STS, 21 de Octubre de 2004
| Ponente | D. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZ |
| ECLI | ES:TS:2004:6699 |
| Número de Recurso | 3407/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 21 de Octubre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. AGUSTIN PUENTE PRIETOD. SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIADª. MARGARITA ROBLES FERNANDEZD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Octubre de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación que con el número 3407/00 ante la misma pende de resolución interpuesto por la representación procesal de Dña. Eva contra sentencia de fecha 3 de marzo de 2000 dictada en pleito número 109/97 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional. Siendo parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en la representación que ostenta
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo núm. 109/97, interpuesto por Dña. Eva, representada por el Procurador de los Tribunales D. Francisco de Guinea y Gauna, contra la certificación de acto presunto denegatorio de la reclamación de responsabilidad patrimonial dictada por el Ministerio de Medio Ambiente de 28 de julio de 1997; sin condena en costas."
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Dña. Eva presentó escrito ante la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando dictar sentencia estimatoria del mismo casando y anulando la recurrida, para emitir otra más ajustada a Derecho, en los términos que esta parte tiene interesados en este escrito, con los demás pronunciamiento a ello inherentes, y con expresa condena en costas a la Administración demandada.
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.
Por la parte recurrida se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia que desestime íntegramente las pretensiones revisoras de la recurrente, imponiéndole a la misma las costas del recurso.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día DIECINUEVE DE OCTUBRE DE DOS MIL CUATRO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
El recurso de casación ha sido interpuesto contra sentencia de la Audiencia Nacional de 3 marzo de 2000, que desestima el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación de indemnización formulada por Dña. Eva a la Administración, en concepto de responsabilidad patrimonial por los perjuicios causados como consecuencia de la imposibilidad de regar las tierras de la recurrente por la promulgación del Decreto 393/88, de 22 de abril, que declaraba la sobreexplotación del acuífero 24 de Campo de Montiel y por aquellos otros que le sucedieron: Real Decreto 927/1988 y siguientes resoluciones de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 12 de junio 8 de 1989 (campaña 88/89) de prohibición de riego; 26 de diciembre de 1989 (campaña 89/90) de prohibición de riego; 11 de diciembre de 1990 (campaña 90/91) de supresión de riego; 13 de diciembre de 1991 (campaña 91/92) de prohibición de regar mas de 3 Has; de 8 de febrero y 28 de diciembre de 1993, y 21 de diciembre de 1995.
El recurso ha sido admitido exclusivamente en relación con las campañas 89-90, 90-91 y 91-92.
La sentencia recurrida razona que las pretensiones de la actora (de declaración de lesividad y nulidad de las citadas disposiciones e indemnización de daños y perjuicios) están basadas en la tesis mantenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de enero y 14 de mayo de 1996, que declararon que "la suspensión de las extracciones de aguas subterráneas de titularidad privada con destino a regadíos, dentro del perímetro definido en el anexo del Real Decreto 393/1988, tiene un claro significado expropiatorio y, por consiguiente, ha de ser adecuadamente indemnizada, según establece el artículo 120 de la Ley de Expropiación Forzosa para otros supuestos equivalentes", criterio que es abandonado por completo con posterioridad, desde la sentencia de 18 de marzo de 1999, optando por el criterio mantenido en el voto particular de la de 14 de mayo de 1996, que considera el agua como un recurso único, cuya escasez o abundancia perjudica o beneficia a todos por igual, precisándose para su correcta administración y explotación medidas uniformes para todos los aprovechamientos, sean públicos o privados, medidas que son meras limitaciones del uso que definen el contenido de la propiedad privada de las aguas subterráneas, citando a su favor la sentencia precedente de 12 de junio de 1993, según la cual las medidas de carácter temporal adoptadas por Consejo de Ministros al amparo del artículo 56 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, con el fin de afrontar una situación de sequía extraordinaria, no son expropiatorias o limitativas de derechos adquiridos.
Por nuestra parte señalaremos que esta doctrina se ha consolidado en numerosas sentencias posteriores (19 de septiembre de 2000, 22 de septiembre y 18 de diciembre de 2001, 20 de febrero de 2003, 23 de junio de 2004, 20 de enero de 2001, 18 de marzo de 1999, 22 de enero de 2002, entre otras).
