STS, 17 de Mayo de 2005

Por escrito de 9 de enero de 2.001, el Abogado del Estado, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de la Diputación Foral de Vizcaya librando 96 millones de pesetas para Udalbiltza, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso- administrativo terminó por sentencia de 27 de mayo de 2.002, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que, acogiendo la causa de inadmisibilidad de falta de legitimación activa, opuesta por la Administración demandada, debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado, contra el Acuerdo de la Diputación Foral de Bizkaia, de 26 de diciembre de 2.000, reseñado en el primero de los razonamientos jurídicos de la presente resolución; sin hacer expresa imposición de las costas del recurso".

Una vez notificada la citada Sentencia, el Abogado del Estado por escrito de 15 de noviembre de 2.002, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 20 de noviembre de 2.002, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 8 de enero de 2.003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, en su día, se dicte Sentencia por la que, estimando el recurso, case y anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra por la que se declare la admisibilidad del recurso contencioso administrativo y, en su consecuencia, sobre el fondo del asunto se declare nulo, o subsidiariamente anulable, el Acuerdo impugnado.

Comparece ante la Sala en concepto de parte recurrida la Diputación Foral de Bizkaia representada por el Procurador Don Julián Del Olmo Pastor.

Mediante Providencia de la Sala de fecha 19 de mayo de 2.004 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido por el Procurador Sr. Del Olmo Pastor se presento con fecha 13 de octubre de 2.004 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se dicte Sentencia por la que se desestime el Recurso de Casación y se confirme la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que inadmitió el Recurso Contencioso Administrativo 89/01. Y mediante Otrosí del citado escrito solicitó, que para el supuesto de que se estime el Recurso de Casación nº 8257/2002, interpuesto por la Administración del Estado, se dicte Sentencia desestimando en cuanto al fondo, el Recurso Contencioso- Administrativo 89/01, interpuesto por la Administración del Estado, con fundamento en contestación de demanda realizada por esta Diputación Foral de Bizkaia.

Por Providencia de fecha 29 de marzo de 2.005 se señaló para votación y fallo de este recurso el día cuatro de mayo de dos mil cinco, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, Magistrado de Sala

Se trata, en primer término de considerar si es acertada la decisión del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 27 de mayo de 2.002, por la que se niega a la Administración del Estado legitimación para impugnar la validez del acuerdo adoptado por la Diputación Foral de Bizkaia que otorgó una subvención de 93 millones de antiguas pesetas a favor de la entidad Udalbide Erkalan Erkaltea, con el fin de dar cumplimiento al convenio concertado en la misma fecha (26 de diciembre de 2.000) entre ambas.

El único motivo de casación del Abogado del Estado (artículo 88.1.d) alega infracción de los artículos 63, 65, 66 y concordantes de la Ley 7/85, así como 19.1.c) y 69.b) de la Ley de la Jurisdicción y de la doctrina jurisprudencial evidenciada por las Sentencias de 13 de marzo y 30 de octubre de 1.999 y 9 de julio de 2.001, acumulando la denuncia de infracciones que obedecen a una distinta naturaleza (lo son, por ejemplo, las que se derivarían de la vulneración de los artículos 65 y 66 de la Ley 7/85). Así configurado, el motivo arranca de un equívoco que, aun resultando irrelevante a la hora de considerar si se ha justificado o no la legitimación alegada, conviene deshacer.

No es cierto, como afirma el representante de la Administración, que la legitimación activa "ad processum" constituya materia de orden público, de tal suerte que sobre la Sala de instancia recaiga la obligación de excogitar, de entre las varias posibilidades legales que puedan justificar el ejercicio de la acción por parte de la Administración, aquella que mejor se acomode y posibilite, de una manera efectiva, el citado ejercicio siquiera no hubiese sido ésta la elegida por su representante legal para basar la impugnación. Al igual que ocurre con el resto de las partes intervinientes en el proceso, a la Administración corresponde elegir la vía que considere adecuada para legitimar su actuación impugnatoria y la errónea elección de la misma no autorizaría al Juzgado o Tribunal para sustituirla por la que eventualmente pudiese resultar procedente.

