STS, 25 de Marzo de 2004
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:2004:2043 |
| Número de Recurso | 142/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 25 de Marzo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
OSCAR GONZALEZ GONZALEZMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAFRANCISCO TRUJILLO MAMELYJOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZATFERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Marzo de dos mil cuatro.
En el recurso de casación nº 142/2000, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE GIJON, representado por la procuradora Doña Isabel Juliá Corujo, y asistido de letrado, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 6 de octubre de 1999, recaída en el recurso nº 628/1998, sobre denegación de ayuda para realizar la actuación denominada Construcciones de Naves Modulares; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Octava) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por el AYUNTAMIENTO DE GIJON, contra la Resolución del Ministerio de Industria y Energía de 9 de marzo de 1998, que denegaba al recurrente la ayuda para realizar la actuación denominada "Construcción de Naves Modulares".
Notificada esta sentencia a las partes, por el referido Ayuntamiento se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 27 de noviembre de 1999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente (AYUNTAMIENTO DE GIJON) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 10 de enero de 2000, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:
1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d, del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Se invoca la infracción, por la sentencia de instancia recurrida, del artículo 81.6.b).5 de la Ley General Presupuestaria, que contiene la siguiente previsión en relación a la forma y procedimiento mediante el que han de concederse las subvenciones y ayudas públicas, "cuando la finalidad o naturaleza de la subvención así lo exija, su concesión se realizará por concurso", precepto inaplicado por la sentencia de instancia que se recurre.
2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d, del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción del artículo 14 de la Constitución Española de 1978, que proclama el principio de igualdad que ha de informar toda actuación administrativa, incluida la actuación de fomento de la reindustrialización, regulada por la Orden Ministerial de 19 de mayo de 1997, y ello con independencia de la forma en que habrían de concederse las ayudas y subvenciones en ella establecidas.
Terminando por suplicar sentencia por la que, revocando la dictada en 6 de octubre de 1999 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, estime el recurso contencioso administrativo 628/1998, promovido por el Ayuntamiento de Gijón contra la resolución del Ministerio de Industria y Energía de 9 de marzo de 1998.
Por providencia de la Sala de fecha 27 de junio de 2001, se admitió el presente recurso de casación, ordenándose por otra de fecha 5 de septiembre de 2001 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACION DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 2 de octubre de 2001, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso se confirme la que en el mismo se impugna y se impongan las costas causadas a la parte recurrente.
Por providencia de fecha 10 de diciembre de 2003, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de marzo del corriente, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala
Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en virtud de la cual se desestimó el recurso interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE GIJÓN contra la resolución del Ministerio de Industria y Energía que le denegó una subvención por la realización del proyecto "Construcción de Naves Modulares", solicitada al amparo de lo previsto en la Orden Ministerial de 19 de mayo de 1997.
El Tribunal de Instancia se basa para la desestimación del recurso en las siguientes consideraciones:
"Pues bien, y como ya resolvió esta Sala en anteriores recursos, la Orden de 19 de Mayo de 1997, al establecer las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización, señala en su apartado séptimo, relativo a la evaluación de las solicitudes, que estas lo serán de acuerdo con los siguientes criterios: a) adecuación a las prioridades marcadas en la Orden; b) calidad y viabilidad técnica, económica y financiera; c) adaptación a las necesidades y potencialidades de la zona. Es además sabido, que en el control de resoluciones, como la que se impugna, no puede el Tribunal sentenciador sustituir con sus criterios, aquellos de carácter técnico tenidos en cuenta por la Administración, debiendo velar porque esta no haya incurrido en arbitrariedad, criterio que no puede ser equiparado con la discrecionalidad, que en materia de subvenciones pueda inspirar la actuación administrativa, tal como se ha argumentado en el ordinal precedente.
