STS, 17 de Mayo de 2005

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Madrid de 8 de marzo de 2002, objeto de este recurso de casación, contiene el siguiente fallo: "que debemos declarar y declaramos la inadmisión del presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, representada y asistida por el letrado D. Enrique Lillo Pérez; sin hacer expresa imposición de las costas causadas".

Razona dicha sentencia sobre la falta de legitimación activa del Sindicato recurrente invocada por la Administración demandada, que la cuestión ya ha sido resuelta por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 7, en sentencia de 28 de noviembre de 2000, dictada entre las mismas partes y en relación con concursos similares, declarando la inadmisión del recurso, siendo confirmada por sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 4 de abril de 2001, por no existir relación directa de tales concursos con la recurrente, por lo que la anulación que se pretende no puede afectar a la esfera de sus intereses ni proporcionarle un beneficio o perjuicio cierto, no regulando las resoluciones impugnadas cuestiones de personal, ni resultar afectados los funcionarios o personal afiliado al Sindicato por la citada regulación, concluyendo que el interés legítimo no puede ser asimilado al interés por la legalidad.

Refiere la Sala de instancia la doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de esta Sala sobre el alcance del artículo 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional, según el artículo 24.1 de la Constitución, y concluye que la aplicación de tales criterios llevan directamente a apreciar la falta de legitimación activa de la recurrente para impugnar la resolución administrativa objeto de enjuiciamiento en los presentes autos, por lo motivos antes expuestos en las sentencias del Juzgado Central y la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.

Añade que las cuestiones de fondo planteadas (Cesión ilegal de trabajadores, sucesión de empresas, fraude de ley en la contratación y relación entre la contratista y la Empresa de Trabajo Temporal) han sido analizadas por la Jurisdicción Social, concretamente en sentencia del Juzgado de lo Social nº 14 de Madrid de 3 de noviembre de 1998, desestimando los autos seguidos por despido de los trabajadores que habían prestado servicios para las empresas adjudicatarias de los contratos de asistencia técnica convocados por la TGSS, sentencia confirmada en suplicación por la Sala de lo Social, por sentencia de 18 de marzo de 1999.

Notificada la sentencia se presentó escrito por la representación procesal de la Confederación Sindical de CC.OO. manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado mediante providencia de 7 de junio de 2002, con emplazamiento de las partes y remisión de las actuaciones a esta Sala.

Con fecha 18 de julio de 2002 se interpone el recurso de casación, haciendo valer un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley jurisdiccional, solicitando que revoque y anule la sentencia recurrida y se declare la admisibilidad del recurso contencioso administrativo.

Admitido a trámite el recurso se dio traslado del escrito de interposición a la representación de los recurridos, que formularon oposición, excepto la representación de Level Data S.A., solicitando la desestimación del recurso.

Por providencia de 29 de marzo de 2005, se señaló para votación y fallo el día once de mayo de dos mil cinco, fecha en la que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de Sala

El único motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 19.1.b) de la Ley Jurisdiccional en relación con el artículo 24 de la Constitución y la doctrina del Tribunal Constitucional, a cuyo efecto invoca las sentencias 210/1994, de 11 de julio, 153/1994, de 23 de mayo, 101/1996, de 11 de junio, reproduciendo de esta última la conclusión de que "en suma, la legitimación de los sindicatos en el ámbito de lo contencioso administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto, o legitimatio ad causam, ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso «a un interés en sentido propio, cualificado o específico». Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial". Por lo que entiende que el sindicato tiene legitimación activa, añadiendo a mayor abundamiento, que la sentencia 215/2001, de 29 de octubre, abunda en la legitimación activa de los sindicatos para entablar procesos contenciosos cuando en estos esté en juego de manera directa o indirecta intereses colectivos de los trabajadores, que en este caso se produce al incidir en requisitos y condiciones para poder desempeñar trabajos para la Tesorería General de la Seguridad Social.

