STS, 6 de Marzo de 2008

Por escrito de 31 de enero de 2003, doña Ángela, interpuso recurso contencioso administrativo contra la Resolución de 6 de mayo de 2002 de la Comisión Mixta creada por el Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, por la que se acordaba excluir a la referida aspirante de la prueba teórico-práctica y de la evaluación del currículo profesional y formativo, confirmada en reposición ulteriormente por otra de 26 de noviembre de 2002 del Director General de Universidades, por no haber acreditado un ejercicio profesional efectivo como médico dentro del campo propio y específico de la especialidad solicitada -Medicina Preventiva y Salud Pública- durante un periodo mínimo equivalente al 170 por 100 del periodo de formación establecido para la misma, toda vez que según dicha resolución no se acredita ejercicio profesional en el campo propio y específico de la especialidad cuando se exigía como ejercicio profesional mínimo 5 años y 1 mes, y tras los tramites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por Sentencia de 16 de enero de 2006, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora DOÑA AURORA GOMEZ VILLABOA en nombre y representación de DOÑA Ángela, contra la Resolución de la de la Comisión Mixta de la Dirección General de Universidades del Ministerio de Educación y cultura y Deporte creada al amparo del Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, por la cual fue excluida de la prueba teórico-práctica prevista en el referido Real Decreto para la obtención del título de especialista en Medicina Preventiva y Salud Pública, resolución de fecha 6 de mayo de 2.002, que fue confirmada por la del Ministerio de Cultura, Educación y Deporte de 22 de noviembre de 2.002; debemos revocar y revocamos dichas Resoluciones, por no ser conformes a Derecho, y en su lugar se declara el derecho de Doña. Ángela a acceder a la prueba teórico-práctica y a la evaluación de su currículum profesional y formativo de la especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública, convocándola a la realización del correspondiente examen, con arreglo a lo establecido en el Real Decreto 1497/1999.".

Una vez notificada la sentencia, la parte recurrente manifiesta su intención de interponer recurso de casación, acordando la Sala sentenciadora tener por preparado el citado recurso, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización el recurso de casación la parte recurrente interesa se case y anule la Sentencia recurrida, resolviendo lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado, en base al siguiente único motivo de casación "Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1. letra d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa " en el que se invoca como infringido "los artículos 1 y 2 del Real Decreto 1497/99, de 24 de septiembre ".

La parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación interesa su desestimación, por las razones que expone.

Por providencia de 26 de febrero de 2008, se señaló para votación y fallo el día veintiocho de febrero del año dos mil ocho, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estima el recurso contencioso administrativo y anula la resolución impugnada refiriendo en su Fundamento de Derecho Quinto lo siguiente:

