STS, 17 de Febrero de 2004
| Ponente | Jesús Ernesto Peces Morate |
| ECLI | ES:TS:2004:1032 |
| Número de Recurso | 6590/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 17 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Febrero de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el nº 6590 de 2000, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la entidad Residencial Costa Cálida, S.L., contra la sentencia pronunciada, con fecha 25 de febrero de 2000, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 832 de 1997, sostenido por la representación procesal de la entidad Residencial Costa Cálida S.L. contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la petición formulada por dicha entidad al Ministerio de Medio Ambiente a fin de que se declarase nula de pleno derecho la resolución, de 28 de agosto de 1989, del Servicio de Costas de Alicante, por la que se impuso a dicha entidad una sanción de multa y se ordenó la paralización de determinadas obras, en cuya petición se reclama también la indemnización de daños y perjuicios.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 25 de febrero de 2000, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 832 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que con desestimación del recurso interpuesto por el Procurador D. JORGE DELEITO GARCIA en representación de RESIDENCIAL COSTA CALIDA, S.A., debemos declarar y declaramos ajustado a derecho el acto recurrido, sin costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «El correcto enfoque del tema ha de partir del establecimiento de unos hechos que históricamente se han ido sucediendo, y que, en lo que interesa, tiene estos hitos fundamentales: a) la recurrente era propietaria en Pilar de la Horadada de un solar en suelo urbano edificable según delimitación de 1.983; b) en septiembre de 1.988 obtuvo licencia municipal para levantar un edificio destinado a viviendas; c) con fecha 30 de noviembre de 1988 se autorizó por el Ministerio la incoación de un expediente de deslinde del dominio público marítimo-terrestre; d) con fecha 5 de julio de 1989 la recurrente fue denunciada por estar levantando el edificio en zona de presumible servidumbre de protección; sin previa autorización; e) con fecha 28 de agosto de 1989 recayó el acto sancionador; f) se interpuso recurso de alzada que fue declarado inadmisible por extemporáneo g) con fecha 28 junio de 1996 se instó la acción de nulidad de pleno derecho por incompetencia manifiesta y, al no resolver, se pidió certificado de acto presunto y se acude a este Tribunal».
También se declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida lo siguiente: «Dicho lo que antecede, es claro que lo único discutible es si concurre o no el vicio de manifiesta incompetencia del Ministro en la resolución de 28 agosto 1989, y ello a los efectos del artículo 102/1 en relación con el artículo 62.1.b de la Ley 30/1992. Al llegar a este punto la recurrente expresamente renuncia a plantear el debate acerca de si al tiempo del acto sancionador la competencia era, al tratarse de zona de servidumbre de protección, de la Administración Central o de la Autonómica, y dice que huye de tal planteamiento porque entonces era dudoso y tuvo que ser el Tribunal Constitucional quien aclarase el tema en su Sentencia 149/1991 y de ahí que no pueda hablarse de manifiesta incompetencia. Esto entonces podría llevar sin más a la desestimación del recurso, pues no cabe duda que todo el régimen de facultades, infracciones y sanciones que contienen la Ley 22/1988 de Costas y su Reglamento era en principio claro según el artículo 110 de la Ley, de manera que, a salvo la colisión de competencias concurrentes, el órgano sancionador no era manifiestamente incompetente ni por la materia, ni por el territorio, según la redacción literal del artículo 62.1.b de la Ley 30/92», continuando el Tribunal "a quo" en el fundamento jurídico cuarto con el siguiente razonamiento: « La parte se da cuenta de esto y lo admite, pero acude a una hábil pirueta dialéctica en extremo rebuscada, y así nos viene a decir, en palabras que hemos traducido al lenguaje llano, que no existió la infracción y que al no haber infracción, nadie es competente para sancionar. Es decir, replantea el tema de fondo que fue resuelto en vía administrativa y que concluyó por resolución consentida y firme».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a la que aquélla accedió por providencia de 4 de septiembre de dos mil, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, la entidad Residencial Costa Cálida S.L., representada por el Procurador Don Jorge Deleito García, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, al amparo el primero del artículo 88.1 c) de la Ley de esta Jurisdicción y los otros dos del apartado d) del mismo precepto; el primero porque la sentencia recurrida ha omitido resolver acerca de la pretensión, oportunamente deducida en la demanda, de indemnización de daños y perjuicios, infringiendo así lo dispuesto en el artículo 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el segundo por haber conculcado la Sala sentenciadora lo establecido en los artículos 47.1 a) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, y 62.1 b) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con los artículos 13.1 y 11 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y 19.3 de su Reglamento, que resultaban aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, debiendo para ello esta Sala del Tribunal Supremo hacer uso de la facultad de integrar los hechos según le permite el artículo 88.3 de la Ley de esta Jurisdicción, ya que el Tribunal "a quo" ha omitido declarar probado, a pesar de estar acreditado documentalmente, que cuando se dictó la resolución sancionadora, cuya nulidad de pleno derecho se pidió a la Administración, el deslinde de dominio público marítimo terrestre, vigente para el tramo de costa donde se realizaban