Así lo tiene declarado esta Sala en Sentencia de 13 de marzo de 2.002, precisamente en relación con el ejercicio de una acción de impugnación por parte del Abogado del Estado al amparo del artículo 65 de la Ley de Bases del Régimen Local, cuando negó la posibilidad de que en lugar de la misma se entendiese ejercitada la que autoriza el siguiente artículo 66, y precisando claramente que con ello no se trataba de restringir la legitimación activa del Estado, sino de conducir el proceso por la vía que su representación había elegido para impugnar la validez del acto.

Ahora bien: descartado ese primer argumento, que en realidad no afecta al fondo de la cuestión ( en este caso se están ejercitando conjunta y subsidiariamente ambas acciones) y viniendo al terreno de los hechos que constituyen el presupuesto del proceso, es forzoso reconocer que el ámbito y alcance de la legitimación reconocida al Estado para impugnar los acuerdos de los Entes de Régimen Local no está exento de una cierta controversia.

Antes de la entrada en vigor de la actual Ley jurisdiccional 29/98, la Ley de 5 de octubre de 1.981, con el fin de acordar normas complementarias sobre el tema de la legitimación para el ejercicio de la acción contenciosa-administrativa, había estipulado en su artículo 2º que la Administración del Estado estará legitimada para recurrir ante dicha jurisdicción las normas y actos emanados de las Comunidades Autónomas y de los Entes Locales sometidos a su tutela, sin establecer restricciones de ninguna clase. Aunque la actual norma jurisdiccional 29/98 no ha recogido expresamente esa manifestación, lo cierto es que la cláusula derogatoria que figura en la misma no incluye la Ley de 5 de octubre de 1.981, dotada de propia sustantividad, y que tampoco aparece ésta derogada explícitamente por ninguna otra disposición.

Cierto es que la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1.985 desarrolla en sus artículos 63 y siguientes los supuestos concretos en que los acuerdos de los Entes Locales pueden ser impugnados, haciendo referencia expresa en el apartado a) del artículo citado a que, en el caso del Estado y de las Comunidades Autónomas, esa posibilidad estará subordinada a los casos y términos previstos en los preceptos de ese mismo Capítulo, con lo que parece poner fin a la posibilidad, hasta entonces explícitamente reconocida, de que el mero interés de la legalidad pudiese justificar la legitimación procesal del Estado en la impugnación de tales actos.

Sin embargo, y prescindiendo del específico supuesto del artículo 67 que no es del caso, resulta claro que la legitimación de la Administración Estatal puede seguir apoyándose en dos clases de motivaciones: a) la invasión de competencias que le son propias, la interferencia en su ejercicio, o la extralimitación competencial por parte del Ente Local (artículo 66); b) la consideración, dentro del ámbito de las competencias que le vienen atribuidas, de que el acto o acuerdo del Ente Local infringe el ordenamiento jurídico.

Y aún cabría añadir, como señalan las Sentencias de esta Sala de 13 de marzo y 30 de octubre de 1.999 en relación con el artículo 63.1, que también ha de considerarse legitimado al Estado para impugnar cualquier acto o acuerdo siempre que ostente el interés que para ello requiere el artículo 19.1.a) de la Ley jurisdiccional, en el sentido de que el resultado de la acción que se ejercite habrá de suponerle un beneficio o utilidad, económico o de cualquier otro orden -aunque solo sea instrumental e indirecto- siempre en conexión con la naturaleza de la misión que a la Administración del Estado le viene conferida.

El alcance que ha de darse a estos supuestos de legitimación no ha sido interpretado de manera uniforme. Frecuentemente se ha sostenido que el mero interés de la legalidad no es suficiente para justificarla, sino que se requiere que el ejercicio de la acción le suponga un beneficio o utilidad concreto de cualquier naturaleza que sea; pero (y como ocurre precisamente en el caso de las dos Sentencias de esta Sala que se citan en el párrafo anterior) esa salvedad se conecta con aquellos supuestos en que la legitimación que se ostente provenga únicamente de la aplicación genérica del artículo 19.1.a) de la Ley de la Jurisdicción, y no cuando se trata de accionar al amparo de los artículos 65 a 67 de la Ley 7/85. En este último supuesto el interés que constituye la razón de ser de la intervención de la Administración del Estado radica (y por ende la justifica sin necesidad de ulteriores argumentos), bien en la invasión competencial que se le irrogue y se trate de evitar (artículo 66), bien en la infracción del ordenamiento jurídico que el acto o decisión suponga y que esté dentro de su competencia el corregir, o, en fin, en las circunstancias extremas a que se refiere el artículo 67.

