STS, 11 de Marzo de 2009

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallamos; Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Cristobal y D. Carlos Ramón contra la resolución del Ministerio de Interior de 27 de Febrero de 2002, dada su conformidad a Derecho; sin condena en costas procesales.

Notificada la anterior sentencia, por la representación de D. Cristobal y D. Carlos Ramón se preparó recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de los recurrentes se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a Sala dicte sentencia por la que, estimándose el recurso en uno o ambos de los motivos expresados, se acuerde la revocación de la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte otra por la que se acuerde revocar la separación del servicio acordada y sustituirla por la de suspensión del empleo y sueldo por espacio temporal de entre 3 y 6 años.

El Abogado del Estado presenta escrito de oposición al recurso en el que después de alegar lo que consideró oportuno terminó suplicando a Sala: dicte sentencia que la desestime íntegramente, confirmando la sentencia de instancia.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 4 de Marzo de 2009, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. ENRIQUE CANCER LALANNE, Magistrado de la Sala

D. Cristobal y D. Carlos Ramón interponen este recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, del 9 de Febrero de 2005, desestimatoria del recurso núm. 755/2002, promovido por los actores frente a la resolución del Ministerio del Interior del 27 de Febrero de 2002, que impuso a los Sres. Cristobal y Carlos Ramón la sanción de separación de servicio prevista en el art. 28.1.1.a) de la Ley Orgánica 2/1986, de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, como autores de una falta muy grave tipificada en el art. 27.3.b) del mismo texto legal, relativa a haber incurrido en cualquier conducta constitutiva de delito doloso.

En lo que ahora interesa, vistos los términos en que se plantea esta casación, la sentencia impugnada contiene las siguientes consideraciones que conviene reproducir en su literalidad: <

Por último, los recurrentes oponen que la resolución impugnada ha aplicado de forma errónea los criterios contenidos en el artículo 13 del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía (Real Decreto 884/1989 ), respecto a la gradación del sanción impuesta a los actores, entendiendo que la separación del servicio infringe la debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida.

El artículo 28.1.1 de la Ley Orgánica 2/1986 prevé dos sanciones con carácter alternativo para las faltas muy graves: la de separación del servicio y la de suspensión de funciones de 3 a 6 años. Por lo tanto, la sanción impuesta al demandante está amparada en ese precepto legal, y únicamente corresponde resolver a esta Sala si esa medida punitiva se acomoda al principio de proporcionalidad que ha de informar el Derecho administrativo sancionador.

La resolución recurrida razona al respecto a partir de los criterios de graduación de la sanción contenidos en el precitado artículo 13 (norma especial sobre la general del art. 131.3 LPC ), en términos que conviene reproducir literalmente:

1) La intencionalidad, "ya que nada impidió a los expedientados adecuar su conducta a la norma".

2) La perturbación que produjo en el normal funcionamiento de la Administración y de los servicios policiales, "al atribuirse a Policías hechos que tienen como misión prevenir e investigar".

3) La falta de consideración "que hechos como los analizados implican para los ciudadanos que, como en este caso, sufren las consecuencias del indigno proceder llevado a cabo por los interesados"

4) El quebrantamiento que ha supuesto del principio de disciplina, "propio del Cuerpo Nacional y que toda transgresión de normas reglamentarias comporta".

Razona seguidamente la resolución impugnada: "Además, debe tenerse en cuenta el grave desprestigio que hechos como los que motivaron su condena provocan en la imagen de rigor, seriedad, disciplina y eficacia que la policía debe ofrecer ante la sociedad, al suponer un grave atentado a la dignidad, decoro y rectitud de la conducta que exige la función pública, y generar una grave ofensa a la dignidad y prestigio de la profesión, dañando no sólo la reputación personal de los funcionarios inculpados sino que, por reflejo, alcanza también al prestigio y al decoro que de ella se deriva para todos los profesionales de la Policía, todo lo que hace que los expedientados deban ser sancionados con el máximo rigor".