"QUINTO.- En el caso que nos ocupa la Comisión Mixta, en el ejercicio de la potestad que le atribuye el artículo 2.7 del Real Decreto 149/1999, decidió la exclusión de la recurrente al no haber completado un ejercicio profesional efectivo como médico dentro del campo propio y específico de la especialidad solicitada -Medicina Preventiva y Salud Publica- durante un periodo mínimo equivalente al 170 por 100 del periodo de formación establecido para la misma en España- es decir 5 años y 1 mes-. En este sentido, no se puede olvidar que el tiempo de ejercicio profesional mínimo exigible por aplicación del referido porcentaje sería de 5 años y 1 mes, pues la especialidad abarca un período de formación de 3 años. De este modo cumplido el requisito temporal que no ha sido discutido por la Administración, la cuestión se reconduce a la necesaria delimitación del contenido funcional del puesto desempeñado por la actora con el fin de determinar si, en efecto, se produce aquella circunstancia, gravitando sobre la parte actora la carga de acreditar la actividad médica realizada. No obstante, la Comisión Mixta consideró que la interesada no completaba dicho período, al no computarle a estos efectos los servicios prestados en el ámbito de la Atención Primaria de Salud Pública desde el 124 de marzo del año 1984 hasta el de 1999. La Comisión, en efecto, lo deniega porque, según su informe de 5 de noviembre de 2002, no acredita el ejercicio profesional en el campo propio y específico de la especialidad solicitada. Sigue diciendo la Dirección General de Universidades que su actividad se encuentra clasificada según los citados criterios en el supuesto 1.5 del Acuerdo de la Comisión Mixta de 1 de marzo de 2.001: solicitantes que realizan actividades asistenciales en plazas pertenecientes a alguno de los Cuerpos de las Comunidades Autónomas en las que se ha desglosado el antiguo Cuerpo de Médicos titulares (Asistencia Pública domiciliaria APD), y que a estos solicitantes en general no se les otorga la prueba, pues las funciones de salud publica que realizan se integran en el conjunto de las que desempeña este personal en el ámbito de la Atención Primaria de Salud pública. A juicio de la recurrente los referidos servicios serían computables a la vista de los varios y claros certificados emitidos por el Director General de Salud Pública del Departamento de Sanidad y Seguridad Social de la Generalidad de Cataluña de fechas 8 y 9 de enero de 2.000, de los que obra copia a los folios 25 y 26 del expediente administrativo, y complementados a su vez por otro de 20 de noviembre de 2.001 -folio 7-, destacando al efecto que en conjunto las funciones que hace la actora son tradicionalmente las que han correspondido a los Médicos de Prevención, al tener encomendadas las funciones de prevención y defensa de la salud pública y muy especialmente en materia de vacunación y revacunación anual, cumplir los servicios de estadística sanitaria con arreglo a las disposiciones vigentes, verificar la comprobación y certificación de las defunciones de los incluidos en el padrón de habitantes y la de todos los fallecidos en el mismo distrito, inspección médico -escolar, inspección sobre las condiciones sanitarias de los locales destinados a establecimientos públicos, mercantiles e industriales, siempre que su reconocimiento o inspección no corresponda a otra autoridad u organismo; debiéndose rechazar así por injustificada la razón genérica aducida por la Comisión Mixta para denegar el acceso a las pruebas, básicamente el que, aun reconociendo que en dichos puestos - como el de la actora- se realizan algunas funciones de Prevención de la Salud Pública, tales actividades se integran sobre todo en el ámbito de la Atención Primaria de Salud, y no de forma íntegra en el campo propio y específico de la Especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública. En efecto, el último certificado - que por su carácter de tal no encierra solo un juicio de valor- de 20 de noviembre de 2001 del Director General de Salud Pública del Departamento de Sanidad y Seguridad Social de la Generalidad de Cataluña constata de forma tajante y sin dejar lugar a dudas que la actora ha ejercido profesionalmente como médico..........desarrollando su actividad en el campo propio y específico de medicina preventiva y de la salud pública por un total de 7 años y 2 meses. Asertos que invalidan cualquier conclusión o clasificación genérica sobre este tipo de puestos y funciones. Y aún hay más, la Secretaria General del Departamento de Sanidad y Seguridad Social de la Generalidad de Cataluña dice de forma inconcusa que la actora desde el 14 de marzo de 1984 hasta el día 27 de septiembre de 1.999 (7 años y 2 meses), en diferentes períodos, ha ejercido profesionalmente como médico en la Delegación Territorial del Departamento de Sanidad y Seguridad Social en Barcelona, desarrollando su actividad en el campo propio y específico de la especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública, bajo una relación profesional retribuida - folio 24 del expediente -. Debe tenerse en cuenta, en este punto, que la Medicina Preventiva y Salud Publica como especialidad médica, y con arreglo a la Resolución de 25 de abril de 1996, programa elaborado por la Comisión Nacional de Medicina Preventiva, aprobado por la Secretaria de Estado de universidades, se desarrolla entre otros campos, en "servicios de salud publica en los distintos niveles del sistema de salud, estando a su cargo las actividades relacionadas con la elaboración de los Planes de salud, planificación, evaluación de servicios, realización de programas asistenciales, preventivos, de salud ocupacional, medioambiental, entre otros". En vista de todo lo expuesto y de los certificados expuestos, así como de la concreta regulación de la especialidad encuadrada en al apartado segundo del anexo del Real Decreto 127/1984, la Sala entiende que la motivación de la Resolución impugnada no tiene justificación, pues el ejercicio profesional de la actora ha sido efectivo y específico( art. 1.1 a ), lo que se constata con solo ver las funciones realizadas por la actora mencionadas en el certificado de fecha 9 de marzo de 2000 -folio 25- (epidemiología fundamental y aplicada, planificación, administración y gestión de servicios sanitarios, medicina preventiva, promoción y educación de la salud), y las que se regulan en el programa de formación de la especialidad (la formación de especialista en Medicina Preventiva se refiere a materias de administración y gestión de servicios sanitarios, estudios epidemiológicos, planificación, programación y evaluación, información sanitaria y tecnológica......), que son prácticamente iguales, no bastando -es cierto- con la mera realización de algunas actividades relacionadas con la especialidad, sino que es preciso que todas las tareas desempeñadas en el puesto de que se trate, o al menos una parte importante de ellas, se refieran al ámbito de la Salud Pública y de la practica de la Medicina, pero este requisito vemos que es cumplido plenamente por la Sra. Ángela. Ciertamente, la Comisión Mixta goza de discrecionalidad técnica, pero dicha discrecionalidad no puede obviar el hecho de que la actividad profesional desarrollada en cada caso se valore con arreglo a las concretas circunstancias que concurren, y siendo así en este supuesto, no puede considerarse que la actividad que ha desarrollado la recurrente sea ajena a la específica de la especialidad, habiéndose acreditado que las funciones desarrolladas en este caso por ella se incardinan en el ámbito de la Salud Publica, y por ello, aunque realice funciones ajenas a las que hace referencia la Comisión en su Acuerdo de 1 de marzo de 2001, el periodo de trabajo realizado, que supera los 15 años, no puede excluirse del cómputo total de tiempo exigido en el art. 1 del R.D. aplicable. Con los datos aportados en relación con la concreta actividad desarrollada por la recurrente, no puede ser excluida de la posibilidad de realizar la prueba teórico-práctica por no haber completado el periodo de tiempo de práctica exigido en la norma. Ello con independencia, evidentemente, del resultado de dicha prueba."

