STS, 17 de Marzo de 2003
| Ponente | Enrique Lecumberri Martí |
| ECLI | ES:TS:2003:1834 |
| Número de Recurso | 9659/1998 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN?? |
| Fecha de Resolución | 17 de Marzo de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Marzo de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación número 9659/1998, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Primera, de fecha 26 de junio de 1998 -recaída en los autos 2712/1994-, que desestimó el recurso contencioso-administrativo deducido frente a la resolución del Jurado Provincial de Expropiación de fecha 15 de junio de 1994, confirmada en reposición por la de 21 de septiembre del mismo año, en cuya virtud se fijó el justiprecio de la finca G24/290 del proyecto de Expropiación del "PAU Sur. Sector Arroyo Culebro", en el término municipal de Getafe.
Ha comparecido en calidad de parte recurrida en este recurso de casación el Abogado del Estado, en la representación legal que le es propia
PRIMERO.- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 26 de junio de 1998 cuyo fallo dice: "Fallamos que desestimando el recurso presentado por la Comunidad Autónoma de Madrid, contra las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación de fecha 15 de junio de 1994, confirmada en reposición por la de 21 de septiembre de 1994, en cuya virtud se fijó como justiprecio de los bienes expropiados la suma de 13.891.500 pts., las cuales confirmamos como conformes a derecho. Sin hacer expresa condena en costas."
SEGUNDO.- Por la representación procesal de la Comunidad de Madrid se interpone recurso de casación, mediante escrito de 19 de noviembre de 1998, que fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, en las infracciones de las normas de valoración contenidas en la legislación urbanística, en concreto los artículos 103, 105 y 108 de la Ley del Suelo de 1976, y los artículos 131, 132 y 144 a 146 del Reglamento de Gestión Urbanística; en la aplicación indebida del artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa; y asimismo denuncia la infracción de los artículos 84.3.c), 120, 122 y 146 de la Ley del Suelo de 1976, así como de los artículos 59, 63 y 219 del Reglamento de Gestión Urbanística.
Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que declare haber lugar al recurso, case y anule la recurrida, y declare como único procedente y ajustado a derecho el precio unitario de 381 pesetas por metro cuadrado fijado por la Administración expropiante, o subsidiariamente, que se declare como justiprecio el de 569 pesetas por metro cuadrado, confirme señala el Dictamen emitido por el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid en la alternativa de valoración efectuada con la inclusión de los costes de urbanización de los sistemas generales fijados en el PAU de Arroyo Culebro, todo ello sin perjuicio de los intereses legales que fuesen procedentes.
TERCERO.- Conferido traslado para formular la oposición al presente recurso de casación, el Abogado del Estado manifiesta que se abstiene de evacuar dicho trámite.
CUARTO.- Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 6 de marzo de 2003, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. de Enrique L. M..
PRIMERO.- Esta Sala ha resuelto (Sentencias de 13 de octubre de 2000 -recurso de casación 9392/1998, 23 de octubre de 2000 -recurso de casación 8898/98) , 17 de mayo de 2001 -recurso de casación para unificación de doctrina 7067/2000-, 14 de junio de 2002 -recurso de casación 6563/98-, 5 de julio de 2002 -recurso de casación 6577/98- y 21 de diciembre de 2002 -recurso de casación 7108/98-) otros recursos de casación interpuestos contra otras tantas sentencias del mismo Tribunal de instancia, en que la Administración expropiante ha invocado identicos motivos a los ahora esgrimidos para conseguir la anulación de la sentencia recurrida en la que dicho Tribunal "a quo" resuelve en igual sentido y con los mismos argumentos, de manera que, de acuerdo con los principios de unidad de doctrina y de igualdad de trato en aplicación de la ley, debemos seguir la orientación ya expuesta en nuestras primeras sentencias por no existir razones para modificarlas. SEGUNDO.- El motivo de casación alegado carece manifiestamente de fundamento porque la Sala de instancia, al desestimar el recurso contencioso-administrativo deducido por la Administración autonómica, ahora también recurrente en casación, no lo ha hecho en uso de la libertad estimativa que permitía el artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, pues las razones para desestimar la demanda de dicha Administración recurrente no son otras que las determinaciones contenidas, para calcular el justiprecio del terreno expropiado a fin de ejecutar la actuación urbanística prevista en el planeamiento, en los preceptos que se citan como conculcados (artículos 103, 105 y 108 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 131, 132, 144 a 146 del Reglamento de Gestión Urbanística), y que, en contra del parecer de la recurrente en casación, han sido rigurosamente interpretados y aplicados por el Tribunal "a quo". También se alegan como infringidos los arts. 84.3.c); 120.1.b), 122.1 y 146 de la Ley del Suelo de 1976 así como los artículos 59, 63 y 219 del Reglamento de Gestión, por no incluir en el precio unitario del metro cuadrado el coste de los sistemas generales.