Por su parte, en la propuesta de resolución, firmada por el instructor del expediente el 20 de marzo de 2001, útil para integrar la motivación (in aliunde) del acto recurrido, leemos: "si bien es cierto que la sanción que se propone es la de mayor intensidad de las contempladas por la normativa disciplinaria, no lo es menos la conducta, ciertamente indigna, desarrollada por los inculpados pues, a decir de la sentencia, "efectivamente abusaron durante el desarrollo en el tiempo -dado que se trató de un delito continuado-, de la confianza que en ellos había depositado la sociedad..., y en lugar de servir al cargo se sirvieron de él para delinquir...", haciéndose acreedores de la sanción propuesta y sin que por ello pueda entenderse vulnerado el principio de proporcionalidad en cuanto a la aplicación de las sanciones, pues resulta incuestionable que conductas como la analizada, que incluso ponen de manifiesto dudosas actividades realizadas al margen de su profesión, se hacen acreedoras de una sanción ciertamente contundente con el fin de evitar que las mismas puedan volver a cometerse. Y todo ello sin olvidar que el propio Tribunal sentenciador les impone [una] condena realmente importante si se tiene en cuenta que es impuesta a dos funcionarios cuya obligación consiste principalmente en defender a los ciudadanos y no servirse de ellos para llevar a cabo el espurio comportamiento que se establece en la sentencia, todo lo cual avala la gravísima sanción propuesta".

Pues bien, esta Sala no desconoce la crítica doctrinal frecuentemente dirigida a la aplicación judicial del principio de proporcionalidad, por cuanto dicho principio, sustancialmente teñido de elementos valorativos y, en general, metajurídicos, conlleva el riesgo de exceso de jurisdicción, por sustitución indebida del ámbito constitucionalmente atribuido a la decisión administrativa ex artículos 97 y 103.1 CE. Desde luego, resultaría disconforme con la división de poderes constitucionalmente establecida que los tribunales sustituyeran las decisiones ponderadas de los órganos administrativos por otras decisiones, asimismo ponderadas, pero consideradas por ellos más convenientes. Siendo esto así, sólo estaríamos legitimados para apreciar la vulneración del principio de proporcionalidad en los casos de manifiesto incumplimiento por la Administración de los criterios de gradación establecidos en la normativa aplicable. Así las cosas, en el supuesto de autos se comprueba que la resolución impugnada ha motivado de forma suficiente la imposición de la máxima sanción prevista por la Ley, razonando a partir de los cuatro criterios exigidos en el artículo 13 del Reglamento disciplinario, entre ellos, la intencionalidad (se trató de un delito doloso continuado), la falta de consideración a los ciudadanos (hubo daños concretos a ciudadanos concretos) y, sobre todo, la perturbación en los servicios policiales, por causa del desprestigio para el Cuerpo que deriva de la imposición de una pena relativamente grave, por hechos que fueron conocidos en su localidad, y en cuya realización los hoy recurrentes hicieron uso de su condición de policías. Parece entonces ajustado a Derecho, en palabras de la ya citada STS de 20 de mayo de 2002, que "el funcionario de policía que procede de esta manera no pueda desempeñar las funciones propias del Cuerpo, ni es razonable que la Administración confíe en él para atribuirle en el futuro tales funciones" (en sentido similar, SSTS de 16 de diciembre de 1994, 20 de marzo de 1995, 5 de julio de 1995 y 3 de mayo de 2000 ). Ciertamente, la resolución impugnada pudo haber detallado más el alcance concreto de los perjuicios ocasionados al interés público por los hoy recurrentes, pero esta Sala considera suficiente la motivación esgrimida, por lo cual no procede su sustitución en vía judicial.