Ese es el criterio que ha terminado por prevalecer en esta Sala, que (por vía de ejemplo) ha reconocido plenamente la legitimación de la Administración del Estado cuando se trate de anular incrementos retributivos de funcionarios municipales, por el riesgo que su otorgamiento pueda suponer para la política económica del mismo (Sentencia de 12 de diciembre de 2.003); o de la vulneración de los preceptos constitucionales sobre la cooficialidad de las lenguas (Sentencia de 13 de noviembre de 2.000); o de la infracción que supone la constitución de mancomunidades para prestación de servicios que no sean de competencia municipal (Sentencias de 10 de febrero y 27 de octubre de 2.000); del interés del Estado en el cumplimiento del ordenamiento jurídico con respecto al uso del castellano (Sentencia de 1 de julio de 1.999); o, en fin, -con relación con los artículos 14 y 23.2 de la Constitución Española- en lo que se refiere a la exigencia del conocimiento de las lenguas cooficiales en el acceso a la función pública (Sentencia de 13 de octubre de 1.998).

No significa lo que acabamos de recordar que, en todos los casos, se hubiesen estimado las razones alegadas para invalidar determinados actos o acuerdos de los Entes Locales a que se refieren las citas efectuadas, ni que se hubiese considerado justificada la infracción del ordenamiento jurídico que se aducía por la Administración. Lo que sí ha de ser considerado relevante es que, en todos ellos, se ha tenido por legitimada a la Administración para promover el recurso contencioso, sin ostentar otro interés que, ya fuere el derivado de su competencia para velar por el cumplimiento de los fines perseguidos por la política económica estatal, ya por confinar al ámbito de la propia competencia los actos de los entes territoriales o mantener el respeto a la cooficialidad del lenguaje y el principio de igualdad en el acceso a la función pública.

No existe contradicción alguna entre el hecho de reconocer la legitimación procesal y la eventual falta de éxito de la impugnación, y el ignorarlo no significa otra cosa que confundir los argumentos legales que pueden permitir la intervención en la causa de la Administración del Estado con las razones de fondo que puedan o no asistirle en el ejercicio de su pretensión.

Hemos de concluir, por lo tanto, que la existencia de la legitimación específica que otorga el artículo 65 de la Ley de Bases del Régimen Local a la Administración del Estado para corregir las infracciones del ordenamiento jurídico en que puedan incurrir los Entes Locales, permite considerarlo asimismo legitimado con arreglo al artículo 19.1 de la Ley de la Jurisdicción vigente, en su relación con el artículo 63.1 de la Ley de Bases.

Trasladando al caso presente los anteriores razonamientos, y pese a la alegación formalmente conjunta de la vulneración de los artículos 63, 65 y 66 de la Ley 2/85, es fácil concluir que el representante de la Administración se está acogiendo al cauce legitimador recogido en el párrafo anterior. Así se desprende claramente de la específica referencia a las Sentencias de esta Sala -ya citadas en el curso de la instancia- de 13 de marzo y 30 de octubre de 1.999 y la especial insistencia en la invocación de la de 9 de julio de 2.001, dictada con posterioridad a la interposición de la demanda, en la cual se ratifica la doctrina sentada en las anteriores y se declara expresamente que la legitimación que autoriza el artículo 65 de la Ley de Bases del Régimen Local no se concreta al servicio de la competencia vulnerada, sino a la depuración del ordenamiento jurídico en su círculo de intereses o haz de competencias, extendiéndose a todos aquellos casos en los que se dé una conexión material entre el ámbito impugnado y el ámbito competencial autonómico (o estatal, en este caso).