La Administración recurrente funda su escrito de interposición en un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, al estimar que la Sentencia recurrida infringe lo dispuesto en el artículo 1 y 2 del Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre. Según el Abogado del Estado en la apreciación de la Sala de instancia concurre el error de sustituir el juicio técnico de la Comisión Mixta, que en el ejercicio de sus facultades evaluativas contempladas en el artículo 2.7 del Real Decreto 1497/1999 entendió que no debía computarse como intervalo temporal a tener en cuenta a efectos del periodo de formación exigido en España los servicios prestados en el ámbito de la Atención Primaria de Salud Pública desde el 12 de marzo de 1984 a 1999 al considerar que tales Servicios, en Comunidades Autónomas en las que se ha desglosado el antiguo Cuerpo de Médicos Titulares, no son los propios y específicos de la especialidad solicitada. Para el Abogado del Estado, esta valoración técnica no puede integrarse en la categoría de conceptos jurídicos indeterminados. Por todo ello concluye que no estando acreditado que la interesada ha ejercicio la Medicina en la especialidad cuyo título pretende, durante el periodo de tiempo controvertido, entiende correcta la resolución administrativa excluyendo al aspirante a la prueba teórico-práctica y de evaluación del currículo.

Procede acoger tal motivo de casación. Dados los términos en que se plantea por el Abogado del Estado el presente recurso de casación y el motivo que invoca frente a la sentencia de instancia, será necesario comprobar en el caso concreto si la Comisión Mixta sobrepasó o no los límites de la discrecionalidad técnica, empleando en su decisión criterios que pudieran ser manifiestamente erróneos o arbitrarios, pues ello permitirá dilucidar si la sentencia recurrida incurrió en la infracción jurídica denunciada.

Recuerda el Tribunal Constitucional en el FJ 6º de su Sentencia 219/2004, de 29 de noviembre, lo afirmado en su Sentencia 39/1983, de 16 de mayo, FJ 4º, en que sostuvo que la existencia de la discrecionalidad técnica "no supone naturalmente desconocer el derecho a la tutela judicial efectiva recogida en el art. 24.1 de la Constitución, ni el principio del sometimiento pleno de la Administración pública a la Ley y al Derecho (art. 103.2 ), ni la exigencia del control judicial sobre la legalidad de la actuación administrativa y su sumisión a los fines que la justifican (art. 106.1 ). Tampoco supone ignorar los esfuerzos que la jurisprudencia y la doctrina han realizado y realizan para que tal control judicial sea lo más amplio y efectivo posible. Pero no puede olvidarse tampoco que ese control puede encontrar en algunos casos límites determinados.