Restaría, finalmente, dar respuesta al alegato de los recurrentes en relación con el principio de igualdad, que funda en la cita de las Sentencias de esta Sala de 7 de diciembre de 1994, 30 de octubre de 1995 y 25 de marzo de 1996, que consideraron desproporcionadas las sanciones de separación del servicio impuestas ante la comisión de delitos (distintos en los tres casos al de coacciones) por funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía. Bien mirado, los recurrentes no razonan en torno a un hipotético deber administrativo de trato igual sino que previenen frente a la eventual vulneración por esta Sala del derecho fundamental a la igualdad en la aplicación judicial de la ley ( art. 14 CE ). De entrada, hacemos nuestras las palabras del Tribunal Supremo cuando afirma, precisamente en relación con un supuesto similar al aquí planteado, que "La vulneración del principio de igualdad no puede fundamentarse, a efectos de considerar que se hubiera ocasionado discriminación alguna contra el recurrente [...], en que a otros funcionarios del Cuerpo al que pertenece dicho recurrente, condenado en vía penal con penas superiores a la que [...] a él se impuso, se les fijara la sanción disciplinaria de suspensión, de inferior categoría a la de separación" en cuanto que ello pudo venir determinado por la concurrencia de circunstancias distintas, no alegándose términos válidos de comparación ( STS de 9 de mayo de 2000 ). En todo caso, debe señalarse que la doctrina de esta Sala, desde la última de las Sentencias citadas en el escrito de demanda (dictada hace ahora nueve años), ha experimentado una notable evolución, claramente dirigida al mayor respeto del ámbito propio de la discrecionalidad administrativa en materia disciplinaria, tendencia apreciable con nitidez, por citar las más recientes, en nuestras Sentencias de 29 de mayo de 2003 (núm. de recurso 374/02), 14 de octubre de 2003 (núm. de recurso 1396/01), 28 de octubre de 2003 (núm. de recurso 1526/01), 5 de noviembre de 2003 (núm. de recurso 1981/01), 12 de diciembre de 2003 (núm. de recurso 1399/01), 25 de febrero de 2004 (núm. de recurso 47/03), 17 de marzo de 2004 (núm. de recurso 2027/01), 27 de mayo de 2004 (núm. de recurso 710/03) y 9 de junio de 2004 (núm. de recurso 178/02 ). Por todo lo anteriormente expuesto, procede confirmar íntegramente la legalidad de la resolución recurrida>>.

El primer motivo casacional aparece articulado al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción. Se funda en la infracción de los principios de proporcionalidad e individualización de las sanciones. Se citan como infringidos los arts. 131.3 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 30/1992, y art. 13 del reglamento del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional.

Preceptos que se relacionan con la doctrina sentada por la sentencia de esta Sala, del 20 de Septiembre de 2001. Exponen los recurrentes una amplia y minuciosa crítica de las normas citadas, porque a su juicio se mueven en planos excesivamente genéricos y abstractos, sin especificar los criterios concretos que permitan la graduación de sanciones como las que se cuestionan. Igualmente combate las consideraciones o aplicación de tales preceptos hechas tanto por la resolución administrativa que la sentencia confirma, como las propias argumentaciones que al respecto se hacen por el órgano jurisdiccional de la instancia.

A la vista de las actuaciones cabe decir, en relación al primero de los motivos casacionales enunciados, que debe ser desestimado. Y ello porque esta Sala y Sección, no considera aceptables los fundamentos que los actores proponen en apoyo de dicho motivo. En primer lugar porque no cabe calificar de excesivamente genérico y abstracto lo establecido por la normativa de aplicación para la graduación de las sanciones a imponer a las faltas muy graves, por cuanto que esa imputación que encierra un juicio de inconstitucionalidad del art. 27.4 de la Ley Orgánica de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad y art. 13 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional, no se considera procedente, pues la mera lectura de los preceptos en cuestión demuestra que se mueven en un plano de concreción suficiente, visto que el art. 27.3 de dicha Ley fija con la suficiente precisión los contornos de la infracción muy grave que se imputa al recurrente, y lo mismo ocurre con el art. 13 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional, al precisar los criterios de determinación de las sanciones, aludiendo sucesivamente, a la intencionalidad, perturbación al funcionamiento de la Administración y de los servicios policiales, daños y perjuicios o falta de consideración que puedan implicar para los ciudadanos y los subordinados, quebrantamiento de los principios de disciplina y jerarquía propios del Cuerpo de Policía Nacional y reincidencia. De ahí que pueda decirse que el autor de las normas se ha movido dentro del principio constitucional de legalidad, del art. 25.1 de la Constitución, al que implícitamente va dirigido el reproche de los recurrentes.