Cuatro son los motivos en que se funda el recurso de casación, todos ellos al amparo del artículo 88-1-d) de la Ley de la Jurisdicción, de los cuales ninguno puede ser estimado, a la vista de la consolidada jurisprudencia sobre el particular que hemos reseñado en el fundamento de derecho anterior, que de manera inmediata nos lleva a desestimar sin más los motivos tercero y cuarto, en cuanto ambos se apoyan en la infracción de la superada jurisprudencia contenida en las sentencias de esta Sala de 30 de enero y de 15 de mayo de 1996, a lo que se añade la mención de la sentencia 227/88, del Tribunal Constitucional, punto éste sobre el que hemos recordado, en sentencia de 18 de febrero de 2003, que "las medidas de carácter temporal adoptadas por el Consejo de Ministros, al amparo del artículo 56 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, con el fin de afrontar una situación de sequía extraordinaria, no son expropiatorias o limitativas de derechos adquiridos, sino que se trata de meras limitaciones de uso, que definen el contenido de la propiedad privada de las aguas subterráneas y configuran su peculiar estatuto jurídico, como lo entendió el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 29 de noviembre de 1988".
La misma suerte desestimatoria deben de seguir los motivos segundo y primero. En cuanto al segundo porque la invocación que se hace del articulo 53 de la Constitución es una cuestión nueva no planteada en la instancia y por otra parte porque como decíamos también en sentencia de 20 de febrero de 2003, siguiendo la doctrina iniciada en la de 18 de marzo de 1999, "no existe equivalencia ni paralelismo alguno entre el supuesto contemplado por el artículo 53-2 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, y el regulado por el artículo 56 de la misma, pues éste se refiere a circunstancias extraordinarias de sequías, sobreexplotación de acuíferos y similares estados de necesidad, en que no se perjudica a unos titulares de aprovechamientos en beneficio de otros sino que se establecen medidas de carácter general afectantes a todos los que se encuentren en tales circunstancias, y éstas fueron las medidas acordadas por el Consejo de Ministros en relación con el acuífero del Campo de Montiel, sin que supusiesen modificación de caudales en beneficio de unos y perjuicio de otros titulares.
El sometimiento de la propiedad privada de las aguas a decisiones administrativas como la adoptada por el Consejo de Ministros en relación con el acuífero del Campo de Montiel (Real Decreto 393/1988, de 22 de abril) constituye una delimitación ordinaria de tal dominio, de manera que, siempre que esta clase de medidas se adopten con la debida generalidad, como ha sucedido en este caso, no constituyen privación singular de derechos sino tan sólo la aplicación de una previsión legal que forma parte del estatuto jurídico de las aguas de dominio privado".
En la sentencia recurrida no se vulnera los artículos 33.1 y 3 porque, como esta Sala ha declarado en sus sentencias de 12 de junio de 1993 (R.J. 2.385, fundamento jurídico quinto), 18 de marzo de 1999, 19 de septiembre de 2000 y 15 de noviembre de 2000, las medidas de carácter temporal adoptadas por el Consejo de Ministros, al amparo del articulo 56 de la Ley de Aguas 29/1985 de 2 de agosto, con el fin de afrontar una situación de sequía extraordinaria, no son expropiatorias o limitativas de derechos adquiridos, sino que se trata de meras limitaciones de uso, que definen el contenido de la propiedad privada de las aguas subterráneas y configuran su peculiar estatuto jurídico, como lo entendió el Tribunal Constitucional en su sentencia de 29 de noviembre de 1988.
El que se trate de un aprovechamiento de aguas privadas, contemplado en las Disposiciones Primera y Tercera de la citada Ley de Aguas, no altera el carácter de la limitación de su uso por causa de la sequía y de la sobreexplotación del acuífero, sino que del tenor literal de tales Disposiciones se infiere que la Ley de Aguas equipara, a efectos de las limitaciones de uso de las aguas, las de propiedad privada y las de dominio público, de modo que no sólo son aplicables, según la aludida Disposición Transitoria Tercera, a las aguas de propiedad privada las normas que regulan la sobreexplotación de acuíferos, los usos del agua en casos de seguía grave o de urgente necesidad y, en general, la s limitaciones del uso del dominio público hidráulico, sino que tal aplicabilidad tendrá la extensión y alcance previstos para estas aguas de dominio público, y, por consiguiente, sólo podría obtenerse indemnización cuando, como consecuencia de tales medidas, tuviesen derecho a ella los usuarios de las aguas públicas, pues la propiedad privada de las aguas nada añade al régimen de responsabilidad derivado de la adopción de las medidas previstas en el apartado cuarto de la mencionada Disposición Transitoria Tercera.
