STS, 12 de Diciembre de 2007
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 12 Diciembre 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Diciembre de dos mil siete.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE ANDALUCÍA, representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, contra sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Granada), de fecha 24 de noviembre de 2003, sobre aprobación definitiva de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico de Níjar del año 1987, con excepciones y modificaciones.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE NIJAR, representado por el Procurador Sr. Vázquez Guillén.
En el recurso contencioso-administrativo número 2731/96 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), con fecha 24 de noviembre de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "F A L L O: 1.- Estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE NIJAR (ALMERÍA), contra la resolución de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Almería, adoptada en reunión celebrada los días 25 de abril y 2 de mayo de 1996, que, en el expediente instruido por la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, bajo el nº 3.027, sobre Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico de Níjar del año 1987, aprobó definitivamente dicha revisión, con excepciones y modificaciones; y, en consecuencia, se anula el acto impugnado en lo relativo a las determinaciones que afectan a las actuaciones denominadas Hortichuelas UEHO-1, 3 y 4, Pozo de los Frailes, SAU-PF-3, Agua Amarga, SAU-AA-5, San José, SAU-SJ-5, confirmándolo en lo restante por ser ajustado a derecho. 2.- No hace especial pronunciamiento sobre las costas causadas".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE ANDALUCÍA que, tras hacer en su primer motivo de casación una exposición sobre lo que se dirá en los posteriores, lo interpone, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
Por infracción del artículo 5 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, sobre protección, conservación, restauración y mejora de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres.
Por infracción del artículo 3.1 del Código Civil .
Y termina suplicando a la Sala que "...case al sentencia, declarando ajustada a derecho la norma recurrida".
La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE NIJAR se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte Sentencia por la que el recurso de casación sea desestimado, no casando la sentencia impugnada".
Mediante Providencia de fecha 17 de octubre de 2007 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 27 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
Aprobada definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias de Níjar en el apartado primero de la resolución de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Almería de fecha 2 de mayo de 1996, e impugnados por el Ayuntamiento de dicho Municipio sus apartados segundo, tercero, cuarto y quinto, que por aplicación de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del Proyecto de aquella Revisión denegaban o suspendían la aprobación definitiva para determinadas actuaciones, sectores y unidades de ejecución, así como el séptimo, que exigía introducir en la normativa del suelo no urbanizable las modificaciones indicadas en la citada Declaración, recayó sentencia en la que la Sala de instancia estima en parte el recurso contencioso-administrativo, anulando sólo las determinaciones de la resolución impugnada "que afectan a las actuaciones denominadas Hortichuelas UE-HO-1, 3 y 4, Pozo de los Frailes, SAU-PF- 3, Agua Amarga, SAU-AA-5 y San José, SAU-SJ-5". Determinaciones recogidas en el apartado segundo de aquella resolución las tres primeras, esto es, las relativas a Hortichuelas, Pozo de los Frailes y Agua Amarga, y en el tercero la cuarta, relativa a San José.
Por tanto, dado que la única parte aquí recurrente es la Administración de la Junta de Andalucía, o lo que es igual, dado que el Ayuntamiento demandante se ha conformado finalmente con la decisión judicial relativa a las determinaciones que no se anulan; es a las anuladas, a las determinaciones singularmente citadas en el fallo de la sentencia recurrida que acabamos de mencionar, a las que queda ceñido este recurso de casación. Pero no a todas ellas, pues en el escrito de interposición de este recurso aquella parte recurrente delimita su objeto manifestando que "respecto a los terrenos afectados que se clasificaban como urbanos, es evidente que esta representación procesal no va a entrar a discutir el pronunciamiento de instancia, ya que se trata de un concepto de carácter reglado". Limita así dicha parte el objeto del recurso de casación que interpone a "los terrenos clasificados anteriormente como aptos para urbanizar". Pero dado que en dicho escrito de interposición no concreta qué terrenos de aquellas actuaciones tenían esta última clasificación, nos vemos obligados a excluir también del objeto de nuestro estudio las actuaciones denominadas Hortichuelas UE-HO-3 y 4; tanto porque en el escrito de demanda, folio 21, se afirmó el carácter urbano de los suelos, o de la práctica totalidad de los suelos ahí comprendidos, sin que nada en contrario se afirmara en el de contestación; como, sobre todo, porque el reconocimiento de ese carácter o condición es el que se deriva del tenor del documento número 3 de los acompañados con el citado escrito de demanda, consistente en una comunicación hecha el 10 de octubre de 1996 por el Delegado Provincial en Almería de la Consejería de Medio Ambiente al Delegado Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes (a su tenor, muy clarificador, nos remitimos).