En efecto: si la pretensión se basa en la improcedencia de que se trasladen fondos a una entidad que persigue finalidades políticas, algunas de las cuales encarnan propuestas y procedimientos que superan el marco constitucional, no se puede dudar razonablemente de que la Administración del Estado se encuentra en principio legitimada para promover una acción judicial contra la validez jurídica de ese acto, sin perjuicio de la carga procesal que suponga el demostrar la realidad de dicha alegación (artículo 63.1 de la Ley 2/85, en relación con el 19.1 de la Ley 29/98). Y tampoco puede ponerse en duda que, igualmente, lo está por la vía del artículo 65 de la primera de dichas normas -que únicamente constituye una particular especificación de la anterior- en la medida en que se alegue el derecho de la Administración del Estado a controlar la legalidad del acto de la Diputación Foral de Bizkaia en cuanto pueda suponer un exceso con respecto a los fines que justifican la competencia que viene atribuida a los Entes Locales por los artículos 36, 42 y 44 de su normativa básica, o por la misma Norma Foral 3/87.

La representación del Estado ha dejado establecido en su escrito de demanda que el otorgamiento de la subvención a Udalbide Elkarlan Elkartea supone en realidad un beneficio económico para otra entidad (Udalbitza) de la cual la primera no constituye sino el nombre comercial. Y también que ello implica favorecer económicamente las actividades contrarias a los principios recogidos en la Constitución, dada la naturaleza de los objetivos perseguidos por una y otra. Además se alega la infracción del ordenamiento jurídico que supone la transferencia presupuestaria de subvenciones de las Entidades Locales a favor de asociaciones que persiguen una finalidad política y que, en ningún caso, forman parte del círculo de intereses de tales Entidades.

Aparte la circunstancia de que asimismo se haya alegado en la demanda otro tipo de razonamientos, más o menos relacionados con los anteriores, lo cierto es que lo ya mencionado es más que suficiente para justificar la legitimación de la Administración del Estado en el proceso, cualesquiera que hubiesen sido sus precisiones posteriores en el acto de la vista, que no pueden alterar eficazmente el planteamiento efectuado en la demanda (artículo 65 de la Ley jurisdiccional).

En consecuencia procede acoger el motivo de casación invocado y reconocer la legitimación activa de la Administración del Estado para promover el presente procedimiento, siendo obligado en consecuencia pronunciarse con plenitud de jurisdicción sobre el fondo del tema debatido en los términos en que se planteó en la instancia (artículo 95.2.d).

Las razones aducidas en su día por el Abogado del Estado como fundamento jurídico material de su pretensión arrancan de la consideración de la inexistencia de Udalbitza como asociación legalmente constituida, pese a lo cual es la beneficiaria real de la subvención acordada por la Diputación Foral, ya que la adjudicataria nominal de la misma (Udalbide Elkarlan Elkartea) únicamente constituye el "nombre comercial" de la anterior, cuyos fines y actividades -contrarias a los principios que dimanan de la Constitución y totalmente ajenos, por otra parte, al círculo de los intereses propios de los Entes Locales, revistiendo un carácter esencialmente político- asume de manera explícita en el artículo 2º de sus Estatutos. Entre dichos fines figuran el de proyectar en el ámbito internacional la existencia de Euskal Herria como nación propia y diferenciada, así como su voluntad de actuar como tal en la futura configuración europea.

Consiguientemente estima el representante de la Administración que la aportación económica de la Diputación Foral de Bizkaia a Udalbide constituye un auténtico fraude de ley, ya que se trata de subvencionar con fondos públicos -y para una finalidad en todo ajena a las competencias propias de dicha Corporación- a una asociación sin personalidad jurídica, que persigue fines estrictamente políticos, utilizando para ello el ropaje jurídico que representa otra asociación, formalmente inscrita en el Registro del País Vasco, cuya identidad sustancial con la primera no ofrece la menor duda.