La resolución recurrida respeta el apartado a) del nº 7.2 de la Orden de 19 de Mayo de 1997, pues al denegar la subvención lo hace valorando las prioridades marcadas en ella, al fijarse en que el proyecto presentado iba a realizarse después de 1997, cuando la Exposición de Motivos de la misma fija que "además de las medidas presupuestarias de apoyo a las empresas y sectores sujetos a procesos de adaptación se ha considerado conveniente establecer una acción para 1997 de apoyo a la reindustrialización de las zonas en que estén enclavadas estas empresas". El propio Ayuntamiento de Gijón, al solicitar la subvención señala que existe una consignación presupuestaria de un total de 1.01.890.000,- ptas. en los presupuestos de dicho Ayuntamiento para el año 1997, preveyendose en años sucesivos (en concreto 1.998 y 1.999) las partidas presupuestarias necesarias para ejecutar las fases posteriores del proyecto, lo que en principio resulta difícilmente compatible con el apartado 3º de la base cuarta de dicha Orden.
Pero es que además, ha de tenerse en cuenta que no es sólo el criterio relativo a la no inversión en 1997 el que se valora para la denegación de la subvención, (criterio que según el actor no fue tenido en cuenta en el ámbito de otras peticiones de subvención, que sin embargo, sí fueron concedidas), sino que la Orden impugnada entiende que en Asturias, a diferencia de otras zonas, existía otro programa específico de apoyo, cual era el denominado "Desarrollo alternativo de las comarcas mineras", que no se daba en otras comarcas, lo que supondría un criterio de evaluación perfectamente incardinable, en el apartado séptimo 2.c) de la Orden de 19 de mayo de 1997. Es obvio por tanto que se han tenido en cuenta, en el caso de autos, dos criterios diferentes para la denegación.
El recurrente, aduce la Nulidad del procedimiento, legalmente establecido para la denegación de la subvención por estimar que debía haberse seguido en régimen de concurrencia competitiva. Al respecto debe señalarse: A) que el hoy actor, no impugnó en su día, la Orden de 19 de Mayo de 1997, aceptando en consecuencia las bases reguladoras en ella fijadas para la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización, en cuya Exposición de Motivos se señalaba que la acción prevista en la Orden no pretendía sustituir, sino complementar otras actuaciones que se llevaría a cabo, tanto desde la Administración Central como Autonómica y Local, de ahí que su apartado quinto señale que la evaluación de las solicitudes, la entrega y distribución de ayudas podrá encomendarse a Comunidades Autónomas o entidades colaboradoras y que el apartado decimoquinto prevea convenios de colaboración con Comunidades Autónomas y Entes Locales. En este contexto, es obvio, que atendido el ámbito de aplicación previsto en el artículo 2 del Real Decreto de 17 de diciembre de 1993, norma esta en que se fija el régimen de concurrencia competitiva en sus artículos 1.1 y 3, dentro del marco genérico exigido en el artículo 81 de la Ley General Presupuestaria, ha de estarse, por lo que al caso de autos se refiere, a la normativa especifica reguladora de la concesión de subvenciones, fijada por la Orden de 19 de Mayo de 1997, por cuanto obviamente si existiese cofinanciación por una o varias Comunidades Autónomas el otorgamiento de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva resultaría inviable. B) Que la base sexta de la Orden de 19 de Mayo de 1997, norma que determina la aplicación de la Ley General Presupuestaria, de la Ley 30/92 y del Real Decreto 2.225/93, de 17 de Diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento para la concesión de subvenciones públicas, establece una fecha límite para la presentación de las solicitudes, a saber el 30 de Septiembre de 1997, pero una vez fijada la misma, la base octava, que es la que señala el procedimiento para la concesión de ayudas, establece en su párrafo séptimo, que la resolución referida a cada solicitud concreta presentada y sin establecer ningún tipo de relación con otras peticiones, se dictara en el plazo máximo de seis meses a contar desde la