STS, 19 de Febrero de 2001
| Ponente | FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL |
| ECLI | ES:TS:2001:1108 |
| Número de Recurso | 5317/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 19 de Febrero de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZD. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Febrero de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 5317/95, interpuesto por doña Sara Gutierrez Lorenzo, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación del sindicato Langile Abertzale Batzordeak (LAB) contra la sentencia, de fecha 28 de mayo de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1749/89, en el que se impugnaba el Decreto 200/1988, de 28 de julio, del Departamento de Trabajo Seguridad Social del Gobierno Vasco. Ha sido parte recurrida el Gobierno Vasco, representado por el Procurador de los Tribunales don Pedro Rodríguez Rodríguez.
En el recurso contencioso-administrativo núm. 1749/89, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se dictó sentencia, con fecha 28 de mayo de 1993, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que desestimando el presente recurso nº 1749/89, interpuesto por Langile Abertzale Batzordeak (L.A.B.) contra el Decreto 200/1988, de 28 de julio del Departamento de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, por el que se regula el otorgamiento de subvenciones a las Centrales Sindicales con representación en la Comunidad Autónoma del País Vasco, debemos declarar y declaramos la conformidad a Derecho de dicho Decreto, imponiendo las costas a la recurrente".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Sindicato Langile Abertzale Batzordeak (L.A.B.) se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 14 de julio de 1995, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que se estime íntegramente el recurso de casación y, en consecuencia, se hagan los pronunciamientos pertinentes de revocación de la recurrida, con todo lo que en derecho proceda.
La representación procesal del Gobierno Vasco formalizó, con fecha 21 de abril de 1997, escrito de oposición al recurso de casación interesando se "dicte sentencia por la que desestime el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 28 de mayo de 1993, recaída en el recurso contencioso- administrativo nº 1749/89 Ordinario, por no realizar el recurrente el pertinente análisis de la sentencia recurrida o, en su defecto, estime parcialmente el recurso con los mismos pronunciamientos contenidos en la sentencia de 7 de julio de 1995 de la Sala a la que nos dirigimos".
Por providencia de 16 de octubre de 2000, se señaló para votación y fallo el 13 de febrero de 2001, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Langile Abertzale Batzordeak (L.A.B.) impugnó en instancia el Decreto 200/1988, de 28 de julio, del Gobierno Vasco, por el que se regulaba el otorgamiento de subvenciones a las Centrales Sindicales con representación en la Comunidad Autónoma del País Vasco, disponiendo de la partida presupuestaria de la Ley 8/1988, de 31 de mayo, por la que se aprueban los presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, establecida en el Programa 13200: Condiciones de Trabajo y Relaciones Laborales, Servicio 21, Concepto 471 un crédito, a las Centrales Sindicales, por importe global de 90.000.000 de pesetas.
La recurrente sostuvo que producía un trato discriminatorio por parte de los poderes públicos, contrario también a la libertad sindical (arts. 7, 9.3, 14 y 28 CE), el que los artículos 1 y 2 del citado Decreto establecieran dos criterios para la distribución de las subvenciones a las Centrales sindicales: uno, por el que se distribuyen entre dichas Centrales más representativas, "para la atención de los gastos derivados del ejercicio de la representación institucional que tienen reconocida en defensa de los intereses de los trabajadores" (58.500.000 pesetas), criterio que considera arbitrario y desprovisto de objetividad; y otro, por el que, en función de la representatividad de las organizaciones sindicales, se produce una distribución aritmética (31.500.000 pesetas). Y para sostener su tesis citaba las sentencias del Tribunal Constitucional (STC, en adelante) de 14 y 22 de febrero de 1985 y la sentencia del Tribunal Supremo (STS, en adelante) de 30 de julio de 1990.