La realidad es que ninguna duda puede ofrecerse, pese al esfuerzo dialéctico de la Diputación Foral demandada, de que Udalbitza y Udalbide no son sino dos apariencias exteriores de una misma idealidad, realidad y asociación para idénticos fines. Y ya aquí conviene resaltar el hecho de que ni siquiera haya intentado personarse en el proceso Udalbide Elkarlan Elkartea pese a haber sido debidamente emplazada ante el Tribunal del País Vasco, porque ninguna persona jurídica o instituto de cualquier género podría pronunciarse con mejor conocimiento de causa sobre su esencial identidad con Udalbitza. Tal vez el hecho de que se haya aportado con la demanda el escrito presentado por Udalbide Elkarlan Elkartea, en otro de los varios procedimientos seguidos en el País Vasco sobre temas estrechamente relacionados con el presente, en el que se hacía expresa profesión de identidad con Udalbitza y con las finalidades por ésta perseguidas, pueda haber sido determinante de su abstención procesal.

Partiendo de esa circunstancia es como ha de enfocarse el tema de fondo de este proceso.

Es igualmente cierto que en el convenio suscrito entre Udalbide y la Diputación Foral se hace una detenida puntualización de que los fines perseguidos, y los medios utilizados para ello, por la primera son lícitos, insistiendo en que no se trata de una asociación prohibida y atribuyéndosele la finalidad de impulsar una relación constructiva y dinámica entre los Ayuntamientos y los ciudadanos de todos los territorios vascos, con especial referencia al deporte, la cultura, la lengua y el desarrollo económico. También se hace constar que Udalbide trabajará a favor de los objetivos señalados a través de la voluntaria participación de los municipios, afirmando la validez de las ideas democráticas, excluyendo expresamente el uso de la violencia y exigiendo el respeto sin excepción alguna de los derechos humanos. Y a continuación se hace constar una larga lista de las iniciativas que impulsará Udalbide, cuya enumeración consta en la cláusula segunda del Convenio concertado con fecha 26 de diciembre de 2.000:

- Elaboración y puesta en marcha de una página web, así como otros soportes telemáticos de interés.

- Preparación y divulgación de una historia de Euskadi, a través de diferentes soportes.

- Incrementar el uso del euskera en los medios de comunicación de los territorios donde la presencia del euskera sea débil, especialmente en Nafarroa y la Euskadi continental.

- Fomentar la relación entre los ciudadanos vascos, en especial entre los niños y los jóvenes, a través de la organización de colonias de verano, programas de estancias a lo largo del año y otras acciones, prestando especial atención al fomento del uso del euskera entre los niños y los jóvenes, así como el conocimiento de los diferentes enclaves y costumbres del Euskadi por parte de los jóvenes.

- Divulgar en los municipios del conjunto de los territorios vascos una muestra de las diversas expresiones culturales vascas, en el ámbito de las artes plásticas, cine, música, literatura o cualquier otro ámbito, prestando especial interés a aquellas manifestaciones específicas de determinados municipios o territorios.

- Contribuir a la recuperación de expresiones tradicionales vascas en riesgo de desaparición.

- Fomentar la colaboración entre los medios de comunicación locales y su desarrollo, en aras a incrementar la presencia del euskera en la vida social de los municipios de los territorios vascos.

- Elaboración de un estudio descriptivo de ordenación territorial tomando como base el conjunto de Euskadi.

- Medidas para impulsar una reflexión para el desarrollo social y económico tomando como base los municipios del conjunto de los territorios vascos.

- Acciones encaminadas a dar a conocer en el exterior los diferentes elementos culturales, lingüísticos y sociales que configuran Euskadi, una realidad plural institucionalizada en tres comunidades político-administrativas.

Alega la Corporación demandada que la finalidad perseguida con la subvención otorgada no era otra que favorecer las iniciativas relacionadas, finalidad cuya promoción se incluye dentro de las competencias propias de la Diputación Foral, partiendo de los siguientes argumentos:

El artículo 3º de la Norma Foral 3/87 estipula que la Diputación Foral ejercerá su actividad pública en el marco de la competencia definida por el Estatuto del País Vasco, figurando la promoción y difusión del euskera en el artículo 6º de dicho Estatuto, en tanto que los artículos 1º y 2º establecen que el Pueblo Vasco, o Euskal Herria, forman una Comunidad Autónoma integrada por los territorios históricos que constituyen sus provincias actuales, así como la de Navarra, en el caso de que ésta decidiese su incorporación a la misma siguiendo el procedimiento constitucionalmente establecido.