Así ocurre en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales, y que, naturalmente, deberán ejercerlo en la medida en que el juicio afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, sobre las cuestiones de legalidad".

Adiciona que "si el órgano judicial diera por buena, sin más, la decisión administrativa sin realizar el control exigible de la misma que impone el art. 24.1 CE, vulneraría el derecho fundamental a la tutela judicial (SSTC 97/1993, de 22 de marzo, y 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 5 )". Con mención de la doctrina elaborada por el citado Tribunal (por todas STC 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3º ) insiste en que lo que no pueden hacer los Tribunales de Justicia es sustituir en las valoraciones técnicas a los órganos administrativos calificadores salvo circunstancias excepcionales.

Pues bien, en contra de lo mantenido por la Sentencia recurrida no entiende esta Sala que las funciones realizadas por la actora mencionadas en el certificado de fecha 9 de marzo de 2000 -folio 25- (epidemiología fundamental y aplicada, planificación, administración y gestión de servicios sanitarios, medicina preventiva, promoción y educación de la salud), equivalgan al periodo de formación contemplado en el programa formativo de la especialidad (la formación de especialista en Medicina Preventiva se refiere a materias de administración y gestión de servicios sanitarios, estudios epidemiológicos, planificación, programación y evaluación, información sanitaria y tecnológica......), pues como se señala en nuestra reciente Sentencia de 11 de diciembre de 2007 (recurso de casación 1211/2005 ) que resuelve un supuesto similar al presente: "Si bien es cierto que el programa de la especialidad establece para los años segundo, tercero y cuarto de la especialidad la rotación en Atención Primaria, esta es por un tiempo de 6 meses únicamente, ya que, como se expone en el programa, estas rotaciones tienen la finalidad de posibilitar el paso del residente por diferentes instituciones y servicios sanitarios en los que se realicen en relación con los campos de acción fundamentales: Epidemiología, Promoción de la Salud, Medicina Preventiva hospitalaria, Salud Medioambiental, Planificación y gestión de servicios sanitarios, docencia e investigación. Pero es que, además, el propio programa ante la posibilidad de que las actividades que se desarrollan en la especialidad no presenten una orientación única y por lo tanto no se correspondan con una sola área de formación del residente de Medicina Preventiva y Salud Pública, limita el tiempo destinado durante estos tres años de la especialidad a cada área de formación, asignando al Área de formación en Planificación, Administración y Gestión de Servicios Sanitarios el tiempo máximo de 12 meses. Periodo que, unido a las 12 semanas del Área de aprendizaje relativo a "Planificación, gestión y evaluación sanitaria" del primer año de la especialidad, darían un máximo en este área de 15 meses. (...) A la vista de las anteriores limitaciones y de que el citado área de formación como máximo vendría a representar aproximadamente un 31% de la formación total, no parece irrazonable que por la Comisión Mixta se decidiera la exclusión del solicitante, argumentando esa decisión, de un lado, en que las funciones acreditadas "se relacionan con ámbitos de actividad muy amplios y variados que no son específicos de la especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública, sino que son compartidos con otras especialidades y disciplinas no médicas", y de otro en que "las actividades desarrolladas en estos puestos se encuentran estrechamente vinculadas con las funciones de Atención Primaria, las cuales se desenvuelven en el campo de la especialidad de Medicina Familiar y Comunitaria, y no de la especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública".

Por lo tanto, éste criterio técnico debe prevalecer frente a lo mantenido por la Sentencia recurrida, toda vez que su argumentación podría llegar a permitir el acceso a distintas especialidades médicas con la sola acreditación de ejercicio profesional en una de las áreas de formación de las que figuran en los respectivos programas de las mismas.

En consecuencia y por unidad de criterio con lo mantenido en el anterior precedente y atendiendo a razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley, es procedente llegar en este recurso a la misma conclusión. Por otra parte, la estimación del anterior motivo de casación obliga a esta Sala de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción a resolver la cuestión de fondo en los términos en que aparezca planteado el debate que, de acuerdo con las razones que han sido expuestas en el anterior Fundamento, conllevan la desestimación del recurso-contencioso administrativo interpuesto.

No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.