STS 975/2003, 1 de Julio de 2003

El recurso contencioso administrativo 886/98, interpuesto ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, terminó por sentencia de 14 de julio de 2001, cuyo fallo es del siguiente tenor:"Que estimando el presente recurso interpuesto por D. Alvaro , contra la Orden de 17 de febrero de 1998, de la Consejería de Sanidad, debemos declarar y declaramos la nulidad de la resolución impugnada; sin hacer pronunciamiento en costas. "

De entre los Fundamentos de la citada Sentencia, aparecen los siguientes: "TERCERO.- Despejado lo anterior nos queda por determinar si el acto sancionador infringe el principio constitucional de legalidad consagrado en el art. 25 de la Constitución. Aducen, tanto la resolución impugnada como las Alegaciones del Letrado de la Junta que la previsión legislativa se encuentra establecida en el art. 20 del R.D. 1082/1.991, que encuentra su habilitación en la Ley 25,/1990, del Medicamento y, en especial, en el art., 1.3 de la citada Ley, que califica el líquido para el mantenimiento de lentes de contacto como "producto sanitario". Es doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 101/1988, 61/1990, 219/1991, 177/1992...) que la observancia del principio de legalidad comporta una doble exigencia: a) material o la de que la norma que prevea la conducta sancionadora cumpla con los requisitos de ser una "lex previa, certa et scripta", y b) formal, en el sentido de que la "legislación vigente" a la que se remite el art. 25 C.E. sea una norma con rango de Ley. Lo anterior no significa, ello no obstante, que el Reglamento ejecutivo no pueda contribuir a integrar legalmente una conducta sancionadora; pero, tratándose de Reglamentos postconstitucionales, no puede un Reglamento, con carácter autónomo o independiente establecer dicha previsión legislativa, pues en un Estado de Derecho, tan sólo el Parlamento, y como primera exigencia del principio de proporcionalidad, ha de estar legitimado para determinar los supuestos de restricción de los derechos fundamentales.CUARTO.- Examinado el art. 20 del R.D. 1082/1.991 a la luz de la anterior doctrina es claro que infringe el referido principio de legalidad, pues viene a establecer de una manera autónoma e independiente la conducta legal objeto de sanción, sin que la Ley 25/1.990. del Medicamento pueda considerarse como norma de cobertura o habilitadora, ya que su art. 1.3 se limita a calificar el bien litigioso como producto sanitario. Tampoco el art. 35.B.1ª de la Ley 14/1986 de Sanidad, (que, aun cuando no haya sido expresamente invocado por la Administración, puede este Tribunal, con base en el principio "iura novit Curia", aplicar sin necesidad de utilizar la "tesis") proporciona una habilitación suficiente al citado Reglamento, pues la remisión a la "normativa especial aplicable en cada caso", que efectúa dicho precepto, hay que entenderla realizada a normas con rango o fuerza de Ley y no como una genérica habilitación a la potestad reglamentaria del Estado que, sin duda, comportaría una "deslegalización" y sería contraria a la doctrina constitucional sobre el principio de legalidad, razones todas ellas que conllevan la estimación del presente recurso; sin hacer condena en costas procesales, al no apreciarse, temeridad ni mala fe en ninguna de las partes en litigio."

Por providencia de 1 de febrero de 2002, se declara firme la sentencia de 14 de julio de 2001, y en fecha 4 de febrero de 2002, la citada Sala de lo Contencioso Administrativo dicta Auto, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que debe plantear y plantea en los términos de la presente resolución cuestión de ilegalidad frente al artículo 20.2.7 R.D. 1082/91, de 28 de Junio, por el que se establecen las condiciones técnicas y sanitarias de los productos para el cuidado y mantenimiento de lentes de contacto, en cuanto tipifica como tal infracción grave: "La comercialización de productos para el cuidado de las lentes de contacto en establecimientos que no se ajusten a lo dispuesto en el art. 18 de este Real Decreto". Por estimar que dicho precepto resulta contrario al principio de legalidad en materia sancionadora del artículo 25 de la C.E. A tal fin se elevará urgentemente a la Sala Y del Tribunal Supremo certificación de la presente resolución además de los autos principales y del expediente administrativo con emplazamiento de las partes personadas para ante dicho Alto Tribunal en el plazo de 15 días a fin de que dentro del mismo puedan comparecer y formular alegaciones sobre la cuestión de ilegalidad planteada. A tal fin y de acuerdo con lo previsto en el Fundamento de Derecho Séptimo emplácese al Abogado del Estado en la representación que ostenta por igual término y fines. Contra esta resolución no cabe recurso alguno."