Las partes recurridas mantienen la carencia de interés legítimo de la recurrente, señalando que no impugnó la convocatoria del concurso y tampoco participó en la misma, así como que el contrato impugnado no afecta a la situación de los funcionarios públicos destinados en los órganos administrativos en que se va a desarrollar, ni al desempeño de sus funciones, ni a la configuración de sus puestos de trabajo, remitiéndose a la sentencia de instancia.

Se cuestiona en este proceso la legitimatio ad causam de la parte recurrente, que en el orden contencioso-administrativo viene determinada por la invocación en el proceso de la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva. No es suficiente, como regla general, que se obtenga una recompensa de orden moral o solidario, como puede ocurrir con la mera satisfacción del prestigio profesional o científico inherente a la resolución favorable al criterio mantenido o con el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad (S. 29-6-2004).

A tal efecto, como señala la sentencia de 19 de mayo de 2000, "El más restringido concepto de "interés directo" del art. 28.

1. LJ debe ser sustituido por el más amplio de "interés legítimo"; aunque sigue siendo una exigencia indeclinable la existencia de un "interés" como base de la legitimación. Como decíamos en nuestra sentencia de 15 de diciembre de 1.993, aludiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ampliación del interés tutelable, en cuanto presupuesto de la legitimación, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión "interés legítimo", utilizada en el art. 24.1 de la Norma Fundamental, aún cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de "interés directo", ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional 257/1.989, de 22 de diciembre), lo que en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto (sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1.990), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento. (SSTS de 4 de febrero de 1.991, de 17 de marzo y 30 de junio de 1.995 y 12 de febrero de 1.996, 9 de junio de 1997 y 8 de Febrero de 1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994 y ATC 327/1997". Lo que es aplicable al actual artículo 19.1.a) de la Ley 29/98, de 13 de julio. Por lo que se refiere, en concreto, a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la legitimación de los Sindicatos en el proceso contencioso administrativo (que se invoca por el Sindicato recurrente), en la sentencia 142/2004, de 13 de septiembre, se efectúa un resumen de la misma, tal y como ha sido recogida en la STC 112/2004, de 12 de julio, FJ 4, con remisión a otras anteriores (SSTC 101/1996, de 11 junio, FJ 2; 7/2001, de 15 de enero, FFJJ 4 y 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 3), en los siguientes téminos:

   "

1. Debemos partir, en primer lugar, de un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Como afirmamos en la STC 210/1994, de 11 de julio, "los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia (por todos, Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, art. 8 ó art. 5, parte II, Carta social europea), una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este Tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo. La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional, 'no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho privado. Cuando la Constitución y la Ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores ut singulus, sean de necesario ejercicio colectivo' (STC 70/1982, FJ 3), en virtud de una función de representación que el sindicato ostenta por sí mismo, sin que deba condicionar necesariamente su actividad a la relación de pretendido apoderamiento ínsita en el acto de afiliación, que discurre en un plano diverso del de la acción propiamente colectiva (SSTC 70/1982, 37/1983, 59/1983, 187/1987 ó 217/1991, entre otras). Por esta razón, es posible reconocer en principio legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en que estén juego intereses colectivos de los trabajadores" (STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 3). Queda así clara "la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa, incluso jurisdiccional, de los derechos e intereses de los trabajadores" (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5).

2. Ahora bien, desde la STC 101/1996, de 11 de junio, venimos exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, reconducible a su relevancia constitucional, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los Tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. Y ello porque, según recordamos allí, citando de nuevo la STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 4, "la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer". Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas asociativas singulares la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso: ostentar interés legítimo en él. Por tanto, concluimos en la STC 101/1996, de 11 de junio, la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto o legitimatio ad causam, "ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso a 'un interés en sentido propio, cualificado o específico' (STC 97/1991, FJ 2, con cita de la STC 257/1988). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2).

3. En definitiva, hemos señalado con reiteración que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2). Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 5)".