presentación de la documentación completa por parte del solicitante. C) De la redacción anterior de toda la base octava, se desprende que la Orden ha establecido un procedimiento, que necesariamente ha de ser respetado, para cada una de las solicitudes que se formulen, no estableciéndose en ningún momento que todas deban ser analizadas al mismo tiempo, o que su examen debiera verificarse con posterioridad al 30 de Septiembre de 1997, sino que por el contrario fija para resolver un plazo máximo de seis meses, a contar en cada caso concreto, en función del momento en que con relación a cada una de las solicitudes, se hubiera presentado por completo la documentación. D) Así establecida la regulación, es obvio que el Ayuntamiento recurrente podría solicitar la nulidad, si en relación a su concreta petición, no se hubiera respetado el plazo o el procedimiento fijado en la citada base octava. Toda vez que, como se ha dicho, la Nulidad del procedimiento que se pretende, se postula en relación al procedimiento seguido para la concesión de otras subvenciones, sin que por lo que hace referencia al procedimiento seguido para la denegación de la subvención aquí examinada, se señale cual es la omisión del trámite esencial seguido generador de indefensión, ha de procederse a la desestimación de la solicitud de Nulidad formulada, dado el carácter revisor de esta jurisdicción y la consiguiente imposibilidad de este trámite procesal de examinar otras subvenciones, que no han sido debidamente impugnadas"
.
En su primer motivo de casación aduce el recurrente que se ha ignorado lo dispuesto en el artículo 81.6.b).5 de la Ley General Presupuestaria que establece que "cuando la finalidad o naturaleza de la subvención así lo exija, su concesión se realizará por concurso". A su juicio, la concesión mediante sistema de concurso se deduce de los propios objetivos de la Orden de 19 de mayo de 1997-por la que se establecen las bases reguladoras de las concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización y la convocatoria para las solicitudes de dichas ayudas- determinados en el texto del preámbulo de la misma, que llevan a la Administración a propiciar las mejores y más sólidas iniciativas de entre todo el abanico de proyectos que concurran a la convocatoria, en orden a lograr el criterio de eficiencia a que se refiere el art. 31.2 de la Constitución, y como el propio Comité de Gestión y Coordinación y la resolución recurrida vienen implícitamente a reconocer al declarar improcedente el proyecto como prioritario, exclusión de prioridad que implica, según dice, la comparación con los otros proyectos mediante un procedimiento de concurso, que ha sido vulnerado también al acordar subvenciones y ayudas antes de la conclusión del período hábil para presentar por los potenciales solicitantes las diferentes iniciativas de reindustrialización.
El motivo debe rechazarse. En efecto, el precepto citado como infringido no establece el concurso como sistema general al que ha de someterse el otorgamiento de las subvenciones. Al contrario, parece derivarse del mismo que es un sistema residual cuando la finalidad o naturaleza de la subvención así lo exija. No es este el caso de las subvenciones a que se refiere la Orden de 19 de mayo de 1997. Su finalidad se expresa en el apartado Segundo: "contribuir a la reindustrialización de las zonas a que se refiere el apartado Primero-que tengan un tejido industrial relevantes en sectores sometidos a procesos de adaptación o se produzcan operaciones de ajuste o reestructuración de empresas del sector público estatal que afecten sensiblemente al empleo-". Su naturaleza de"subvenciones a fondos perdidos y préstamos reembolsables sin interés" se especifica en el apartado Cuarto. No parece que esa naturaleza y finalidad impongan la exigencia de concurso, siendo posible el examen aislado de cada una de las solicitudes y rechazar las que no cumplan los objetivos previstos, rechazo que puede tener lugar cuando se aprecie ya inicialmente que no se encuentran en un nivel alto de adecuación de los proyectos a los criterios de concesión de ayudas.