A ello ha de añadirse que por Decreto Foral 15/85 el Gobierno Vasco acordó traspasar a la Diputación de Bizkaia los servicios en materia de cultura, y que si el artículo 36 c) de la Ley de Bases del Régimen Local atribuye a las Diputaciones Provinciales la misión de favorecer los intereses peculiares de la Provincia, lógico es que la Diputación Foral de Bizkaia, que forma parte de los Territorios Históricos de Euskadi, pueda asumir competencias en materia de promoción de los intereses propios de dichos territorios, ya sea en el aspecto cultural, económico o lingüístico.

Finalmente, y con referencia a las observaciones del Abogado del Estado respecto a la previa consignación presupuestaria a favor de Udalbitza y su posterior trasvase a Udalbide, acredita mediante certificación expedida por el Jefe del Servicio de Fiscalización del Departamento de Hacienda y Finanzas que la partida de 93 millones destinada a Udalbide procede de otra partida que figuraba en el Presupuesto de Gastos del año 2.000 y que no tenía carácter nominativo.

Comenzaremos por referirnos a la cuestión de si la finalidad de la subvención otorgada puede considerarse inserta en el ámbito competencial del Ente demandado.

El artículo 1º de la L.O. 3/79 efectivamente reconoce la existencia del Pueblo Vasco o Euskal Herria como expresión de su propia nacionalidad, que para acceder a su autogobierno se constituye como Comunidad Autónoma dentro del Estado Español; y el artículo 2º establece que el territorio de dicha Comunidad quedará integrado por los Territorios Históricos que coincidan con sus actuales provincias, más la de Navarra en el supuesto de que esta última decida incorporarse al mismo. Por otra parte el artículo 6º reconoce al euskera como lengua propia del Pueblo Vasco y el derecho de todos sus habitantes de conocerla y utilizarla en unión del castellano, especificándose en el apartado segundo del mismo artículo que las instituciones comunes de la Autonomía regularán el carácter oficial de ambas lenguas y arbitrarán los medios necesarios para garantizar su conocimiento. A ello ha de añadirse (apartado quinto del artículo 6º) que se reconoce al euskera como patrimonio propio de otros territorios vascos y comunidades, permitiéndose la solicitud de autorización de los tratados o convenios que permitan el establecimiento de relaciones culturales con los Estados donde se integran o residen esos otros territorios y comunidades, precisamente con la finalidad de salvar y fomentar el uso de dicha lengua.

Ha de recordarse asimismo la constante doctrina de esta Sala en el mismo sentido, bastando citar las Sentencias de 21 de septiembre y 13 de octubre de 1.998 en las que se declara que la regulación de la normalización en el uso del Euskera es competencia normativa de la Comunidad Autónoma del País Vasco, otorgándose a los poderes públicos de dicha Comunidad la facultad de adopción de las medidas necesarias para ello, siempre dejando a salvo la cooficialidad de la lengua castellana.

Por otra parte, y según el artículo 36 d) de la Ley de Bases del Régimen Local, corresponde a las Diputaciones Provinciales, en general, el fomento de los intereses peculiares de la provincia. A ello ha de añadirse el reconocimiento de los intereses peculiares de los territorios que constituyen el País Vasco efectuado en el Estatuto de Autonomía, y la circunstancia de que el artículo 39 de la Ley de Bases atribuya prioridad legal en la conservación de su régimen peculiar a los órganos forales de las provincias de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya, rigiendo únicamente con carácter supletorio las normas generales de dicha Ley. Igualmente, según lo acordado en la Disposición Adicional 2ª, apartados 1 y 2, de la misma, se estipula que los Territorios Históricos de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya organizarán libremente sus instituciones y dictarán las normas precisas para su funcionamiento, sin que les sean aplicables las contenidas en la Ley estatal sobre organización provincial, añadiendo que los Territorios Históricos antedichos ejercerán las competencias que les asignen el Estatuto Vasco y la legislación interna de la Comunidad Autónoma que se dicte en su desarrollo y aplicación.