El Tribunal de instancia desestimó la pretensión actora teniendo en cuenta que: a) no se discutía en el presente recurso el importe mayor o menor de las partidas, sino la existencia de ambas subvenciones diferenciadas; b) era inadecuada la cita de la STS de 30 de julio de 1990; c) las SSTC invocadas no avalaban la tesis de la demandante; y d) la subvención regulada en el artículo 2 del Decreto 200/1988 "persigue contribuir a sufragar los gastos económicos que comporte la actividad de todos los sindicatos que hayan obtenido representación en los órganos de representación legalmente previstos", por lo que estima razonable que la atribución [de la subvención] se efectúe atendiendo a los resultados electorales obtenidos en las últimas elecciones sindicales, mediante un reparto directamente proporcional al número de representantes electos en las candidaturas presentadas por los sindicatos beneficiarios.
Frente a dicha fundamentación y fallo, el recurso de casación se basa en un único motivo de casación formulado al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por vulneración de los artículos 7, 28 y 9.3 de la Constitución y artículo 12 de la Ley Orgánica 11/1985, si bien en su desarrollo argumental se distinguen dos partes. En una primera, se pone de manifiesto el contenido del Decreto 200/1988, de 28 de julio, del Departamento de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco señalando que se excluye de la partida más fuerte a todas las Centrales que [debe ser, no] hayan obtenido el 10% a nivel estatal y el 15% a nivel de la Comunidad Autónoma, lo que resulta discriminatorio, ya que por aplicación del artículo 6.3 de la LO de Libertad Sindical 11/85 (LOLS, en adelante), sólo se autoriza a tener representación institucional ante las Administraciones Públicas u otras entidades y organismos de carácter estatal o de Comunidad Autónoma a los sindicatos "más representativos" que son, según los artículos 6 y 7 de dicha Ley los que obtuvieran los indicados porcentajes. Y, en una segunda parte de la argumentación, se sostiene el carácter discriminatorio del trato conferido por el Decreto, con base en la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias que cita:
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Sentencias del Tribunal Constitucional de 14 y 22 de febrero de 1985, recaídas en sendos recursos de inconstitucionalidad promovidos por el Defensor del Pueblo, que declararon nulas por inconstitucionales las previsiones contenidas en las Leyes 9/1983 y 44/1983, de Presupuestos del Estado para 1983 y 1984, respectivamente, en relación con el reparto entre las Centrales Sindicales de determinadas partidas, por considerar inconstitucional el criterio de la "mayor representatividad" como base para la distribución de subvenciones, cuando debía utilizarse para su otorgamiento, exclusivamente, el de la "representatividad".
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Sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal, de 30 de julio de 1990, confirmatoria en apelación de la de la Audiencia Territorial de Pamplona, de 5 de julio de 1988, y anulatoria de la Orden foral de 28 de abril de 1986, del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, sobre distribución de cantidad entre sindicatos con representación en el ámbito de la Comunidad Foral Navarra, en función del número de representantes elegidos con referencia al 31 de diciembre de 1985.
Pues bien, a la vista de la argumentación que se ha sintetizado, asiste razón a la Administración recurrida cuando advierte que se trata de una sustancial reiteración de la ya esgrimida en la instancia, lo que constituye una inadecuada técnica en el recurso de casación, pues, como ha reiterado esta Sala, no cabe olvidar que la impugnación no se dirige contra la disposición o acto administrativo enjuiciado sino contra la sentencia de instancia, de manera que, tomando a ésta como objeto, es preciso aportar argumentos críticos que evidencien en error de la decisión judicial. No obstante, la deficiente articulación del recurso de casación, no eludiremos el examen de la línea argumental impugnatoria del Decreto que vuelve a reiterarse en casación.
Son inobjetables dos premisas teóricas de las que parte el recurso: la libertad sindical, consagrada en el artículo 28.1 CE, se infringe cuando los sindicatos son tratados discriminatoriamente por los poderes públicos; la discriminación se produce cuando una subvención de fondos públicos, destinada como ayuda a los sindicatos para el cumplimiento de sus fines, se destina exclusivamente a los más representativos, con exclusión de los demás, cuando el artículo 7 CE atribuye a todos los sindicatos no solo la defensa, sino también la promoción, de los intereses económicos y sociales que le son propios, es decir, de los trabajadores.