En el plazo concedido al efecto el Abogado del Estado, por escrito de 13 de febrero de 2002, interesa se dicte sentencia, que declare la inadmisibilidad de la cuestión de ilegalidad por carecer de objeto al haberse denegado la norma que permanentemente incurría en ilegalidad, o en todo caso, se desestime la cuestión planteada por entender que no existe ilegalidad alguna en la norma a la que se refieren las actuaciones, en base a las siguientes alegaciones: "PRIMERA.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, con sede en Albacete, fue dictada Sentencia de 14 de julio de 2.001, estimatoria del recurso interpuesto por la representación de D, Alvaro declarando que el Reglamento aprobado por Real Decreto 1.082/91 de 28 de junio en cuanto califica como infracción sanitaria grave el contenido del art. 20.2.7, relativo a las condiciones técnicas y sanitarias de los productos para el cuidado y mantenimiento de las lentes de contacto, incurre, en criterio de la Sala en cuestión de ilegalidad por infracción del principio de legalidad en materia sancionadora del art. 25, de nuestra Constitución. La Sentencia mencionada deja sin efecto la Orden de 17 de febrero de 1.998 de l a Consejería de Sanidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por la que se imponía una multa de 500.001 pesetas por infracción sanitaria grave, y aún cuando no ha intervenido en el procedimiento esta representación, se nos ha dado traslado de la resolución a la que nos estamos refiriendo, auto de 4 de febrero de 2.002, para comparecer ante la Sala, salvaguardando así el derecho de audiencia y defensa de esta representación. SEGUNDA.- El auto que nos ocupa dice también textualmente en relación con la cuestión de ilegalidad que "surge la duda de si será preciso el planteamiento de la cuestión de ilegalidad cuando la disposición aplicada cuya ilegalidad ha sido considerada por la Sentencia como fundamento de la misma ha sido ya derogada, cual ocurre en este caso por el Real Decreto 414/1.996, de 1 de marzo, por el que se regulan los Productos Sanitarios, que incluye un nuevo catálogo de infracciones y sanciones. Estima la Sala que la Ley no distingue y en consecuencia será procedente el planteamiento de la cuestión". En los términos en que se plantea ante la Sala la cuestión de ilegalidad, esta representación ha de hacer constar previamente que estima que si el propio auto por el que se plantea la cuestión de ilegalidad está reconociendo expresamente que la disposición cuya, ilegalidad se pretende, ha sido derogada, es evidente que no existe ya objeto de la mencionada cuestión de ilegalidad y ello por las siguientes consideraciones: a), Porque si ha sido derogada la norma, ya no puede producir ninguna clase de efectos. b).- Porque en todo caso, en los procedimientos en los que se haya aplicado la norma derogada, o se han estimado los recursos contencioso-administrativos por estimar la correspondiente Sala de lo Contencioso-administrativo que no tenía apoyo legal la norma reglamentaria o se han desestimado tales recursos, habiendo adquirido firmeza las Sentencias, y por lo tanto, no puede producir ninguna clase de efectos ya, una declaración de ilegalidad de una norma que ya no se encuentra vigente. Consecuentemente con ello, procede la desestimación de la cuestión de ilegalidad, por carecer de objeto y en tal sentido se solicita que se dicte Sentencia desestimatoría por inadmisible en aplicación de lo dispuesto por el art. 126.1 de la Ley de la Jurisdicción. TERCERA.- Para el supuesto de que no se estime así por la Sala a la que tenemos el honor de dirigirnos, la cuestión que se plantea es determinar si el precepto aplicado por las resoluciones administrativas dejadas sin efecto incurre o no en ilegalidad, es decir el art,. 20.2.7 del Real Decreto 1.082/91 de 28 de junio que tipifica como infracción grave, "Ia comercialización de productos para el cuidado de las lentes le contacto en establecimientos que no se ajusten a lo dispuesto en el art. 18 de este Real Decreto", y el art. 18 mencionado determina en su punto nº 1 que "Ia distribución y venta de los productos para el cuidado de lentes de contacto se efectuará, bajo la supervisión de un técnico responsable, farmacéutico u óptico, a través de los establecimientos que garanticen el adecuado almacenamiento y conservación de estos productos", ya que la Sala que plantea la cuestión de ilegalidad ha estimado que la mencionada norma infringe el principio de legalidad, ya que viene a establecer de una manera autónoma e independiente la conducta legal objeto de sanción, sin que la ley 25/1.990 del Medicamento pueda considerarse como norma de cobertura o habilitadora, criterio que no compartimos, y que pese a no haber sido parte en el recurso contencioso-administrativo, nos obliga a comparecer en estas actuaciones para solicitar se dicte resolución por la que se desestime la cuestión de ilegalidad que nos ocupa. Esta representación hace suyos los acertados fundamentos del escrito de contestación a la demanda del Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha y de la representación del Colegio Nacional de Opticos Optometrístas, por ,cuyos propios fundamentos, que damos por reproducidos en evitación de innecesarias repeticiones, sería más que suficiente para que se declare la desestimación de la cuestión. de ilegalidad por no existir infracción del principio de legalidad. Es evidente que una Ley de carácter tan amplio y general como la Ley 25/90 de 20 de diciembre del Medicamento, no puede descender a una enumeración exhaustiva de infracciones, y sí ha de servir como marco para que el desarrollo reglamentario, que es el que se lleva a cabo por el art. 20 del Real Decreto 1.082/91 de 28 de junio establezca todas aquellas infracciones que tienen su apoyo y fundamento en la repetida ley, y ello impide la admisión y declaración por la Sala de la cuestión de ilegalidad planteada por el auto de 4 de febrero de 2.002, por lo que por todo lo expuesto debe dictarse Sentencia por la que se declare no existe ilegalidad alguna en la norma que considera ilegal la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha."