A la vista de todo ello no resulta posible sostener que sea ajeno a las competencias de la Diputación Foral demandada el propugnar las finalidades de las que explícitamente se hace depender el otorgamiento de la subvención discutida, ni que el hacerlo así constituya una desviación de poder originada por la dedicación de fondos públicos a un objeto ajeno a dichas competencias. Con mayor razón todavía si se tiene en cuenta que el Decreto Foral 15/85 ha traspasado a la misma los servicios que corresponden a las Instituciones Comunes en materia de cultura.

Un segundo aspecto de la cuestión lo constituye la alegación de que no es posible otorgar una subvención a Udalbide Elkarlan Elkartea, puesto que originalmente estaba consignada a favor de la agrupación de municipios y electos que, de hecho, se cobijaban bajo la denominación de Udalbitza. Desde el momento que esa agrupación fáctica carecía de capacidad jurídica para ser destinataria de la subvención, la constitución de Udalbide se habría efectuado con el fraudulento propósito de dotar de personalidad legal a Udalbitza y hacer posible su otorgamiento, violando de este modo el principio de legalidad presupuestaria e incurriendo en la anulabilidad prevista en el artículo 63.1 de la Ley 30/92, puesto que la subvención viene a ser otorgada, en definitiva, a favor de una asociación que actúa como mera gestora o intermediaria de la agrupación mencionada, extraña al tráfico jurídico.

Sin embargo el certificado que acredita el carácter originalmente innominado de la consignación presupuestaria y su posterior adjudicación a Udalbide -aportado con el escrito de contestación a la demanda- no ha sido impugnado por la parte actora, como hubiese podido ocurrir en el caso de que se hubiese puesto en tela de juicio su exactitud. Por otra parte, es el mismo representante de la Administración el que sostiene la identidad sustancial de Udalbitza y Udalbide, constituyendo esta última la plasmación de su personalidad jurídica con plena asunción de los fines perseguidos por la primera.

Desde otro punto de vista, ninguna disposición legal prohibe que cualquier agrupación de personas o entidades sin personalidad jurídica adopte una forma asociacional que la capacite legalmente como sujeto de derecho, haciéndola idónea para recibir cualquier tipo de subvención. Acudir a semejante procedimiento no implica incurrir en fraude de ley, cuya existencia requiere -artículo 6.4 del Código Civil- la realización de actos que, al amparo formal de una norma, persigan un fin prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario al mismo. Es decir: sería la ilicitud del fin perseguido con la obtención de la subvención, o bien el orillar de este modo la efectividad de una prohibición legal, la que haría incidir en "fraudem legis" a la constitución de la persona jurídica, legalmente registrada como Udalbide Elkarlan Elkartea; no desde luego el propósito de quienes la constituyen de gozar de la personalidad jurídica necesaria para poder obtenerla.

Consecuentemente no cabe sostener la existencia de un fraude de ley, susceptible de invalidar el otorgamiento de la subvención, por la única circunstancia de que los sujetos intervinientes en la agrupación Udalbitza hubiesen decidido constituir en legal forma una Asociación dotada de personalidad jurídica.

Y esta conclusión nos conduce, finalmente, a lo asimismo argumentado en la demanda en torno a los fines estrictamente políticos que se atribuyen a Udalbide-Udalbitza, ajenos al carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial, o similares, que justificarían su ingreso en el Registro de Asociaciones, e igualmente a la disconformidad con el ordenamiento jurídico que se atribuye a dichos fines.

A través de la documentación aportada por el Abogado del Estado con su escrito de demanda, en absoluto negada o desvirtuada, consta que entre los fines asumidos por Udalbide figuran, efectivamente, afirmar la existencia de Euskal Herria como nación, impulsar su construcción nacional y proyectar su existencia, como nación propia y diferenciada, en el ámbito internacional; pero también consta en el convenio suscrito con la Diputación Foral de Bizkaia, objeto de impugnación, que Udalbide es también una asociación, sin ánimo de lucro, cuyo objetivo principal consiste en impulsar una relación constructiva y dinámica entre los Ayuntamientos y los ciudadanos de todos los territorios vascos, promocionando iniciativas en el ámbito de la lengua, la cultura, el deporte y el desarrollo socio-económico, con respeto a los distintos ámbitos competenciales e institucionales establecidos en el ordenamiento jurídico.