Ahora bien, de lo que se trata es de determinar si es atentario a dicha libertad sindical y al principio de igualdad en el trato por parte de los poderes públicos (arts 28 y 14 CE) el criterio específico que, para la distribución de una parte de la cantidad presupuestada para subvencionar a las organizaciones sindicales, atiende a los gastos de representación institucional que corresponde sólo a los sindicatos más representativos, y que actúa además del criterio utilizado para la distribución de la otra parte de dicha cantidad presupuestada atendiendo a un reparto aritmético entre todas las organizaciones sindicales, en función de la respectiva representatividad, para subvencionar las actividades a realizar por aquéllas dentro de los fines que les son propias.
Pues bien, la tesis de la recurrente que considera discriminatorio el referido criterio no puede ser acogida y, desde luego, no resulta avalada la doctrina contenida en las sentencias SSTC 20/1985, 26/1985 y 72/1985 ni por la jurisprudencia de este Alto Tribunal.
Las sentencias del Tribunal Constitucional invocadas se refieren a una hipótesis de subvención distinta, y en ellas puede, incluso, encontrarse argumentos para justificar, en este caso, el reparto de parte de la subvención en razón de los gastos de representación institucional, si de por sí introduce un factor diferencial respecto de los Sindicatos que no tienen participación en dicha representación.
La actividad subvencionada por las leyes que fueron objeto de los recursos de inconstitucionalidad decididos en las sentencias invocadas por la recurrente (Ley 9/1983 de Presupuestos General del Estado para 1983, en la primera, Ley 44/1983, de Presupuestos Generales del Estado para 1984 y Ley 32/1984 de Presupuestos Generales del Estado para 1985) era "la realización de actividades socioculturales, promoción de los trabajadores, organización de actividades de carácter formativo y otras, dentro de los fines de aquéllas", respecto a cuya finalidad, la primera de las sentencias citadas dice "que la finalidad de la subvención es tan amplia y puede cumplirse con actividades tan diversas, que no permite sostener que para su consecución, incluso con un parámetro de máxima eficacia (en la hipótesis de que pudiera ser aplicable para justificar la desigualdad de trato en materia de libertades públicas), sea un criterio objetivo y razonable el de atribuir en exclusiva a las Centrales más representativas mencionadas, como medida proporcionada".
En el presente caso, sin embargo, se trata de subvencionar una carga específica derivada de la acción sindical, y toma como dato tanto "el grado de representación obtenido" como "los gastos derivados del ejercicio de la representación institucional que tienen reconocida [determinadas Centrales sindicales, las más representativas"], siendo, en principio, datos de cómputo concretos, de perfecta objetividad y no limitados a determinados Sindicatos, sino abiertos genéricamente a todos aquellos en los que concurran tales datos.
La especial importancia que tiene la representación institucional de los Sindicatos justifica que, establecida una subvención, para su participación en ésta pueda ser criterio atendible la carga derivada de su participación institucional; o, dicho en otros términos, en una política de subvenciones, es lógico que se considere especialmente dicha circunstancia y que se subvencione a los sindicatos que soporten la referida carga y no se haga lo mismo con los que se hallan en caso contrario.
La objetividad y razonabilidad del criterio elegido la avala la misma STC 20/1985, cuando en su fundamento jurídico tercero, párrafo final, en modo disyuntivo alude a "cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las elecciones o los costes que pueda suponerles la participación en el ejercicio de funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio" (Cfr. SSTS 9 de diciembre de 1992 y de 30 de septiembre de 1993). Y debe advertirse que la sentencia de instancia, como ha quedado señalado, no afronta el importe mayor o menor de las partidas, sino la existencia de ambas subvenciones diferenciadas.