Antes de iniciar el análisis de los motivos de casación, hemos de precisar que los suelos sobre los que queda en pie la controversia procesal estaban clasificados en las Normas Subsidiarias del año 1987 como aptos para urbanizar; que tal clasificación fue respetada por el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar (PORN, lo denominará en lo sucesivo la Sala de instancia), aprobado por Decreto de la Junta de Andalucía número 418/1994, de 25 de octubre, pues dicha Sala tuvo por acreditado en el párrafo segundo del fundamento de derecho quinto de su sentencia que aquellos suelos están incluidos en la que el citado PORN denomina "Subzona D.2. Áreas Urbanizables"; y que respecto de esta Subzona el PORN dice en su artículo 238 que "Se considerarán así aquellos espacios que, clasificados por el planeamiento municipal vigente como tales, no presentan contradicción alguna con los objetivos de conservación del Parque Natural; esto es, que no afecten al patrimonio cultural del Parque Natural o prevean usos que se consideren incompatibles, como los industriales".
También antes de iniciar aquel análisis hemos de precisar la razón jurídica por la que la Sala de instancia anuló aquellas determinaciones de la resolución administrativa impugnada en el proceso. Dijo aquélla en el párrafo tercero del citado fundamento de derecho quinto de su sentencia, del que al transcribirlo eliminamos ahora las referencias al suelo urbano, que "la cuestión queda circunscrita a determinar si la DIA puede proponer, por razones estrictamente medio ambientales, la desclasificación o el sometimiento a condiciones para su clasificación, de unos terrenos que estando incluidos en la referida subzona D.2, aparecen en las NNSS de Planeamiento de Níjar, provisionalmente aprobadas, como suelo apto para urbanizar y, por tanto, sin contradicción con las previsiones del PORN". Cuestión que resuelve en sentido negativo por razón, según expone, de la fuerza vinculante que el artículo 5.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Protección, Conservación, Restauración y Mejora de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, atribuye a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales. Así, tras otras consideraciones que cabe ahora omitir por no ser necesarias para percibir aquella ratio decidendi, y eliminando también del párrafo que vamos a transcribir lo relativo al suelo urbano, dijo finalmente la Sala de instancia lo siguiente en el antepenúltimo párrafo del repetido fundamento de derecho quinto: "La conclusión pues a la que llegamos, en consonancia con lo expuesto, no puede ser otra que la de declarar la inoperancia de la DIA como instrumento capaz para la modificación de las previsiones de un PORN cuando, como aquí ocurre, pretende la desclasificación de unos sectores de suelo urbanizable, respetados por éste por entender que no había afectación medio ambiental, so pretexto de ser incompatible ambientalmente por razones que no se apreciaron (y es de suponer que ello no pasó inadvertido para los redactores del PORN, dado su rigor) al aprobarse aquél".
El análisis de los dos motivos de casación permite apreciar que ambos combaten la interpretación hecha por la Sala de instancia de aquel artículo 5 de la Ley 4/1989. De un lado, en el primero de ellos, porque a juicio de la parte recurrente en casación, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales vinculan sólo a los instrumentos de ordenación territorial, pues es a estos y no a los planes urbanísticos a los que alude el número 2 de ese artículo; para los planes urbanísticos es su número 3 el que resulta aplicable, de suerte que para estos, el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales tiene sólo carácter indicativo. Y de otro, según el razonamiento no exento de oscuridad que se desgrana a lo largo del segundo de aquellos motivos y que sólo se clarifica a partir del inciso final del párrafo último de su apartado II y, sobre todo, en el inciso final del párrafo tercero del apartado III, porque un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales no impide en sí mismo que la Declaración de Impacto Ambiental realizada en contemplación de un determinado proyecto de planeamiento urbanístico "pueda establecer una mayor protección incluyendo más suelo no urbanizable donde existen valores que tras los correspondientes estudios medioambientales son necesarios proteger".
Nos parece obvia la falta de fundamento del primero de esos motivos. El número 2 del artículo 5 de la Ley 4/1989 se refiere, repetidamente, hasta tres veces, a "los instrumentos de ordenación territorial o física", definiendo así un abanico de instrumentos en el que se incluyen con toda naturalidad, como no podía ser menos, los de ordenación urbana. Que su número 3 emplee el vocablo "planes" no es argumento para excluir del ámbito de aplicación del número 2 a estos últimos; ni en sí mismo, pues no es esta denominación de "planes" la única reservada en el ordenamiento jurídico para ellos; ni al interpretar el sentido o significado de ese número 3, que se refiere, realmente, a las actuaciones, planes o programas sectoriales.