Por providencia de 15 de octubre de 2002, se admite a trámite la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha sobre el artículo 20.2.7 del Real Decreto 1082/91 de 28 de junio por el que se establecen las condiciones técnicas y sanitarias de los productos para el cuidado y mantenimiento de lentes de contacto, en cuanto tipifica como tal infracción grave "la comercialización de productos para el cuidado de las lentes de contacto en establecimientos que no se ajustan a lo dispuesto en el art. 18 de este Real Decreto." Publíquese el planteamiento de esta cuestión en el Boletín Oficial del Estado en cumplimiento de lo que dispone el art. 124.2 de la Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Por providencia de 7 de mayo de 2003, se señaló para votación y fallo el día veinticuatro de junio del año dos mil tres, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La cuestión de ilegalidad, a que esta litis se refiere, ha sido planteada ante esta Sala del Tribunal Supremo, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, por auto de 4 de febrero de 2002, valorando en sus Fundamentos de Derecho, lo siguiente: "PRIMERO.- Como antecedentes básicos reiteramos de acuerdo con lo relatado que la resolución recurrida desestimaba el recurso ordinario formulado por el actor contra anterior resolución sancionadora en la que se imponía una multa al mismo como responsable en concepto de autor de una infracción prevista y sancionada como grave en el artículo 20.2.7 RD 1082/91, de 28 de Junio, por el que se establecen las condiciones técnicas y sanitarias de los productos para el cuidado y mantenimiento de lentes de contacto. Dicho precepto tipifica como tal infracción grave: "La comercialización de productos para el cuidado de las lentes de contacto en establecimientos que no se ajusten a lo dispuesto en el art. 18 de este Real Decreto". El artículo 18 del citado Reglamento determina en su punto 1 que "La distribución y venta de los productos para el cuidado de lentes de contacto se efectuará, bajo la supervisión de un técnico responsable, farmacéutico u óptico, a través de los establecimientos que garanticen el adecuado almacenamiento y conservación de estos productos". SEGUNDO.- Después de haber rechazado la impugnación de la sentencia otros motivos de impugnación, de los actos recurridos, se alegaba por la parte actora en la demanda la vulneración por el citado precepto reglamentario del principio de legalidad consagrado en materia sancionadora por el artículo 25 de la C.E. y dicha fundamentación fue acogida por la Sala en su sentencia con razonamientos que damos por reproducidos. TERCERO.- En efecto tras recordar que es doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 101/1988, 61/1990, 9/1991, 177/1992...) que la observancia del principio de legalidad comporta una doble exigencia: a) material o la de que la norma que prevea la conducta sancionadora cumpla con los requisitos de ser una "Lex previa,certa et scripta" , y b) formal, en el sentido de que la "legislación vigente" a la que se remite el art. 25 C.E. sea una norma con rango de Ley. Y que lo anterior no significa, que el Reglamento ejecutivo no pueda contribuir a integrar legalmente una conducta sancionadora, pero, tratándose de Reglamentos postconstitucionales, no puede un Reglamento, con carácter autónomo o independiente establecer dicha previsión legislativa, pues en un Estado de Derecho, tan sólo el Parlamento, y como primera exigencia del principio de proporcionalidad, ha de estar legitimado para determinar los supuestos de restricción de los derechos fundamentales«, la Sala procedía a analizar el artículo 20 del R.D. 1082/1.991 concluyendo a la luz de la anterior doctrina "...que infringe el referido principio de legalidad, pues viene a establecer de una manera autónoma e independiente la conducta legal objeto de sanción, sin que la Ley 25/1.990, del Medicamento pueda considerarse como norma de cobertura o habilitadora, ya que su art. 1.3 se limita a calificar el bien litigioso como producto sanitario. Tampoco a juicio de la Sala el art. 35.B.1ª de la Ley 14/1986 de Sanidad, proporciona una habilitación suficiente al citado Reglamento, pues la remisión, a la normativa especial aplicable en cada caso", que efectúa dicho precepto, hay que entenderla realizada a normas con rango o fuerza de Ley y no como una genérica habilitación a la potestad reglamentaria del Estado que, sin duda, comportaría una "deslegalización" y sería contraria a la doctrina constitucional sobre el principio de legalidad. SEXTO.- Surge la duda de sí será preciso el planteamiento de la cuestión de ilegalidad cuando la disposición aplicada cuya ilegalidad ha sido considerada por la sentencia como fundamento de la misma ha sido ya derogada, cual ocurre en este caso por el Real Decreto 414/1996, de 1 de marzo, por el que se regula los Productos Sanitarios, que incluye un nuevo catálogo de infracciones y sanciones. Estima la Sala que la Ley no distingue y en consecuencia será procedente el planteamiento de la cuestión."