Como advierte la Administración recurrida, esta misma Sala, en sentencia de 7 de julio de 1995 (rec. cas. núm. 5948/93), ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre una cuestión suscitada en términos muy similares a los que ahora se propone. Entonces se dijo ya que el establecimiento de la dualidad de subvenciones, unas destinadas a los Sindicatos más representativos para atender los gastos derivados de dicha representatividad y otras destinadas a la generalidad de los sindicatos es acorde a la legalidad constitucional, lo que "conlleva inevitablemente el rechazo de la pretensión del recurrente en el sentido de distribución forzosa e indiferenciada de ambas subvenciones entre todos los sindicatos, en proporción aritmética a su correspondiente capacidad representativa electoral" (F.J. quinto).
Por consiguiente, hemos de reiterar, una vez más, que, en principio, no parece constitucionalmente objetable, la inclusión de dotaciones presupuestarias, a nivel autonómico, destinadas a subvencionar específicamente la participación institucional legalmente atribuida a los Sindicatos más representativos. Pero ello no obsta a que la correcta distribución de los recursos requiera la observancia, al menos, de dos condicionamientos básicos, la transparencia en la dirección finalista de las dotaciones y la proporcionalidad entre el fin objetivo marcado en la ley y los medios facilitados para su consecución. Y, como la propia Administración recurrida reconoce, el Decreto de que se trata, 200/1988, de 28 de julio, adolece de la misma falta de mecanismos de control y concreción sobre el destino de las ayudas otorgadas que motivaron que la citada sentencia de 7 de julio de 1995, declarara la nulidad de la Orden de 11 de marzo de 1992, del Consejero de Trabajo y Seguridad Social, por lo que con base en el principio de unidad de doctrina (como uno de los aspectos que integran el principio de seguridad jurídica, art. 9.3 CE), procede un pronunciamiento en los mismo términos que la sentencia que sirve de claro precedente.
Debe, en consecuencia, aceptarse el razonamiento del recurso, únicamente, en la medida relativa a que el complemento reglamentario de las partidas de gasto del Presupuesto autonómico se aparta del fin estricto al que vincula la asignación, introduciendo un factor de discrecionalidad e indeterminación incompatibles con la libertad sindical, en conexión con el principio de no ingerencia e igualdad de trato entre los sindicatos.
Los razonamientos expuestos justifican la estimación del recurso de casación y que, conforme al artículo 102.1.3º LJ, resolviendo lo que procede, en los términos del debate, se declare la nulidad del artículo 1 del Decreto impugnado, que contempla la subvención destinada a los Sindicados más representativos para atender a los gastos derivados del ejercicio de la representación institucional que tienen encomendada, no, en sí, por el criterio de atribución que incorpora, que es, como se ha dicho, conforme a los postulados constitucionales, sino por la indeterminación reglamentaria en que quedaba la aplicación finalista de la ayuda, sin perjuicio, claro está, de la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de dicha norma (art. 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo- criterio que también incorpora expresamente el art. 73 de la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, Ley 29/1998, de 13 de julio-).
Dados los términos del artículo 102.1.3º LJ, no procede efectuar declaración sobre condena en costas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos declarar y declaramos haber lugar, en parte, al recurso de casación interpuesto por la representación del sindicato Langile Abertzale Batzordeak (LAB) contra la sentencia, de fecha 28 de mayo de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1749/89, y, con revocación de la misma, declaramos la nulidad del artículo 1 del 200/1988, de 28 de julio, del Departamento de Trabajo Seguridad Social del Gobierno Vasco, por el que se regula la concesión de subvenciones a las Centrales Sindicales más representativas operantes en la Comunidad Autónoma del País Vasco por la indeterminación reglamentaria en que queda la aplicación finalista de la ayuda, que resulta contraria al derecho fundamental reconocido en el artículo 28.1 CE, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de dicha Orden. Sin declaración de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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