Tampoco ha de entenderse que la resolución administrativa primero y la sentencia al confirmarla hayan vulnerado la legalidad (sin duda con referencia implícita a la constitucional citada, ahora centrada en el principio de proporcionalidad también incluido en el art. 25.1.CE ), al haber elegido la sanción de separación del servicio, frente a la suspensión prevista para el tipo de infracción muy grave por el que se ha sancionado a los actores, dado que según se infiere de lo que se ha transcrito en el fundamento segundo de esta sentencia, al exponer la aplicación que hace de los criterios del art. 13 del citado Reglamento Disciplinario, expresa las razones por las que cada uno de ellos ha sido utilizado, a la vista de las circunstancias concurrentes en los hechos declarados probados por la sentencia penal, razones que precisamente sirven de justificación bastante a la elección sancionadora efectuada. Ya que, no cabe decir, que, desde otro punto de vista, la sentencia, y antes la Administración hayan interpretado erróneamente los hechos fijados como probados por el órgano sentenciador penal, visto que trátese o, no de unos hechos configuradores en su sentido técnico de un delito continuado, es claro que los hechos de la sentencia penal aluden a una actuación intimidatoria repetida en el tiempo, y que se concreta a tres fechas determinadas, lo que era acreditativo de intencionalidad o actuación consciente o dolosa intimidatoria atribuible a los sancionados. Ni puede afirmarse, como argumentan los recurridos en casación que no se apreció correctamente el concepto de falta de consideración a los ciudadanos, dado que en la sentencia penal se alude expresamente a que la situación creada por el seguimiento en el camionero constantemente perseguido por los imputados, determinó una situación de temor para su vida, y que tal seguimiento tenía por objeto impedir el desarrollo y marcha de una empresa determinada. No es tampoco aceptable argumentar que el desprestigio para el Cuerpo no habría transcendido al lugar en que los actores tenían su destino (Santiago de Compostela), al haber ocurrido los hechos en provincia diferente, pues tal deducción carece de lógica si se tiene en cuenta la normal publicidad con que se siguen las actuaciones penales cuando, como es el caso, han llegado a fase de juicio oral, o incluso la transcendencia que razonablemente debió derivar de la singularidad de los hechos, dada la participación policial en los mismos. Igualmente ha de rechazarse la argumentación fundada en que no hubo desprestigio para la Policía Nacional, en razón, según dicen de que en la realización de los hechos habían intervenido como particulares, ya que esta afirmación choca frontalmente con la declaración de la sentencia penal, que aplicó al caso la circunstancia agravante de prevalimiento del carácter público, lo que indudablemente suponía admitir que la declaración hecha a la Guardia Civil, en el momento de su identificación consiguiente a la persecución por los hechos intimidatorios ya denunciados por el camionero agraviado, de que estaban en servicio oficial, había de entenderse referida al seguimiento que estaban realizando en el momento de la interceptación por la Guardia Civil. De ahí que haya que reiterar, la apreciación de la circunstancia agravatoria.

Igualmente carecen de consistencia las demás alegaciones de los recurrentes en casación, relativas a la consideración de delito no grave del de coacción por el que se les sancionó penalmente, o a la falta de intensidad de la coacción empleada (mero seguimiento del camionero del que se dice intimidado), o a la inexistencia de ganancias o beneficios para los actores derivados de los hechos penalmente imputados, carencia de antecedentes desfavorables de los recurrentes, circunstancias familiares de los mismos o en conducta posterior, o, en último lugar al hecho de que la sanción de inhabilitación apareciera impuesta, no para el empleo o cargo público, sino para la profesión policial. Y es así porque la gravedad de los hechos ha de medirse fundamentalmente en consideración a la infracción disciplinaria que administrativamente se les imputaba, que ha de considerarse de la máxima gravedad, dado que los hechos se imputaban a Policías Nacionales que para su realización, se prevalieron de su condición policial, siendo así que el Cuerpo Nacional de Policía tiene atribuida como misión primordial velar por el mantenimiento del ordenamiento jurídico, prevenir, investigar y contribuir al castigo de los hechos delictivos. De modo que se presentaba como una grave quiebra de la seguridad ciudadana que, quienes tienen que perseguir los delitos, se presenten como autores de los mismos.

Añádase la inconsistencia de la alegación de falta de provecho económico para los imputados, consiguiente a su actuación durante el curso de los hechos, pues es poco razonable pensar en una actuación puramente desinteresada de aquellos en beneficio de una empresa, en cuyo nombre, según la sentencia penal, se entregaban tarjetas ofreciendo servicios mas baratos que los prestados por el camionero intimidado.

Las circunstancias relativas a su situación familiar, conducta posterior de los sancionados y carencia de antecedentes, son mas bien propias de una solicitud de rehabilitación, que de influir en la tipificación y sanción de unos hechos que se dicen constitutivos de infracción disciplinaria, a cuyos efectos prácticamente carecen de relevancia.