las obras, era el aprobado por Orden Ministerial de 17 octubre de 1968, por lo que dicha obra se ejecutaba más allá de los veinte metros hacia tierra, medidos a partir de la línea interior del dominio público marítimo-terrestre deslindado, por lo que tal actuación no era constitutiva de infracción alguna, lo que impedía a la Administración hacer uso de su potestad sancionadora, por lo que, al haber impuesto una sanción por un hecho no sancionable, la Administración carecía de competencia para así actuar y, por consiguiente, el acto es nulo de pleno derecho, según el artículo 62.1 b) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente; y el tercero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 102.3, 139.2 y 141.1 de la Ley 30/1992, antes de la reforma introducida por Ley 4/1999, que resultaban aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, por lo que también procede que esta Sala del Tribunal Supremo integre los hechos que, habiendo quedado acreditados, no han sido objeto de análisis por el Tribunal "a quo", cual es la realidad y cuantía de los daños y perjuicios causados con la resolución sancionadora, cuya nulidad de pleno derecho se propugna, al paralizar una obra en estructura y no permitir que se efectuasen las necesarias obras de conservación, que evitasen la ruina del edificio, pues la Sala de instancia, al incurrir en incongruencia omisiva por no examinar la pretensión indemnizatoria ejercitada oportunamente, ha infringido también los preceptos invocados en este último motivo de casación y el artículo 106.2 de la Constitución, ya que la entidad recurrente no tiene el deber de soportar los indicados daños y perjuicios evaluados en 26.550.000 pesetas por daños directos en la estructura, 1.333.227 pesetas por honorarios de proyecto, 35.420 pesetas por derechos colegiales del Colegio de Arquitectos, más 1.489.579 pesetas por tasa de licencia de obras del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada, sin perjuicio de la liquidación definitiva en ejecución de sentencia, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare nula de pleno derecho, por incompetencia manifiesta, la resolución sancionadora de 28 de agosto de 1989, dictada por el Servicio de Costas de Alicante, en el expediente sancionador S-71/89, y se declare el derecho de la entidad recurrente a ser indemnizada por los daños y perjuicios causados por dicha resolución, en pesetas actuales, más intereses a concretar en ejecución de sentencia, condenando a la Administración del Estado a estar y pasar por esta declaración.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 6 de septiembre de 2002, aduciendo que el pronunciamiento acerca del reconocimiento o restablecimiento de la situación jurídica individualizada sólo se contempla en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para el caso de que la sentencia estime el recurso contencioso-administrativo, por lo que, desestimado dicho recurso, no procede pronunciarse acerca del reconocimiento de tal situación jurídica, de manera que no existe incongruencia, y el segundo motivo debe ser igualmente desestimado por cuanto no existe la incompetencia manifiesta que se pretende, puesto que la revisión se pidió al entender que el acto había sido dictado por órgano manifiestamente incompetente, mientras que ahora se viene a sostener que siempre que un acto sea contrario a derecho se está ante un supuesto de incompetencia manifiesta, lo que supondría que la Administración carecería de competencia cuando el acto incurriese en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, como en este caso se asegura, al entender que la Administración ha infringido el ordenamiento jurídico por imponer una sanción cuando no se había producido el deslinde definitivo, lo que resulta insostenible, pues, aun en la hipótesis de que fuese como lo considera la recurrente, no se estaría ante un caso de incompetencia manifiesta sino ante un supuesto de vulneración del ordenamiento jurídico determinante de la anulabilidad del acto, y, finalmente, el tercer motivo de casación también debe decaer porque, al no ser estimable el recurso contencioso-administrativo, no procede reconocer una situación jurídica individualizada ni concretamente la indemnización reclamada, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto por ser conforme a derecho la resolución judicial impugnada.
Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, si bien la Sección Tercera, ante la que pendía, acordó, con fecha 12 de junio de 2003, remitirlas a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento con arreglo a las nuevas normas de repartimiento de asuntos, en la que se fijó para votación y fallo el día 3 de febrero de 2004, celebrandóse ésta con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Se plantea por la representación procesal de la entidad recurrente la incongruencia de la sentencia al entender que omitió examinar y decidir la pretensión indemnizatoria formulada en la vía previa y después en la demanda, con lo que ha conculcado lo dispuesto en el artículo 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
El motivo no puede prosperar porque la demandante esgrimió tal pretensión al entender que la resolución sancionatoria era nula de pleno derecho al haber sido pronunciada por órgano manifiestamente incompetente, dado que no existió la infracción por la que fue castigada, declarando la Sala de instancia que la ilegalidad de un acto administrativo no supone la incompetencia del órgano que lo dictó, a pesar de lo que entra a examinarlo y llega a la conclusión de que es ajustado a derecho, de manera que, como la pretensión indemnizatoria se anudó a la nulidad de pleno derecho del acto, dicha Sala no abordó la cuestión relativa a la indemnización por entenderla implícitamente desestimada con la declaración de ser improcedente declarar nulo de pleno derecho el acto, cuya revisión se había pedido a la Administración.
Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 30 de enero y 27 de febrero de 1999, 29 de junio de 2002 y 25 de marzo de 2003 (recurso de casación 2849/2000), que no existe incongruencia omisiva cuando la pretensión, no resuelta expresamente, debe entenderse implícitamente desestimada por resultar incompatible con el pronunciamiento de la sentencia, con lo que ha venido a recoger también la doctrina del Tribunal Constitucional, manifestada, entre otras, en sus Sentencias 26/97, 16/98, 230/98 y 1/99.
En la sentencia recurrida el Tribunal "a quo" declara que no existió falta de competencia en la Administración al imponer la sanción, luego, implícitamente, rechaza la indemnización pedida por entender que el acto es nulo de pleno derecho por haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente.
El segundo motivo debe correr la misma suerte que el primero porque no es necesario abundar en razones para justificar la diferencia que hay entre las potestades o facultades de los órganos administrativos y la forma en que las ejercen, de manera que el hecho de actuar o resolver en contra de lo establecido en el ordenamiento jurídico no presupone que el órgano decisor carezca de competencia para decidir.
La tesis de la recurrente desembocaría en la transformación de cualquier causa de nulidad o de anulabilidad de los actos administrativos en un supuesto de nulidad radical previsto en el apartado b) del artículo 62.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a pesar de que hay otras seis causas de nulidad de pleno derecho de las actos administrativos además de la anulabilidad contemplada en el artículo 63 de la misma Ley cuando el acto incurre en cualquier infracción del ordenamiento jurídico.
La única conclusión, a la que el planteamiento de este motivo de casación conduce, es la ya advertida por la Sala sentenciadora al señalar que la pretensión de la recurrente está encaminada exclusivamente a examinar la legalidad de un acto administrativo consentido y firme por no haber sido impugnado en tiempo, y que no es otra en este caso que el posible control de la legalidad del acto sancionador, para lo que se emplea el subterfugio de sostener que se ha dictado por órgano manifiestamente incompetente, cuando, como bien sabe la recurrente, el único órgano que tiene atribuida la potestad de castigar su conducta es el que dictó el acto, que ahora pretende combatir mediante la utilización de un procedimiento de revisión de los actos nulos de pleno derecho, pero invocando una causa de nulidad de pleno derecho, cual es la manifiesta incompetencia del órgano administrativo sancionador, inexistente a todas luces, razón por la que el segundo motivo de casación debe, al igual que el primero, desestimarse.
La improsperabilidad del motivo de casación que acabamos de examinar conduce al fracaso del tercero de los invocados, basado en la conculcación por el Tribunal "a quo" de los preceptos reguladores de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas cuando se declaran nulos de pleno derecho una disposición o acto (artículo 102.4, 139.2 y 141.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
Ciertamente, el citado artículo 102.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (antes de la reforma introducida por Ley 4/1999, de 13 de enero, artículo 102.3 de la misma), al regular la revisión de oficio, o a instancia del interesado, de los actos administrativos nulos de pleno derecho, establece que las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de un acto, podrán establecer en la misma resolución las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 del propia Ley, pero, como hemos expresado al desestimar el segundo motivo de casación alegado, la resolución sancionatoria fue dictada por el órgano competente para pronunciarla y, por consiguiente, no es nula de pleno derecho por la causa prevista en el apartado b) del artículo 62.1 de la misma Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por lo que huelga la pretensión de que se aplique al caso enjuiciado lo dispuesto en el invocado apartado cuarto del artículo 102 de la misma Ley, razón por la que declaramos antes también que no existía incongruencia omisiva en la sentencia recurrida, al no haber examinado ni pronunciarse sobre la pretensión indemnizatoria esgrimida en la demanda.
La desestimación de los tres motivos de casación, con la consiguiente declaración de no haber lugar al recurso, comporta, por disposición expresa del artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas procesales causadas, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su importe, por el concepto de representación y defensa de la Administración General del Estado, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado al oponerse al mentado recurso.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional y sus Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena.
Que, desestimando los tres motivos de casación invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la entidad Residencial Costa Cálida, S.L., contra la sentencia pronunciada, con fecha 25 de febrero de 2000, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 832 de 1997, con imposición a la referida entidad recurrente Residencial Costa Cálidas S.L. de las costas procesales causadas hasta la cifra, por el concepto de representación y defensa de la Administración General del Estado, de tres mil euros.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
