STS, 26 de Abril de 2004
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2004:2716 |
| Número de Recurso | 6975/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 26 de Abril de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVODª. CELSA PICO LORENZOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Abril de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 6975/99, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Juliá Corujo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Donostia San Sebastián, contra la sentencia, de fecha 25 de junio de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 896/97, en el que se impugnaba la Norma Foral de Juntas Generales de Guipúzcoa 13/1996, de 23 de diciembre, mediante la que se aprobaba el Presupuesto del Territorio Histórico de Guipúzcoa para el ejercicio de 1997. Ha sido parte recurrida la Diputación Foral de Guipúzcoa, representada por la Procuradora de los Tribunales doña Rocío Martín Echagüe.
En el recurso contencioso administrativo núm. 896/97 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se dictó sentencia, con fecha 25 de junio de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "QUE DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ORDINARIO INTERPUESTO POR EL PROCURADOR DE LOS TRIBUNALES D. GERMÁN APALATEGUI CARASA ACTUANDO EN NOMBRE Y REPRESENTACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIÁN, FRENTE A LA NORMA FORAL DE LAS JUNTAS GENERALES DE GIPUZKOA, 13/1996, DE 23 DE DICIEMBRE, MEDIANTE LA QUE SE APROBABA EL PRESUPUESTO DEL TERRITORIO HISTÓRICO DE GIPUZKOA PARA EL EJERCICIO DE 1997, Y CONFIRMAMOS DICHO ACTO EN CUANTO AL EXTREMO IMPUGNADO, SIN HACER IMPOSICIÓN DE COSTAS".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Donostia San Sebastián se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 15 de octubre de 1999, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que con estimación de los motivos aducidos, resuelva lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley Jurisdiccional, casando la sentencia recurrida y declarando la disconformidad a Derecho del acto administrativo impugnado; esto es, la Norma Foral 13/1996, de 20 [23] de diciembre, de las Juntas Generales de Guipúzcoa, por la que se aprobaron los Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Guipúzcoa para el año 1997, en cuanto que la misma omite la debida consignación presupuestaria para atender la financiación del servicio obligatorio del Transporte Colectivo de Viajeros (TCUV, en adelante), a prestar por los Ayuntamiento de población superior a 50.000 habitantes; reconociéndose a favor del Ayuntamiento recurrente de Donostia San Sebastián el derecho a percibir por el concepto la diferencia resultante entre la cantidad que habría percibido de la Administración del Estado, en el supuesto de ser considerado como municipio sometido al régimen común y la realmente percibida de dicha Administración del Estado por su condición de municipio sometido al régimen foral especial de la Comunidad Autónoma del País Vasco; cuya diferencia se determinará en ejecución de sentencia; con los demás pronunciamientos que la Sala pueda efectuar y correspondan conforme a Derecho.
La representación procesal de la Diputación Foral de Guipuzcoa formalizó, con fecha 6 de noviembre de 2002, escrito de oposición al recurso de casación interesando literalmente "que teniendo por realizadas las anteriores manifestaciones, y tras los trámites legales dicte Resolución por la que desestimando el Recurso de Súplica formulado de adverso, solo se decrete la suspensión del acto impugnado, si previamente se presta garantía suficiente, todo ello con los demás pronunciamientos a que en Derecho hubiere lugar" (sic).
Por providencia de 4 de diciembre de 2003, se señaló para votación y fallo el 21 de abril de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La representación procesal del Ayuntamiento de San Sebastián formula un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante) "por cuanto la Sentencia recurrida infringe los arts. 9.1 y 103. 1 de la Constitución, en relación con el art. 26.d) y Disposición Adicional Segunda .6, de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Base del Régimen Local, arts. 1.2, 146 -en relación con la Norma Foral 17/1990 de 26 de Diciembre- y Disposiciones Adicionales Decimoquinta y Decimoctava de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales y art. 45 de la Ley 12/1981, de 13 de Mayo, por la que se aprueba el Texto del Concierto Económico entre el Estado y el País Vasco, según redacción dada por la Ley 2/1990, de 8 de Junio".
"La cuestión que se plantea en la presente litis se centra, en definitiva en el alcance de las Disposiciones Adicionales 15ª y 18ª de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de Diciembre, en relación con la Ley 12/1981 de 13 de Mayo por la que se aprobó el Concierto Económico del País Vasco.