En sentido contrario, nos parece también evidente el acierto del argumento que finalmente se expone en el segundo de los motivos de casación. Aunque unos y otras tienen genéricamente una misma finalidad, pues tanto los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales como las Declaraciones de Impacto Ambiental son herramientas jurídicas al servicio de la mejor protección del medio ambiente; sin embargo, los primeros tienen un objeto más singular, más específico, y constituyen en sí mismos uno de los instrumentos de planificación de los recursos naturales, y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger; mientras que las segundas, y en particular la que aquí nos importa, esto es, la Declaración de Impacto Ambiental formulada para o en contemplación a la proyectada aprobación de Planes Generales de Ordenación Urbana, Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento, así como sus revisiones y modificaciones, requerida por la Ley andaluza 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental, tiene potencialmente un objeto más amplio y no tan específico, cual es, bien que desde la perspectiva medioambiental, la entera ordenación de los asentamientos de población, la entera ordenación urbanística en proyecto, a la que sirve como instrumento para garantizar su acierto desde la indicada perspectiva. Ello quiere decir, no sólo que los primeros no excluyen la necesidad de las segundas, sino también, y esto es lo que interesa en el motivo que analizamos, que éstas pueden, sin que por ello entren en contradicción con aquellos ni vulneren por tanto lo dispuesto en aquel artículo 5 de la Ley 4/1989, entender necesario u oportuno que determinados suelos queden preservados temporal o definitivamente de un desarrollo urbanístico o de un modelo de desarrollo que sin embargo no excluyó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales. En definitiva, éste permite, por no entrar en contradicción con él sino todo lo contrario, que el instrumento de ordenación urbana prevea una preservación medioambiental más extensa que la que aquél consideró necesaria para proteger el concreto recurso natural objeto del mismo.
Debemos, pues, estimar el recurso de casación, resolviendo en consecuencia lo que corresponda dentro de los términos en que aparecía planteado el debate [artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción ]. A tal fin, y por los mismos argumentos expuestos por la Sala de instancia en su sentencia, con excepción, claro es, de aquel del que hemos discrepado al estimar el segundo de los motivos de casación, hemos de rechazar ahora los motivos de impugnación esgrimidos en el escrito de demanda que aún pueden incidir sobre la decisión que hayamos de tomar para las actuaciones en que la controversia procesal siguió en pie tras la sentencia de instancia. Tales motivos de impugnación que rechazamos se referían sucesivamente a: (1) la inaplicabilidad de la Ley andaluza 7/1994 ; (2) su inaplicabilidad a sectores cuya urbanización ya estaba aprobada en las Normas Subsidiarias de 1987 objeto de revisión; (3) la contradicción con el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar y vulneración del artículo 5.2 de la Ley 4/1989 ; (4) la vulneración de la garantía institucional de la autonomía local; y (5) la ausencia de motivación de muchas de las determinaciones de la Declaración de Impacto Ambiental. En este extremo, sin embargo, debemos exponer nuestro parecer sobre la motivación de la DIA respecto de las actuaciones en que, como hemos razonado y concretado, siguió en pie la controversia procesal tras la sentencia de instancia.
Sobre ello, y compartiendo el razonamiento expuesto en el fundamento de derecho séptimo de la sentencia recurrida, concluimos que la DIA está motivada, suficientemente motivada, y motivada desde la perspectiva que le es propia, es decir, desde la perspectiva medioambiental, para cada una de aquellas actuaciones: así, para la denominada Hortichuelas UE-HO-1, basta con remitirnos a las fundadas razones que se contienen en sus páginas 25, 26 y 27, y muy en especial en los párrafos segundo y cuarto de la citada página 26; para la denominada Pozo de los Frailes, SAU-PF- 3, son igualmente fundadas las que son de ver en las páginas 29 y 30, en especial en el párrafo primero de esta última; para la denominada Agua Amarga, SAU-AA-5, obtenemos igual conclusión al estudiar las páginas 36 y 37, en las que destacan los razonamientos reflejados en la primera, en particular en su último párrafo, y en los tres números en que se divide el párrafo primero de la página 37; y para la denominada San José, SAU-SJ-5, la conclusión es la misma al estudiar sus páginas 34 y 35, en particular los párrafos primero y tercero de los que referidos al núcleo de San José se contienen en la página 34 y el párrafo primero de la página 35.
En conclusión, debemos extender la desestimación del recurso contencioso- administrativo que dispuso la Sala de instancia, decidiendo también igual desestimación respecto de las determinaciones de la resolución administrativa impugnada referidas a las actuaciones denominadas Hortichuelas UE-HO-1, Pozo de los Frailes, SAU-PF-3, Agua Amarga, SAU-AA-5 y San José, SAU-SJ-5.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la Administración de la Junta de Andalucía interpone contra la sentencia que con fecha 24 de noviembre de 2003 dictó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso número 2731 de 1996. Sentencia que casamos, pero dejándola sin efecto tan sólo en cuanto anuló las determinaciones de la resolución impugnada que afectan a las actuaciones denominadas Hortichuelas UE-HO-1, Pozo de los Frailes, SAU-PF-3, Agua Amarga, SAU-AA-5 y San José, SAU-SJ-5. Determinaciones, esas, para las que también desestimamos el recurso contencioso-administrativo por ser conformes a Derecho. Todo ello sin imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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