En último término, el alcance de la inhabilitación impuesta en la sentencia penal, y sus efectos sobre la inmediata pérdida de la condición de funcionario, al amparo del art. 37.2 de la Ley de Funcionarios Civiles del estado, Texto articulado aprobado por Decreto 315/1964, que ha sido decidido por la sentencia de este Tribunal de 14 de Mayo de 2008, casación 8851/2003, seguida entre las mismas partes que el recurso actual, en nada ha de afectar a la sanción disciplinaria objeto del actual recurso de casación, según expresamente se dice en el párrafo final del fundamento segundo de esa anterior sentencia casacional.

El segundo motivo casacional, también aparece articulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA. Argumenta el actor literalmente, y en términos generales que la sanción administrativa impuesta en la resolución del Ministerio y confirmada en la sentencia recurrida vulnera los principios de Igualdad y Equidad establecidos conforme a criterios validos de comparación con cita de Jurisprudencia en casos similares, así como con otros criterios legislativos establecidos en supuestos similares para el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil, y especial penalidad para el delito de coacciones regulado en el Código Penal Militar, y por último otros que ponen de manifiesto la concurrencia de circunstancias que aseguran que su futura actividad profesional estará guiada por un correcto desempeño de las funciones atribuidas y como para que no se quiebre la confianza social en dichas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Como sentencias de aplicación cita las del Tribunal Supremo de recurso núm. 4485/95, confirmatoria de la anterior de la Audiencia Nacional de 7 de Diciembre de 1994; la del TS de 19 de Enero de 2000, confirmatoria relativa a la de la Audiencia Nacional de 30 de Octubre de 1995; TS de 5 de Diciembre de 2000, relativa a la de 23 de Marzo de 1996 de la Audiencia Nacional.

Otras de la Sala V del TS, de 19 de Enero de 2004 y 7 de Noviembre de 2003.

El motivo debe ser desestimado, pues este Tribunal hace suyos en lo esencial los argumentos que a los efectos ahora estudiados se recogen en la sentencia impugnada, relativos a que la aplicación del principio constitucional se igualdad exige la prueba de identidad de situaciones, que no fue apreciada por la Audiencia Nacional, quien en relación a las sentencias de este Alto Tribunal, antes reseñadas, que confirman otras de la Audiencia, parte de la afirmación de que en las mismas se trataba de separación de servicio, decretada por la Administración en relación de la comisión de delitos diferentes al de coacciones, y que a través de una cita jurisprudencial que hace la Nacional se trataba de hechos en los que concurrían circunstancias diferentes.

Lo mismo ocurre con las que cita de la Sala V del TS, relativos a Guardias Civiles, igualmente por delitos diferentes.

Finalmente carecen de relevancia a los fines de esta casación la argumentación basada en la desproporción que dice apreciarse entre los criterios legislativos establecidos para casos similares para el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil, en especial para el delito de coacción regulado en el Código de Justicia Militar, ya que esta alegación encierra un juicio de inconstitucionalidad de las normas legales citadas, por la referencia implícita que contiene en la vulneración del art. 14 de la Constitución, inconstitucionalidad que implicaría la necesidad del planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, respecto de una u otra de las legislaciones puestas en comparación. Necesidad que no se aprecia por este Tribunal, dada la diversidad de supuestos de hechos que dan lugar a las regulaciones normativas contrastadas, que dejan al legislador en libertad para determinar, con respecto desde luego a los límites constitucionales, la regulación que estime conveniente. Límites que hay que reiterar, no se consideran vulnerados dada la clara diversidad que a primera vista puede apreciarse en función de las matizaciones existentes entre las relaciones que se establecen entre la Administración y las Fuerzas Armadas o de la Guardia Civil, y las que se dan respecto de los componentes de la Policía Nacional.

En consideración a lo expuesto procede la desestimación del recurso de casación.

En cuanto a las costas causadas, a tenor del art. 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, procede su imposición a los recurrentes, por mitad y partes iguales, pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. Sin embargo esta Sala y Sección, haciendo uso de las facultades reconocidas en el apartado 3 de ese precepto, señala que la cantidad máxima y única por honorarios del Letrado de la Administración recurrida, la de 600 (seiscientos) euros. Cantidad que se fija teniendo en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala y Sección, en razón de las circunstancias del asunto, dificultad que comporta y calidad funcionarial del defensor de la Administración, beneficiado por la condena en costas.

Por todo lo expuesto en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;