El principio general de reparto equitativo de los beneficios y cargas, que el planeamiento impone, ha de regir la actuación urbanística, según se argumenta extensamente en la sentencia recurrida, de suerte tal que la quiebra de este principio, haciendo recaer mayores cargas o beneficios sobre unos que sobre otros, incide en desigualdad incompatible con lo establecido en el artículo 14 de nuestra Constitución y contraviene específicamente el contenido de los artículos 3.2.b, 87.3, 117, 124.1 y concordantes de la Ley del Suelo de 1976, que, entre las competencias urbanísticas, el primero establece la función de «impedir la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e imponer la justa distribución», y el tercero, al referirse a la ejecución de los Planes y Programas de Actuación Urbanística, exige en el caso de delimitación de polígonos, cual es el que nos ocupa, como requisito esencial «que hagan posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización» y la «distribución justa entre los propietarios de los beneficios y cargas derivados del planeamiento», cuando la acción urbanizadora haya de llevarse a cabo mediante la delimitación de unidades de actuación. Consecuentemente con el principio inspirador de la planificación urbanística, recogido en la citada Ley del Suelo de 1976, el Reglamento de Gestión señala, en su artículo 58, la obligación de los propietarios de terrenos afectados por una actuación urbanística «de sufragar los costes de urbanización. ..en proporción a la superficie de sus respectivos terrenos», o en caso de ejecución por el sistema de expropiación de la extensión de la superficie expropiable afectada, especificándose en el siguiente artículo 59 las obras de urbanización que han de correr a cargo de los propietarios. El artículo 63 del mismo Reglamento impone a los propietarios del suelo urbanizable no programado, que sea objeto de un Programa de Actuación Urbanística, una carga adicional, al expresar que, «además de abonar los costes de urbanización señalados en los artículos anteriores y cumplir las cargas suplementarias que el programa les imponga, deberán costear la ejecución total o el suplemento necesario de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación. ...para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado, a través de esos sistemas generales, con la estructura del municipio en que se desarrolla el programa...», enunciando una serie de infraestructuras para terminar exigiendo la de cualesquiera otros servicios necesarios para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado a través de unos sistemas generales con la estructura del municipio en que se desarrolle el programa. Sin embargo, el propio Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 prevé en su artículo 121 una reducción de la contribuciones impuestas a los propietarios cuando éstas resulten excesivas en relación con el escaso aprovechamiento edificatorio otorgado, previendo que el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro del departamento correspondiente o, en su caso, de los Ayuntamientos interesados y previo dictamen del Consejo de Estado, podrá autorizar una reducción de la contribución de los propietarios a dichos costes, o una compensación económica a cargo de la Administración procurando equiparar los costes, soportables por los propietarios en razón de la actuación programada, a los de obras análogas que hayan resultado viables, precepto que se reproduce en el artículo 64 del indicado Reglamento de Gestión Urbanística. El examen y enjuiciamiento de este motivo de casación conlleva, pues, la necesidad de determinar los costes de urbanización que se han de considerar como una carga impuesta legalmente a los propietarios de los terrenos afectados y si dichos costes de urbanización deben comprender los relativos a los denominados sistemas generales externos. El análisis de tal cuestión se ha de realizar mediante la exégesis de los preceptos de la Ley y Reglamento citados que a tal materia se refieren. En toda obra urbanizadora en suelo urbanizable no programado existen los costes urbanísticos directos o internos, representados por las obras de vialidad, saneamiento, suministro de agua y energía eléctrica, alumbrado público, arbolado y jardinería, que estén previstas en los planes y proyectos como del propio polígono o sector, y que son los recogidos en el artículo 122 de la Ley del Suelo de 1976, detallados más específicamente en los artículos 59, 60, 61 y 219.2.b) del Reglamento de Gestión, y los que pueden denominarse indirectos o externos en la medida que se proyectan sobre el exterior de la zona de actuación, en el suelo urbanizable no programado que sea objeto de un Programa de Actuación Urbanística, toda vez que el artículo 123 de la Ley del Suelo impone a los propietarios de dichos terrenos la obligación de «subvenir a la ejecución o suplemento de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística, sin perjuicio del cumplimiento de las cargas a que se refiere el número 2 del artículo 85» y que son las expresadas en el artículo 63 del Reglamento de Gestión y apartado c) del artículo 219.2.c de dicho Reglamento. La determinación del alcance cualitativo y cuantitativo de la expresión «habrán de subvenir a la ejecución o suplemento de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística...», del mencionado artículo 123 de la Ley del Suelo y del deber de «costear la ejecución total o el suplemento necesario de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística. ..» a que alude el artículo 63 del Reglamento, habrá de derivarse de la interpretación que de estos textos resulte adecuada y armoniosa con su finalidad perseguida. Así, el propio artículo 63 del Reglamento de Gestión, al especificar y concretar las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística, nos permite fijar el alcance cualitativo de tales obras y su coste, al señalar como tales «las redes viarias de enlace con los núcleos de población» y la instalación o ampliación de las canalizaciones de los servicios de