la suspensión de la en ella contenida, pudiera resolver sobre la misma la Sala Jurisdiccional ante la que el recurso hubiera sido planteado, es claro que, mientras tanto, no podía declararse la ejecutividad de la sanción."

El Tribunal Constitucional en su Sentencia 78/1996 de 20 de Mayo a la que se refiere expresamente la Sentencia de esta Sala al tratar de la ejecutividad de los actos administrativos en general y el necesario control judicial en relación al carácter inmediatamente ejecutivo de los actos de la Administración dice:

"3. Hemos declarado en relación con este género de cuestiones que «el privilegio de autotutela atribuido a la Administración Pública no es contrario a la Constitución, sino que engarza con el principio de eficacia enunciado en el art. 103 de la CE» (STC 22/1984 [RTC 1984\22]), y la ejecutividad de sus actos en términos generales y abstractos tampoco puede estimarse como incompatible con el art. 24.1 de la CE (STC 66/1984 [RTC 1984\66] y AATC 458/1988, 930/1988 y 1095/1988), pero que de este mismo derecho fundamental deriva la potestad jurisdiccional para adoptar medidas cautelares y suspender la ejecución por los motivos que la Ley señala. Mas «la efectividad de la tutela judicial respecto de derechos o intereses legítimos reclama la posibilidad de acordar medidas adecuadas para asegurar la eficacia real del pronunciamiento futuro que recaiga en el proceso» (STC 14/1992 [RTC 1992\14]), evitando un daño irremediable de los mismos. «Es más, la fiscalización plena, sin inmunidades de poder, de la actuación administrativa impuesta por el art. 106.1 de la CE comporta que el control judicial se extienda también al carácter inmediatamente ejecutivo de sus actos» (STC 238/1992 [RTC 1992\238]), doctrina conforme con la de la Sentencia 148/1993 (RTC 1993\148) antes citada.

La ejecución inmediata de un acto administrativo es, pues, relevante desde la perspectiva del art. 24.1 de la CE ya que si tiene lugar imposibilitando el acceso a la tutela judicial puede suponer la desaparición o pérdida irremediable de los intereses cuya protección se pretende o incluso prejuzgar irreparablemente la decisión final del proceso causando una real indefensión. En consecuencia, el derecho a la tutela se extiende a la pretensión de suspensión de la ejecución de los actos administrativos que, si formulada en el procedimiento administrativo, debe permitir la impugnación jurisdiccional de su denegación y si se ejercitó en el proceso debe dar lugar en el mismo a la correspondiente revisión específica. «El derecho a la tutela se satisface, pues, facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión» (STC 66/1984). Si, pues, hemos declarado que la tutela se satisface así, es lógico entender que mientras se toma aquella decisión no pueda impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría convertido en Juez. Los obstáculos insalvables a esta fiscalización lesionan, por tanto, el derecho a la tutela judicial y justifican que, desde el art. 24.1 de la CE, se reinterpreten los preceptos aplicables como también dijimos en la STC 66/1984. «Por ello hemos declarado la inconstitucionalidad de las normas que impiden radicalmente suspender la ejecutividad de las decisiones de la Administración (SSTC 238/1992 y 115/1987 [RTC 1987\115], fundamento jurídico 4.º), que los defectos o errores cometidos en incidentes cautelares del procedimiento son relevantes desde la perspectiva del art. 24.1 de la CE si imposibilitan la efectividad de la tutela judicial, implican la desaparición o pérdida irremediable de los intereses cuya protección se pretende o prejuzgan irreparablemente la decisión firme del proceso (STC 237/1991 [RTC 1991\237]) y, en fin, que el derecho a la tutela se satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste resuelva sobre la suspensión» (STC 148/1993 [RTC 1993\148], fundamento jurídico 4.º)."

Con base en estas Sentencias, es evidente que resultan plenamente ajustados a derecho, como dice el Ministerio Fiscal, las consideraciones contenidas en el tercero de los fundamentos jurídicos de la Sentencia recurrida, cuando asumiendo lo dicho para las sanciones tributarias, entiende acertadamente, que con los textos legales vigentes a la sazón y aplicables al caso de autos, no pueden devengar intereses las sanciones impuestas, en este caso por la Agencia de Protección de Datos, durante el tiempo en que su ejecutividad estuviera suspendida como consecuencia del control judicial procedente desde la perspectiva del art. 24.1 de la Constitución, con independencia de que luego aquellas sean finalmente confirmadas jurisdiccionalmente, como ocurrió en el supuesto ahora analizado.

En conclusión, y por lo expuesto, al no contener la Sentencia de instancia una doctrina errónea, no cabe estimar el presente recurso de casación en interés de ley, ni por tanto, fijar como doctrina legal la postulada y propugnada por el Abogado del Estado.

Las consideraciones anteriores obligan a desestimar el recurso de casación en interés de ley, sin que haya lugar a expresa condena en costas, en base a la estructura del recurso, todo ello en aplicación de lo dispuesto en el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción.