STS, 17 de Junio de 2008

La representación de las actoras, en fecha de 27 de febrero de 1995, interpusieron, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, recurso contencioso administrativo contra el mencionado Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre (publicado en el BOE de 10 de enero de 1995, nº 8 ) por el que fue aprobado el Reglamento de Seguridad Privada (RSP).

La tramitación del recurso contencioso-administrativo fue suspendida, tras su interposición, en virtud de Providencia del Tribunal Constitucional, dictada en el Conflicto Positivo de Competencias 1903/1995 planteada por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña en relación con determinados preceptos del expresado Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre ; suspensión que fue alzada mediante Providencia de la Sala de 22 de junio de 2005, una vez recibida del Tribunal Constitucional su STC de 9 de junio de 2005.

La Unión Sindical Obrera recurrente formalizó demanda, en fecha de 6 de abril de 2006, con la súplica de que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se declare la nulidad del citado Real Decreto, en los extremos objeto del mismo.

La Federación Estatal de Servicios de la Unión General de Trabajadores (FES-UGT) se formalizó igualmente la demanda, en fecha de 13 de julio de 2006, solicitando la estimación del recurso y la declaración de nulidad del artículo 84.1 del citado Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre.

La representación de la Administración estatal contestó a la demanda oponiéndose a ella e interesando una sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto, confirmando la adecuación a derecho de los preceptos impugnados.

La representación de la Asociación codemandada contestó a las demandas, oponiéndose a ellas e interesando que se desestimen íntegramente las mismas, por ser los preceptos impugnados plenamente conformes a derecho.

La representación del Gobierno Vasco codemandado contestó también a las demandas, oponiéndose a ella e interesando que se desestime el recurso contencioso-administrativo y se declare la conformidad a derecho de los preceptos impugnados.

La representación de la Generalidad de Cataluña, coadyuvante, contestó igualmente a las demandas, solicitando se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las demandantes.

La representación de la otra parte coadyuvante, Confederación Española de Cajas de Ahorros, contestó igualmente a las demandas solicitando se dicte en su día sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por las demandantes.

Por Auto de 20 de abril de 2007 se acordó recibir el pleito a prueba en el que se practicaron las que, propuestas por las partes, fueron declaradas pertinentes, con el resultado que consta en autos.

Por Providencia de 14 de septiembre de 2007 se declaró concluso el período de prueba, abriéndose el trámite de conclusiones en el que las partes reiteraron las argumentaciones y pretensiones de sus respectivos escritos de demanda y contestación.

Mediante Providencia de fecha 12 de mayo de 2008, se señaló para votación y fallo el día 3 de junio de 2008, fecha en que efectivamente tuvo lugar la reunión del Tribunal designado al efecto.

Aparecen observadas en el presente recurso las formalidades esenciales de tramitación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se cuestiona en el presente recurso contencioso-administrativo la legalidad del Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre (RSP), tanto en su integridad como, en concreto, en relación con el artículo 84.1 del mismo, que dice así:

Artículo 84. Ejercicios de tiro.

"1. Los vigilantes de seguridad que presten o puedan prestar servicio con armas deberán realizar un ejercicio obligatorio de tiro al semestre, efectuando el número de disparos que se determine por el Ministerio de Justicia e Interior y no debiendo transcurrir mas de ocho meses entre dos ejercicios sucesivos. La falta de realización o el resultado negativo del ejercicio de tiro podrá dar lugar a la suspensión temporal de la correspondiente licencia de armas hasta que el ejercicio se realice con resultado positivo".

En primer término, y en relación con el proceso de elaboración del Reglamento impugnado, se considera infringido por las entidades sindicales recurrentes la audiencia previa con la organizaciones representativas del personal afectado, por entender que el contenido del Reglamento, en su mayoría, contiene materias relativas a las condiciones de trabajo de los vigilantes de seguridad. En concreto, se cita como infringido el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ---vigente cuando el Real Decreto fue impugnado--- que disponía:

"Siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje, se concederá a la Organización Sindical y demás entidades que por ley ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por dicha disposición, la oportunidad de exponer su parecer en razonado informe en el término de diez días, a contar desde la remisión del proyecto, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público, debidamente consignadas en el anteproyecto".

En concreto la entidad FES-UGT ---que limita su pretensión al artículo 84.1 antes transcrito--- manifiesta ser el sindicato mas representativo a nivel nacional, sin haber sido consultado ni requerido por la Administración para la elaboración de informe alguno, y señala que el citado precepto cuenta con claro contenido laboral.

Debemos rechazar tal argumentación.

En primer término por que las recurrentes no acreditan la representación que manifiestan tener en el sector de la seguridad privada (documentales emitidas por la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior y por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), cuando además, incluso, la entidad recurrente USO reconoce que en el procedimiento de elaboración del Reglamento se consultó a agentes sociales representativos del sector, como, además, acredita el Dictamen del Consejo de Estado emitido en relación con el proyecto del Reglamento, que, en su antecedentes, reseña la audiencia, en dicho expediente de elaboración de la norma, de las dos centrales sindicales recurrentes.

En segundo término, como el propio artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo señala, la índole de la disposición ---a la que en seguida nos vamos a referir--- en modo alguno aconsejaba la necesidad de audiencia o informe de las organizaciones sindicales recurrentes; como en seguida veremos, la normas reglamentaria no se mueve en el terreno de la organización laboral de los vigilantes privados, sino en el muy distinto y diferente del ejercicio de la seguridad privada ---con utilización de armas de fuego--- por quienes no integran las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

Por otra parte, y esto es lo más significativo, ni el Reglamento, ni el precepto de referencia, en concreto, cuentan con un claro contenido laboral, pues se trata, mas bien, de la expresión del ejercicio de potestades normativas y organizativas en el ámbito de la seguridad privada.

La citada norma reglamentaria (RSP) surge como consecuencia y desarrollo de la Ley 23/1992, de 30 de junio, de Seguridad Privada (LSP ), y con la misma, al margen de particulares ---y parciales, por cuanto se limitan a los preceptos aislados citados--- interpretaciones de la LSP, la intención del legislador, al proceder a la regulación de la seguridad privada en general, y de los vigilantes privados en particular, resulta clara y evidente, por cuanto no puede concebirse esta seguridad privada como una actividad distinta, desgajada e independiente de la seguridad pública ---como concepto previo y superior--- que, según expresa la propia Exposición de Motivos de la LSP, "representa uno de los pilares básicos de la convivencia, y por tanto, su garantía constituye una actividad esencial a la existencia misma del Estado moderno que, en tal condición, se ejerce en régimen de monopolio por el poder público".

Como aclara la propia Exposición, lo que el legislador lleva a cabo es "integrar funcionalmente la seguridad privada en el monopolio de la seguridad que corresponde al Estado", añadiendo que "en este marco se inscribe la presente Ley, en su consideración de los servicios privados de seguridad como servicios complementarios y subordinados respecto a los de la seguridad pública". En consecuencia, "a partir de ahí se establece un conjunto de controles e intervenciones administrativas que condicionan el ejercicio de las actividades de seguridad por los particulares. Lo que se busca con estas normas es articular las facultades que puedan tener los ciudadanos de crear o utilizar los servicios privados de seguridad con las razones profundas sobre las que se asienta el servicio público de la seguridad". Derivada de tal concepción, la misma Exposición de Motivos continúa señalando que "ello significa que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado han de estar permanentemente presentes en el desarrollo de las actividades privadas de seguridad, conociendo la información trascendente para la seguridad pública que en las mismas se genera y actuando con protagonismo indiscutible, siempre que tales actividades detectan el acaecimiento de hechos delictivos graves, perseguibles de oficio", pues es evidente que "en este sector se produce el hecho sustancial de que el ámbito de actuación es parcialmente común con el de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, lo que permite y aconseja que sean, asimismo, idénticos los mecanismos de coordinación subordinada y de intervención de los servicios policiales".

No estamos, pues, en el ámbito de las condiciones laborales de los vigilantes de seguridad, sino en el del establecimiento de unos requisitos mínimos para el ejercicio de esta sensible actividad, por delegación de los titulares de la seguridad pública, entre los que ---sin ningún género de duda al respecto--- el manejo de armas de fuego y el ejercicio de tiro se nos presentan con el carácter de esenciales; sorprende, por ello, que las entidades sindicales recurrentes intenten la descalificación jurídica de la exigencia que se contiene en el precepto impugnado en relación con los ejercicios de tiro exigidos a los vigilantes privados que manejen armas de fuego, y, en concreto, la posibilidad de suspensión temporal de la licencia de armas para quienes, bien no realicen los ejercicios semestrales obligatorios, bien obtengan en los mismos un resultado negativo. Mas al contrario, la exigencia sindical debería moverse ---a la vista de la especial sensibilidad y peligrosidad de la actividad que nos ocupa--- en el ámbito y en dirección de una mayor exigencia formativa continuada de los vigilantes, ya que la impuesta en el precepto que en concreto se impugna ---dos ejercicios de tiro al año--- no podemos sino calificarla de mínima e imprescindible para el manejo de armas de fuego.

Se imputa, a continuación, al Real Decreto aprobatorio del Reglamento, por parte de las centrales sindicales recurrentes, el no haber respetado la citada Ley de Seguridad Privada, con infracción del principio de reserva de ley (artículo 25.1 de la Constitución Española ), que los recurrentes conectan con el derecho al trabajo previsto en el artículo 35 de la misma Constitución y con la vinculación que, en relación con los poderes públicos, establece el artículo 53.1 del propio texto constitucional, ya que el precepto impugnado (84.1 del RSP) contiene ---según expresan--- una restricción del derecho al trabajo de los vigilantes privados que debería haberse establecido en la norma legal de la que la reglamentaria impugnada deriva, llegando a calificar la suspensión temporal de la licencia de armas como una sanción.

La argumentación debe igualmente rechazarse ya que en modo alguno puede aceptarse la perspectiva desde la que las entidades sindicales recurrentes enfocan la cuestión suscitada. Por el contrario, la base y fundamento de la actuación de dichos profesionales de la seguridad privada se encuentra en la habilitación legal del propio legislador para poder actuar en el marco --- de evidente monopolio estatal--- de la seguridad; el único, a su vez, respaldo constitucional para "garantizar la seguridad ciudadana" es el previsto en el artículo 104 de la Constitución Española para "las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado". Por ello, la habilitación para la actuación de agentes privados en el marco de la seguridad, no se olvide, derivada de dicha habilitación legal y, tan solo, con el carácter de subordinada y complementaria en relación con la única actuación constitucionalmente prevista en el ámbito de la seguridad pública, cual es la de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

En la ya citada Exposición de Motivos de la LSP también se dice que "la proyección de la Administración del Estado sobre la prestación de servicios de seguridad por empresas privadas y sobre su personal se basa en el hecho de que los servicios que prestan forman parte del núcleo esencial de la competencia exclusiva en materia de seguridad pública atribuida al Estado por el artículo 149.1.29 de la Constitución Española, y en la misión que, según el artículo 104 del propio texto fundamental, incumbe a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.

Ello significa que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado han de estar permanentemente presentes en el desarrollo de las actividades privadas de seguridad, conociendo la información trascendente para la seguridad pública que en las mismas se genera y actuando con protagonismo indiscutible, siempre que tales actividades detectan el acaecimiento de hechos delictivos graves, perseguibles de oficio".

Desde la anterior perspectiva, resulta evidente que el precepto reglamentario que, en concreto, se impugnan no resulta contrario a la habilitación legal de la LSP, que, sin duda, respalda suficientemente el contenido del precepto reglamentario discutido. En concreto, en el artículo 14 y siguientes de la LSP regula la prestación de servicios de los vigilantes de seguridad con armas de fuego "previo el otorgamiento de las correspondientes licencias".

Por otras parte, en la Disposición Final Primera de la citada LSP se dispuso que "El Gobierno dictará las normas reglamentarias que sean precisas para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en la presente Ley, y concretamente para determinar:

(...) b) Las condiciones que deben cumplirse en la prestación de servicios y realización de actividades de seguridad privada.

(...) d) Las funciones, deberes y responsabilidades del personal de seguridad privada, así como la cualificación y funciones del jefe de seguridad".

En consecuencia, la potestad suspensiva temporal que en el precepto impugnado se contempla, en relación con la licencia de armas de los vigilantes que no lleven a cabo los correspondientes ejercicios de tiro u obtengan en los mismos un resultado negativo, debemos enmarcarla y situarla en el ejercicio de la potestad de control administrativo sobre las condiciones en las que se lleva a cabo la prestación de los servicios de seguridad por quienes no integran las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y que persigue la continuada comprobación de la aptitud de los citados vigilantes en el peligroso manejo y la compleja utilización de las armas de fuego.

Expresamente, pues, debe rechazarse la calificación que se efectúa en el sentido de que tal tipo de actuación cuenta con un carácter sancionador; no es el caso, se trata de la simple comprobación de la condiciones para el ejercicio de unas funciones portando armas de fuego ---como consecuencia de una expresa habilitación y delegación legal--- y, derivado de lo anterior, del ejercicio de una medida temporal de suspensión de la licencia habilitante para el uso de las mencionadas armas, solo para el caso de la no acreditación del mantenimiento de la aptitud en el manejo de las mismas.

Se alega también la vulneración del principio de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad (9.3 de la Constitución Española) poniendo de manifiesto que el precepto impugnado (84.1 RSP) adolece de una redacción inconcreta y abstracta que en modo alguno garantiza la citada seguridad jurídica; en concreto, se rechaza la utilización de la expresión "podrá" (en relación con la suspensión temporal de la licencia de armas) que no va seguido de una regulación certera y taxativa de los requisitos que han de tenerse en cuenta para proceder a adoptar la medida restrictiva de referencia, sin especificar la situación laboral de los vigilantes que no supere las pruebas, y sin concretar el tiempo que puede durar dicha situación.

Debemos rechazar el argumento.

El precepto establece:

1. El nivel temporal de exigencia en los ejercicios de tiro: un ejercicio al semestre, sin que transcurran mas de ocho meses entre dos ejercicios sucesivos.

2. Los dos supuestos determinantes de la suspensión temporal de la licencia de armas: La no realización de los expresados ejercicios y el resultado negativo en el mismo.

3. La consecuencia de ello: La suspensión temporal de la licencia de armas "hasta que el ejercicio se realice con resultado positivo", lo que excluye de cualquier viso de discrecionalidad en el término "podrá" que el precepto utiliza; suspensión que, obviamente, no afecta a la condición de vigilante de seguridad sino exclusivamente a la licencia de armas de fuego.

A mayor abundamiento, los concretos términos en los que se desarrollan los referidos ejercicios de tiro aparecen contemplados en la Orden Ministerial de 7 de julio de 1995 (artículo 21 ) así como en la Resolución de la Secretaría de Estado de Seguridad de 28 de febrero de 1996.

Una de las recurrentes considera vulnerado el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución Española, reproduciendo la doctrina jurisprudencial elaborada al respecto en relación con dicho principio y considerando idéntica la situación de los vigilantes de seguridad y de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, sin que para estos se contemple una medida similar a la de suspensión temporal de la licencia de armas.

La evidente diferencia entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado eliminan a este colectivo como término comparativo preciso para considerar vulnerado el citado principio de igualdad; la condición de Agentes de Autoridad de los primeros, así como la de exclusivos titulares del ejercicio de la coacción jurídica los excluyen como referencia de igualdad con los vigilantes privados, que ni son Agentes de la Autoridad ni se encuentran habilitados para tal tipo de actuación. En consecuencia, el régimen establecido en relación con el manejo de armas de fuego de los integrantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado ---y las consecuencias derivadas del mismo--- no resulta de aplicación a los vigilantes privados de seguridad.

Por último, la entidad sindical USO esgrime como argumentación la ausencia de motivación o justificación ---en el Real Decreto y en el Reglamento--- de la expresada medida de suspensión temporal de licencia.

La recurrente parte del error de considerar el Reglamento impugnado como un acto administrativo (al que resultaría de aplicación el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común); por otra parte, la Exposición de Motivos ---que en parte hemos transcrito antes--- es un buen exponente de la motivación del Real Decreto y del Reglamento que el mismo aprueba.

No se aprecian circunstancias determinantes de un especial pronunciamiento en costas, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO) y la FEDERACIÓN ESTATAL DE SERVICIOS DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (FES-UGT) contra el Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre (publicado en el BOE de 10 de enero de 1995, nº 8 ) ---y, en concreto, contra su artículo 84.1 --- el cual, en relación con el expresado precepto, declaramos ajustado al Ordenamiento jurídico.

No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.