agua, alcantarillado, saneamiento, estaciones depuradoras, suministro de energía eléctrica, y cualesquiera otros servicios necesarios para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado a través de sus sistemas generales con la estructura del municipio en que se desarrolla el programa. En igual sentido el artículo 146.3.c de la Ley, al tratar de las obligaciones que deben de asumir los adjudicatarios de la formulación y ejecución de dichos programas, exige la «construcción de las necesarias conexiones en el exterior de la zona de actuación con las redes señaladas en el apartado anterior» y el artículo 219.2.c), ya citado, del Reglamento de Gestión claramente impone como una obligación de dichos adjudicatarios la construcción de las necesarias conexiones, en el exterior de la zona de actuación, entre las redes viarias y de abastecimiento de la zona propia y las generales del territorio. de tales disposiciones se deduce que el alcance del coste de los sistemas generales a soportar por los propietarios de los terrenos afectados por el programa de actuación urbanística han de ser los propios de la actuación que se ejecuta, esto es los interiores a que se refiere el artículo 122.a) de la Ley del Suelo y especifican los arts. 59, 60 y 61 del Reglamento de Gestión y los exteriores de infraestructura necesarios para enlazar aquéllos con los sistemas generales del municipio o municipios en los que se desarrolle el programa. Tal es el significado que ha de darse a la expresión «costear la urbanización» recogida, como deber de los propietarios de suelo urbanizable programado, en el artículo 84.3.c) de la Ley del Suelo de 1976. Los costes de la urbanización no incluidos en el informe pericial a cargo de los propietarios expropiados, que la Sala de instancia explica ampliamente las razones de no tenerse que soportar por éstos, son los que exceden del deber impuesto por los aludidos preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y del Reglamento de Gestión Urbanística, al ser externos a la zona de actuación y no tratarse de las conexiones de ésta con el exterior sino que son de interés general para el territorio de los municipios afectados y que el aludido principio de equidistribución impide que sean sufragados por los propietarios de los predios delimitados por el programa de actuación urbanística, y, por consiguiente, el motivo segundo de la Administración expropiante debe ser rechazado, porque, si bien la Sala de instancia justifica la exclusión de tales costes de urbanización basándose en el principio de equidad en la distribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico, son los referidos artículos 3.2.b, 87.3, 117 , 124.1 y concordantes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 los que, conforme a lo dispuesto por el artículo 3.2 del Código civil, permiten al Tribunal hacer descansar, de manera exclusiva, su resolución sobre tal principio rector del urbanismo. TERCERO.- debemos examinar seguidamente los argumentos de la Administración recurrente encaminados a poner de relieve el error padecido por el Tribunal "a quo" al valorar la cesión del diez por ciento del aprovechamiento lucrativo, considerando aquélla que la Sala ha infringido el artículo 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1.976, en relación con el art. 219.2.e) del Reglamento de Gestión, con el argumento de que, si bien la Sala de instancia corrige el dictamen pericial de Academia para incluir tal cesión, infringe sin embargo los preceptos citados porque deduce dicho diez por ciento del valor unitario del suelo, siendo así que esa deducción debe operar sobre el aprovechamiento medio del sector . Los mencionados artículos 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1.976 y 219.2.e) del Reglamento de Gestión Urbanística imponen a los propietarios de suelo urbanizable programado la cesión gratuita el diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca. Este deber se refiere lógicamente al aprovechamiento efectivo y real que la actuación urbanística otorga a los propietarios de los terrenos, o, lo que es lo mismo, al aprovechamiento que resulta después de deducir las cesiones obligatorias de los terrenos y los costes de urbanización que antes hemos analizado. A esta conclusión se llega con la interpretación literal del artículo 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1.976, que claramente establece que esa cesión consistirá en el diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca, cesión que puede materializarse sustitutivamente en una indemnización económica, según se prevé en el artículo 125 de la misma, pues, conforme al artículo 84.3.a), están obligados los propietarios de suelo urbanizable programado a ceder gratuitamente los terrenos que se destinen con carácter permanente a viales, parques, jardines públicos, zonas deportivas públicas, de recreo y expansión, centros culturales y docentes y demás servicios públicos, de manera que la cesión del diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector sólo puede referirse al diez por ciento del aprovechamiento que resulte después de deducir los terrenos destinados a esos fines dotacionales, como se infiere también del artículo 46.3.c del Reglamento de Gestión Urbanística, razón por la que este último argumento, empleado como fundamento del segundo motivo de casación, resulta inadmisible CUARTO.- Al ser desestimable el motivo de casación invocado por la representación procesal de la Administración expropiante, se debe declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a ésta de las costas procesales causadas, como ordena el artículo 102.3 de la propia Ley Jurisdiccional, reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998. Que, con desestimación del motivo al efecto invocado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid contra la sentencia pronunciada, con fecha 26 de junio de 1998, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 2712 de 1994, con imposición de las costas procesales causadas a la referida Administración recurrente.
firme .