Ya han quedado relacionadas en los anteriores razonamientos las iniciativas que impulsará dicha Asociación y su protesta con respecto a la utilización de las vías democráticas y el rechazo de la violencia así como de las diferentes agresiones y coacciones que atenten contra los derechos humanos.

La realidad es que únicamente constan a esta Sala las manifestaciones en torno al objeto perseguido por Udalbide relacionadas en los párrafos anteriores, ya que, al parecer, no se ha considerado necesario o conveniente aportar siquiera copia de sus estatutos, o de lo que del objeto de la misma conste en el Registro del Gobierno Vasco. Por otra parte, ha de desecharse la argumentación vertida por el Abogado del Estado relativa a la improcedencia de haberle permitido el acceso a dicho Registro, puesto que ni en su momento ha sido impugnado, ni constituye el objeto de este procedimiento.

Eso quiere decir que, en todo caso, habrá de reconocerse a Udalbide una pluralidad de finalidades entre las cuales han de admitirse la promoción lingüística, cultural, económica y sociológica que aparecen expresamente proclamados y que son los invocados para justificar la subvención otorgada, a tenor de las competencias reconocidas a la Diputación Foral que han quedado expuestas. Al menos otra cosa no se ha acreditado por parte de la Administración del Estado, que en cuanto a este extremo concreto ha limitado su actividad al campo de las meras alegaciones.

Ha de procederse con cautela a la hora de negar la licitud del otorgamiento de una subvención por parte de un Ente Público para satisfacción de finalidades que entran en el ámbito de su competencia, cuando esa subvención ha sido otorgada a favor de una entidad cuya legal constitución y registro como Asociación no aparece controvertido ni ha sido objeto de impugnación, y que se propone actividades de promoción de esas mismas finalidades. Y ello es así aunque pudieran considerarse teleológicamente encaminadas a potenciar la existencia y diferenciación de Euskal Herria como nación y su reconocimiento en el ámbito internacional, en tanto no conste que ese reconocimiento pretenda extravasar "el sentido de su propia nacionalidad" que expresamente reconoce el Estatuto de Autonomía; con mayor razón todavía desde el momento en que la destinataria de la subvención ha dejado claramente estipulado su propósito de exclusiva utilización de vías democráticas y legales en la consecución de sus fines.

Sin perjuicio del control que en cuanto a la licitud de los fines efectivamente perseguidos corresponda a los Tribunales, las cláusulas segunda, cuarta y siguientes del convenio suscrito estipulan el compromiso de Udalbide de atenerse a los objetivos señalados y prevén los oportunos medios de control con respecto a su cumplimiento, incluyendo (cláusulas décima y undécima) la resolución del mismo y el reintegro de la cantidad concedida en caso de utilización para otros fines distintos a los previstos, de acuerdo con el carácter "ob modum" de la suma otorgada.

Finalmente, no aparecen acreditadas en autos las infracciones formales que se denuncian en la demanda en cuanto a determinadas omisiones con relación a los actos previos al otorgamiento de la suspensión. El expediente aportado se inicia con la adjudicación de una partida -ya incluida en el Presupuesto de Gastos de la Diputación Foral- asignada al concepto económico que se expresa en la certificación expedida por el Servicio de Hacienda y Finanzas. De existir supuestos defectos en la tramitación y consignación de dicha partida sería incumbencia de quien los alega demostrar su existencia, sin olvidar la capacidad de autoorganización y ejecución presupuestaria que consagra la Disposición Adicional Segunda de la Ley de Bases 7/85.

En virtud de todo lo expuesto procede desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado contra el otorgamiento de la subvención acordada por la Diputación Foral de Bizkaia de fecha 26 de diciembre de 1.996, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia ni tampoco en este trámite (artículo 139 de la Ley de la jurisdicción).