Solicita en primer lugar el Abogado del Estado, la inadmisibilidad de la cuestión de ilegalidad, por referirse la misma a una norma, el Real Decreto 1082/91 ya derogada, y con apoyo, entre otros, de los propios argumentos de la Sala de Instancia,, que muestra sus dudas, en el Fundamento de Derecho Sexto, sobre la necesidad del planteamiento de la cuestión de ilegalidad.

Y procede rechazar tal petición de inadmisibilidad. Pues por un lado, la Sala de Instancia a pesar de sus dudas, ha planteado la cuestión de ilegalidad, como debía y estaba obligada, ya que si en su sentencia no aplica el artículo 20.2.7ª del Real Decreto 1082/91, por estimar que el mismo infringe el principio de legalidad, es claro, que conforme a lo dispuesto en la artículo 123 de la Ley de la Jurisdicción, estaba obligada a plantear la cuestión de ilegalidad, aunque estuviera derogado el Real Decreto citado 1082/91, en el momento en que se dictó la sentencia.

Y de otro, porque si la Sala de Instancia ha planteado la cuestión de ilegalidad, esta Sala ha de dar la respuesta adecuada, conforme también al citado artículo 126, sin olvidar además, que la derogación de la norma no impide el que haya podido tener efectos y el que incluso existan recursos o actuaciones pendientes en los que se cuestione la validez de la norma a que esta cuestión de ilegalidad se refiere.

En relación con el fondo del asunto, el Abogado del Estado, dando por reproducidas las alegaciones del Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en su escrito de contestación a la demanda, estima que el artículo 20 del Real Decreto 1082/91, tiene la oportuna cobertura en la Ley de Sanidad y en la Ley del Medicamento, y que por tanto no existe infracción del principio de legalidad, al no ser exigido que la ley descienda a una enumeración exhaustiva de las infracciones. Por contra la Sala de Instancia, tras el análisis del artículo 35.b.1 de la Ley de Sanidad, que dice, no ha sido citado por el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, estima, que el tal precepto no da la cobertura legal suficiente al artículo 20 del Real Decreto 1082/91.