Debe tenerse presente que el artículo 4 del Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, que aprueba el Reglamento del Procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas, atribuye al órgano convocante de la subvención la opción de que la concesión se efectúe o no en régimen de concurrencia competitiva, para lo cual, indudablemente valorará las circunstancias a que hace referencia el mencionado artículo 81.6 de la Ley General Presupuestaria; y en el caso de la Orden de 19 de mayo de 1997 no existe precepto alguno que imponga este régimen, porque la Administración entendió sin duda que ni la finalidad ni la naturaleza de la subvención lo exigían, y, por el contrario, de la indicada Orden se desprende que, cada solicitud abre un procedimiento independiente sujeto a una resolución, que no ha de esperar al dictado de las otras que decidan los restantes que pueden haber sido presentados en fechas posteriores y tengan aún un tiempo para resolverse (seis meses -apartado octavo, párrafo 7-), a diferencia de la resuelta cuyo plazo ya ha vencido.
En el caso presente, es claro que el nivel de adecuación no era alto, según la calificación efectuada por el Comité de Gestión y Coordinación, que en varios de los aspectos evaluados califica como media. Es cierto que la resolución denegatoria tiene en cuenta también otros parámetros, pero además tuvo presente aquella calificación, como se manifiesta en su antecedente de hecho segundo. La referencia que se hace tanto en aquel informe como en la resolución a criterios de prioridad no significa que debe hacerse un examen comparativo de los distintos proyectos, sino que deberán desecharse aquellos que no cumplan unos mínimos previamente establecidos y de acuerdo con el orden de prioridades establecidos en el apartado segundo de la Orden de 19 de mayo de 1997. De esta forma, aún dentro de los propios criterios fijados en la convocatoria, no hay inconveniente que los proyectos que cumplan sean seleccionados en función de un determinado grado en la adecuación, al ser insuficientes los recursos asignados. Por ello tanto el exigir una calificación alta, como no dar preferencia a los que las dotaciones asignadas para 1997 eran notoriamente insuficientes, o proyectos a ejecutar en zonas en las que ya existían otros programas de desarrollo, está dentro de los márgenes de la discrecionalidad administrativa, pues se persigue con ello permitir dar entrada en el régimen subvencional a los solicitantes que en una mayor medida van a cumplir los objetivos de la subvención, ya que no se trata de subvencionar a todos los que lo soliciten y cumplan los fines de reindustrialización, sino de entre ellos designar a los que lleguen a un determinado nivel de cumplimiento, y rechazar a los que no lleguen a esa altura.
Invoca en su segundo motivo vulneración del principio de igualdad, porque ha sufrido un trato discriminatorio en relación con otros proyectos a los que se les ha concedido la ayuda, en los que no se ha tenido en cuenta los criterios que han determinado la denegación al recurrente, esto es, que el proyecto se realizará en 1997 solamente en un pequeño porcentaje, y que en la zona existen otros programas específicos de apoyo, como el existente para Asturias denominado "Desarrollo alternativo de las comarcas mineras".
Tal discriminación no se produce por esa sola alegación. Hubiera sido preciso demostrar, no solo que los proyectos admitidos tenían su inversión referida a ejercicios posteriores a 1997, sino además que en la zona existía otros programas de desarrollo, y que además poseían el mismo o inferior nivel de adecuación que el del recurrente; es decir, que se trate de proyectos en los que pese a concurrir las tres circunstancias, la subvención había sido concedida. Por eso no basta alegar que a otra empresa asturiana le fue concedida, sino especificar que la misma se encontraba en igualdad de circunstancias que la recurrente en todos los aspectos antes contemplados. El artículo 14 de la Constitución proclama la igualdad ante la ley, pero es preciso para que la vulneración de este derecho fundamental se produzca que ante situaciones iguales se haya producido un trato desigual, y en este caso concreto no se ha demostrado que ambas empresas se encuentren en idéntica situación; máxime cuando la que se pone como elemento de comparación lo que solicita no es una subvención, sino un préstamo sin interés, cuya naturaleza es evidentemente distinta.
De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 142/2000, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE GIJON contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 6 de octubre de 1999, recaída en el recurso nº 628/1998; con condena a la parte actora en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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