No cabe entender que las Disposiciones transitorias 3º y 4º se refieran a situaciones absolutamente diferentes, ya que la Transitoria Tercera y Cuarta 1) se refieren, en opinión del recurrente, a "aprovechamientos temporales", en tanto que la Cuarta 2.a) lo hace a "Derechos de propiedad privada", de donde pretende deducir que el sometimiento a las normas que regulan la sobreexplotación de acuíferos, los usos del aguas en casos de sequía grave o de urgente necesidad y, en general los relativos a las limitaciones del uso del domino público hidráulico solo son aplicables en el primer caso y de ningún modo en el segundo.
La tesis es incorrecta ya que la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Aguas se refiere tanto a los supuestos en que el titular de algún derecho sobre aguas privadas procedentes de pozos o galerías opte por su inscripción en el Registro de Aguas, previa acreditación de aquél, como aprovechamiento temporal de aguas privadas, respetándosele así tal derecho durante cincuenta años y reconociéndosele un derecho preferente a la posterior obtención de la correspondiente concesión administrativa de conformidad con lo prevenido en la Ley de Aguas, como a aquellos otros en que el titular de algún derecho privado sobre las citadas aguas opte por la no inscripción, conservando en tal caso su titularidad en la forma que la venía ostentando, perso in la protección administrativa derivada de la inscripción en el Registro de Aguas, con las consecuencias de la falta de protección que de la no inscripción, conservando en tal caso su titularidad en la forma que la venía ostentando, pero sin la protección administrativa derivada d e la inscripción en el Registro de Aguas, con las consecuencias de la falta de protección que de la no inscripción se deriva. Así se infiere de lo dispuesto en el núm. 2 de la Disposición Transitoria Tercera que analizamos. No cabe duda alguna, tras la lectura de los números 1 y 2 de la Disposición que nos ocupa, de que las limitaciones al contenido del derecho de propiedad establecidas en el núm. 4 de la Disposición Transitoria Tercera son de aplicación a ambos supuestos, ya que la expresión "en todo caso" con que se inicia dicho apartado, determina claramente que lo que en el mimo se establece es de aplicación tanto en los supuestos del número primero como los del número segundo. No existe por tanto la infracción de las disposiciones transitorias que se pretende.
En definitiva, por lo que se refiere al planteamiento general de la cuestión que se hace en el motivo primero, contestaremos otra vez en los términos en que se expresa la mencionada sentencia de 20 de febrero de 2003: "la vigente Ley de Aguas está inspirada en la concepción básica de ser el agua un recurso unitario, que se renueva a través del ciclo hidrológico y que conserva, a efectos prácticos, una magnitud casi constante dentro de cada una de las cuencas hidrográficas (párrafo segundo del Preámbulo de la Ley de Aguas), recogida en el artículo 1-2 de dicha Ley, al disponer que «Las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio público hidraúlico».
El planteamiento jurídico de ser las aguas continentales un recurso único integrado en el ciclo hidrológico no es sino la incorporación al régimen jurídico de las aguas de un principio de la física, que no puede quedar en una mera afirmación retórica de la Ley, sino que ha de producir los consiguientes efectos jurídicos en el instituto de la propiedad de las aguas y su aprovechamiento.
Siendo el agua un recurso único sólo cabe su correcta administración y su explotación racional a través del establecimiento de medidas uniformes para todos los aprovechamientos, ya sean a título de propietario, concesionario o mero usuario, pues lo contrario supondría beneficiar a unos en perjuicio de los otros, de manera que si al titular de aguas subterráneas de propiedad privada se le permitiese continuar con los riegos no sólo haría uso del agua de su propiedad sino que se beneficiaría del resto del agua en detrimento de los no regantes, cuyo sacrificio posibilita que el recurso único no se agote, y, por consiguiente, al compensar económicamente a aquél por la prohibición de regar temporalmente, se le deja absolutamente indemne de un coste que experimentan el resto de los concesionarios o usuarias de las aguas, quienes, para evitar que el recurso desaparezca, dejaron de regar y además se verían obligados a indemnizar a quien se está beneficiando, igual que ellos, del ahorro del agua".
Procede que impongamos las costas a la parte recurrente, de acuerdo con el artículo 139-2 de la Ley de la Jurisdicción.
Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.
No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Dña. Eva contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de 3 de marzo de 2000 dictada en el recurso núm. 109/97. Con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don José Manuel Sieira Miguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario, certifico.