La tesis sostenida por el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián es que el servicio de T.C.U.V., de carácter obligatorio para los municipios de población superior a 50.000 habitantes -conforme a lo dispuesto por el art. 26.d) de la L.B.R.L. 7/85- debe ser objeto de una subvención específica, según dispone la mencionada D.A. 15ª de la Ley 39/10988, a cargo de la Administración Superior.
En el caso de Autos esta Administración Superior viene representada, en opinión del Ayuntamiento, conjuntamente por la Administración del Estado y la Administración Foral, esto es, las Juntas Generales de Guipúzcoa que aprueban el presupuesto anual de este Territorio Histórico" (...).
"Dado que el Estado, en sus presupuestos generales de 1994 y 1995 -al igual que lo hizo anteriormente y siguió haciéndolo después- incluyó una partida independiente para financiar este concreto y obligatorio servicio de T.C.U.V., con cargo a la cual fue subvencionado el Ayuntamiento de San Sebastián -si bien de modo proporcional disminuido en función del Concierto Económico- la demanda formulada tiende a que sea reconocido el derecho de su principal a percibir de la Administración Foral demandada la diferencia correspondiente, tal como venía haciéndolo con anterioridad al año 1994; y ello por considerar que, en otro caso, el municipio donostiarra quedaría en inferioridad de condiciones respecto de los demás municipios de régimen común".
La línea argumental que defiende el AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIÁN es que la obligación de subvencionar a los Ayuntamientos por la prestación imperativa (Disposición Adicional Decimoquinta y Decimocuarta de la Ley 7/1985, de 2 de Abril) del servicio público de transporte urbano de viajeros, en los Ayuntamientos con más de 50.000 habitantes, es compartida por el Estado y por las Diputaciones Forales, de modo que el importe total o conjunto de la subvención debe ser igual a la que le hubiera correspondido si el Ayuntamiento de San Sebastián estuviera en régimen común, y buena prueba del acuerdo anterior es que el Estado le ha subvencionado una cierta cantidad en función de los impuestos no concertados.
La subvención al servicio de transporte referido, era independiente de la "Participación de los Municipios en los Tributos del Estado", de manera que la Diputación Foral de Guipúzcoa esta obligada a abonar dicha subvención específica al margen y con independencia de la cantidad que se le ha entregado con cargo al Fondo Foral de Cooperación con los Municipios. Por último rechaza que los Ayuntamientos Guipuzcoanos, entre ellos el de San Sebastián estén sobrefinanciados.
La Sala, como tuvo ocasión se señalar en su sentencia de la Sección Segunda de fecha 19 de diciembre de 2003 (rec. cas. 7961/98), no comparte este único motivo casacional por las razones que a continuación se aducen.
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La tesis consistente en pretender que la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, que establece la obligación de incluir en los Presupuestos Generales del Estado de cada año un crédito en favor de aquellas Entidades Locales que, cualquiera que sea la forma de gestión, tengan a su cargo el servicio de transporte colectivo urbano de viajeros, es aplicable a los Ayuntamientos vascos, es errónea porque no tiene en cuenta, precisamente el régimen económico-financiero foral propio de dichos Ayuntamientos, como claramente dispone la Disposición Adicional Decimoctava de dicha Ley, que excluye de la subvención prevista en la Disposición Adicional Decimoquinta, a "los territorios históricos del País Vasco que continuaran conservando su régimen especial en materia municipal en lo que afecta al régimen económico-financiero, en los términos de la Ley del Concierto Económico, sin que ello pueda significar un nivel de autonomía de las Corporaciones locales vascas inferior al que tengan las demás Corporaciones Locales (...)".
La cautela de mantenimiento del mismo nivel autonómico municipal, lo que pretende es que, precisamente por la foralidad del régimen económico-financiero local, pudieran las Diputaciones Forales establecer medidas de tutela financiera y fiscal sobre las Corporaciones locales, inexistentes o superiores a las vigentes en el Territorio Común, por tanto esta cautela no desvirtúa el régimen económico-financiero de los Municipios vascos; régimen reconocido en el propio artículo 2º.1 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales y en la Disposición Adicional Primera , apartado 6, de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, de Bases de Régimen Local, que reprodujo en sus mismos términos la Disposición Adicional 18 de la Ley 39/1988.
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Los términos del régimen foral, en materia local, aparecen delimitados en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, de Bases de Régimen Local, de la cual destacamos los apartados 2 y 3, que preceptúan:
"2. Los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya ejercerán las competencias que les atribuyen el Estatuto Vasco y la legislación interna de la Comunidad Autónoma que se dicte en su desarrollo y aplicación, así como las que la presente Ley asigna con carácter general a las Diputaciones provinciales.