Pues bien aunque esta Sala, comparte el criterio de la Sala de Instancia, en el sentido de que el artículo 35.b.1 de la Ley 14/86 de Sanidad, no da la cobertura exigida, por su generalidad, al artículo 20 del Real Decreto 1082/91, sin embargo tras el análisis del artículo 35.b.2, de la citada Ley 14/86, que puede hacerse, máxime cuando el Abogado del Estado y el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, se refieren in genere a la Ley 14/86, sin concretar precepto alguno, y también de la Ley del Medicamento y de la propia Exposición de Motivos del Real Decreto 1082/91, estima esta Sala del Tribunal Supremo, que el artículo 20 del citado Real Decreto tiene la oportuna y adecuada cobertura legal, y que por tanto no se produce la infracción del principio de legalidad, de acuerdo con lo siguiente: 1º.- Porque el Real Decreto 1082/91, tiene por objeto específico el establecer las condiciones técnicas y sanitarias de los productos para el cuidado y mantenimiento de las lentes de contacto, y pretende el desarrollo de lo al respecto dispuesto en las leyes de Sanidad y del Medicamento, según su exposición de motivos. 2º. Porque el artículo 1.3 de la Ley del Medicamento Ley 25/90, califica al liquido para el mantenimiento de las lentes de contacto, como "producto sanitario", 3º.- Porque la conducta objeto de sanción, según refiere la Sala de Instancia en la sentencia, consistía en la venta de productos para el cuidado de las lentes de contacto sin la supervisión de un técnico responsable en óptica. 4º.- Porque lo que sanciona el artículo 20 del Real Decreto 1082/91, en su apartado 7º, es la comercialización de productos para el cuidado de las lentes de contacto en establecimientos que no se ajusten a lo dispuesto en el artículo 18 de este Real Decreto, que refiere que la distribución y venta de los productos para el cuidado de lentes de contacto se efectuará, bajo la supervisión de un técnico responsable, farmacéutico u óptico. Y 5º, porque lo que la Ley 14/86 de Sanidad, en su artículo 35.b.2, tipifica como infracciones sanitarias, las que se produzcan por falta de controles y precauciones exigibles en la actividad, servicio o instalación de que se trate.

Y está fuera de duda, al menos a juicio de esta Sala, que esa falta de controles y precaución, en la actividad o servicio, que dispone la Ley, da cobertura con suficiencia, a la concreción que hace el artículo 20 del Real Decreto 1082/91, en el particular que concreta el control, "a la venta de un producto sanitario bajo la supervisión o control de técnico responsable, en este caso farmacéutico u óptico", pues la Ley exige ese control, y el Real Decreto se limita a sancionar la falta de ese control, y por tanto, no define autónomamente una infracción y si la aplica, desarrolla y completa, para ese caso concreto, venta del producto sanitario, -que lo es, el liquido para el mantenimiento de las lentes de contacto-, la exigencia legal de que la venta se efectúe con los controles y precauciones exigidas, que obviamente lo es, la supervisión de la persona capacitada y competente para ello.

Sin olvidar en fin, que la Ley de Sanidad, por referirse y extender su aplicación a supuestos tan variados y diversos, no podía llegar a la definición de un supuesto tan concreto como es el del artículo 20 citado, y que el control que dispone la Ley y la especificación que sobre ese control el Real Decreto hace, están dirigidos a evitar cualquier perjuicio a los usuarios y destinatarios de los productos sanitarios.

Las valoraciones anteriores, obligan a desestimar la cuestión de ilegalidad, a que esta litis se refiere, en razón a que el artículo 20.2.7ª, no infringe el principio de legalidad, al tener la oportuna cobertura, como se ha visto, en el artículo 35.b.2 de la Ley 14/86 de Sanidad y en el artículo 1.3 de la Ley del Medicamento, Ley 25/90, y ha de tener por tanto eficacia hasta su derogación por el Real Decreto 414/96 de 1 de marzo.

Sin que conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, sea procedente una expresa condena en costas.