   Se deduce de todo ello, que no basta invocar la genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, para impugnar ante la jurisdicción contencioso administrativa decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario, sino que es aplicable a los Sindicatos las mismas exigencias que a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en el proceso, es decir, ostentar un interés legítimo en él, con el alcance antes indicado, es decir, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato y el objeto del proceso, que ha de examinarse en cada caso.

   Pues bien, desde estas consideraciones, se observa que el Sindicato recurrente, además de la cita de las indicadas sentencias del Tribunal Constitucional que contemplan casos específicos distintos al presente, se limita a invocar la genérica defensa de los intereses colectivos de los trabajadores, entendiendo que el acto impugnado incide en requisitos y condiciones para poder desempeñar trabajos para la Tesorería General de la Seguridad Social, pero no identifica de manera alguna en que consiste tal incidencia y menos aún su relación con el concreto contenido del acto impugnado, cuestión que resulta determinante para poder examinar la concurrencia de ese vínculo especial entre los fines del sindicato y el objeto del proceso.

   Ha de significarse al respecto, como se indica por alguna de las partes recurridas, que el objeto del proceso es la resolución por la que se adjudica determinado contrato de asistencia técnica, por lo que los intereses que están en juego en dicha actuación administrativa se reducen a la determinación de la empresa participante en el concurso que ha de resultar adjudicataria, en aplicación de las normas que regulan dicha contratación, sin que sea objeto de tal actividad la decisión sobre la convocatoria del contrato, su procedencia y efectos, que responden a una actuación anterior, que no es objeto del proceso y que no consta haya sido impugnada por el Sindicato recurrente.

   De ahí que la jurisprudencia venga exigiendo con carácter general para reconocer la condición de interesado a efectos de impugnación de la resolución por la que se adjudica un contrato administrativo, que el recurrente haya participado en el concurso o sistema de adjudicación de que se trate (S. 30-6-97 y 4-6-2001), pues no pueden hacerse valer para impugnar un determinado acto administrativo intereses que, por no integrar el contenido del acto, no son susceptibles de pronunciamiento alguno en el proceso de que se trate y, por lo tanto, no pueden servir de fundamento para invocar la legitimación activa en el proceso.

   En este caso concreto, frente a la resolución del concurso, pueden hacerse valer cuantos derechos correspondan a los participantes en relación con la adjudicación del contrato, lo que incidirá en la selección del contratista, pero no caben pronunciamientos sobre la decisión de convocar el contrato y atender de esa forma al interés público afectado por el mismo que se plasmaron en actos anteriores, que no son objeto del proceso.

   En razón de todo ello ha de concluirse que el Sindicato recurrente no justifica la existencia de un vínculo específico entre el objeto del proceso y los fines y objetivos en cuya defensa está interesado, pues, además de que funda su posición en la genérica incidencia del contrato en las condiciones para poder desempeñar trabajos en la Tesorería General de la Seguridad Social, que no se concreta ni identifica de forma alguna, el contenido propio del acto objeto de impugnación se limita a la selección del contratista, por lo que no pueden pretenderse con ocasión de su impugnación pronunciamientos que afecten a dichas condiciones de trabajo, que en nada se regulan, modifican o alteran por el hecho de que la adjudicación recaiga en una u otra empresa.

   En consecuencia, no se aprecia objetivamente la existencia de un interés concreto, real y efectivo que justifique la legitimación activa del Sindicato recurrente, como acertadamente se mantiene en la sentencia de instancia, lo que descarta las infracciones que se denuncian en este único motivo de casación, que debe desestimarse.

La desestimación del único motivo invocado, lleva a declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto, lo que determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 900 euros la cifra máxima a percibir como honorarios por cada uno de los letrados de las partes recurridas que formularon escrito de oposición al recurso, sin que quepa atribuir cantidad alguna al Letrado de la recurrida Level Data, S.A., cuya participación en el recurso se ha limitado a suscribir el escrito de personación, trámite para el que no resulta necesaria la intervención de Abogado.