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- En el ejercicio de las competencias que el Estatuto y la legislación de la Comunidad Autónoma que se dicte en su desarrollo y aplicación les asignen, corresponde a las Instituciones Forales de los Territorios Históricos el desarrollo normativo y ejecución de la legislación básica del Estado en las materias correspondientes, cuando así se les atribuyan".
Pues bien, en virtud del Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre se han dictado:
* La Ley 27/1983, de 25 de Noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Organismos Forales de los Territorios Históricos (Ley de Territorios Históricos), cuyo artículo 15 dispone que las Instituciones competentes de los Territorios Históricos elaborarán y aprobarán anualmente sus Presupuestos.
* Norma Foral 17/1990, de 26 de Diciembre, de Régimen Financiero y Presupuestario del Territorio Histórico de Guipúzcoa, cuyo artículo 23, letra c), reconoce a los Municipios guipuzcoanos el derecho a participar en tributos concertados y no concertados.
* Norma Foral 11/1989, de 5 de Julio, de las Haciendas Locales del Territorio Histórico de Guipúzcoa.
* Norma Foral 15/1994, de 23 de Noviembre, reguladora del Fondo Fiscal de Financiación Municipal.
Pues bien esta Norma Foral 15/1994 y la aprobación de los Presupuestos de los ejercicios 1994, 1995 y 1997 recogen las correspondientes dotaciones globales al Fondo Fiscal de Financiación Municipal, a los Municipios respectivos, sin que exista precepto alguno que obligue a reconocer y distinguir de modo independiente la subvención al servicio municipal de transporte urbano de viajeros.
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El Concierto Económico, aprobado por la Ley 12/1981, de 13 de Mayo, que renovó el Concierto económico con Alava, aprobado por Decreto 2948/1976, de 26 de Noviembre, y restableció los Conciertos económicos con Guipúzcoa y Vizcaya, suprimidos en 1938, significó que la casi totalidad de los impuestos gestionados y recaudados por el Estado, pasaran como "impuestos concertados" a los Territorios Históricos de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya, por tanto, estos asumieron la obligación de reconocer y regular las participaciones sobre dichos "Impuestos concertados", a favor de los Municipios vascos, de manera que cuando se promulga la Ley 7/1985, de 2 de Abril, y se establece la obligación de prestar el servicio público urbano de transportes de viajeros en los Ayuntamientos de mas de 50.000 habitantes y su correlativo derecho a percibir la subvención compensadora de los deficits de gestión del servicio, tal obligación recaía sobre el Estado, pero sólo respecto de los Municipios de régimen común, mientras que para los municipios en régimen foral tal obligación recayó en los Territorios Históricos, de acuerdo con su normativa económico-financiera, de modo que si no establecieron (conviene recordar las Normas Forales expuestas) la asignación concreta en sus Presupuestos de la subvención referida, sino que la incluyeron globalmente en las dotaciones con cargo al "Fondo Fiscal de Financiación Municipal", carece de sentido tratar de transponer a este Ordenamiento jurídico fiscal, la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, que reguló la subvención para los Municipios de régimen común.
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Distinto es el caso de los "Impuestos no concertados", que como se sabe fueron la Renta de Aduanas, los Impuestos Especiales que se recaudan por medio de los Monopolios Fiscales, y el Impuesto sobre Alcoholes cuya gestión y recaudación continuó siendo del Estado.
Obvio es que los Ayuntamientos vascos, al igual que los Ayuntamientos de régimen común, mantuvieron su derecho a participar en la recaudación de estos impuestos no concertados, y así se reconoció en el articulo 46 del Concierto Económico, pero es mas, como con cargo a dichos Impuestos no concertados se financió teóricamente una parte de la subvención al servicio de transporte público referido, el Estado continuó subvencionando en la parte proporcional Impuestos no concertados/Impuestos concertados, dicho servicio mediante la correspondiente participación sobre los Impuestos no concertados, pero este proceder se halla al margen de la cuestión suscitada en el presente recurso de casación.
Las razones expuestas justifican el rechazo del único motivo de casación formulado y la consecuente desestimación del recurso, con imposición legal de las costas a la parte recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el único motivo alegado representación del Ayuntamiento de Donostia San Sebastián, contra la sentencia, de fecha 25 de junio de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 896/97; con imposición legal de las costas a la recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo que definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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