STS, 5 de Mayo de 1998

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 16 de junio de 1993 cuyo fallo dice:

Fallamos: Que desestimando la causa de inadmisibilidad propuesta por la Administración demandada y desestimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Sra. Aporta Estévez, en nombre y representación de D. Esteban, contra la resolución de 16 de mayo de 1991, que revoca la de 20 de abril de 1989 de la Junta de Gobierno del Iltre. Colegio de Abogados del Señorío de Vizcaya, debemos declarar y declaramos que las mentadas resoluciones se encuentran ajustadas a derecho.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Mediante la resolución impugnada del Consejo General de la Abogacía se acuerda la incoación de expediente disciplinario contra el letrado recurrente. Éste, en 1984 fue sancionado a inhabilitación. En 1989 fue absuelto del delito de desacato por hechos que, en parte, fueron tenidos en cuenta en la resolución sancionadora. El recurrente declaró que iba a interponer una querella contra el Sr. Víctor, DIRECCION000del Colegio, que la junta llevaba a cabo una persecución contra él y que le interesaba meter en la cárcel al DIRECCION000. Incoadas diligencias informativas, se archivaron el 20 de abril de 1989; pero la resolución fue revocada por recurso interpuesto por el Sr. Víctor, dando lugar a la recurrida.

No siendo el acuerdo del Consejo General demandado susceptible de impugnación en vía administrativa y poniendo término a un expediente administrativo (diligencias informativas) procede la admisión del recurso contencioso-administrativo independientemente de que el contenido del mismo sea un acto de trámite.

La sección entiende que las afirmaciones del letrado tienen contenido disciplinario, es decir, que constituyen indicios racionales de responsabilidad disciplinaria, por lo que resulta procedente la incoación del expediente, que tiene por objeto averiguar la realidad de los hechos.

Las alegaciones en relación con la libertad de expresión del actor deben ser valoradas en el curso del expediente.

En el escrito de interposición del recurso de casación formulado por la representación procesal de D. Estebanse formula un único motivo de casación, en síntesis en los siguientes términos:

El motivo se formula al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa por infracción del artículo 24.2 de la Constitución que establece el derecho a la presunción de inocencia.

No se han acreditado fehacientemente los hechos que motivaron la reapertura e incoación de expediente disciplinario al recurrente. La resolución toma en cuenta las expresiones literales proferidas por el recurrente, sin tener en cuenta su contexto, pues se producían tras la absolución por delito de desacato por hechos que habían motivado la imposición de una sanción disciplinaria por el colegio. Afirmar que se quiere meter en la cárcel a alguien no es sino la forma de indicar la voluntad de iniciación del procedimiento penal adecuado. No se ha probado la intención lesiva de las palabras pronunciadas por el recurrente.

La presunción de inocencia es aplicable a las resoluciones administrativas.

Solicita que se case la resolución impugnada y se dicte otra más conforme a derecho.

En el escrito de oposición presentado por la representación procesal del Consejo General de la Abogacía Española se hacen, en síntesis, las siguientes consideraciones:

El acto de incoación de un expediente disciplinario es un acto de trámite no recurrible (sentencia del Tribunal Supremo 20 de mayo de 1992), conforme al artículo 37 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Las causas de inadmisibilidad deben ser apreciadas de oficio.

La resolución recurrida en la instancia no infringe el principio de presunción de inocencia, pues, como argumenta la sentencia, aunque en cierta contradicción con la admisión del recurso, el acuerdo de incoación de un expediente disciplinario no prejuzga el resultado. Las cuestiones que plantea el recurrente deben ser objeto de examen y resolución en el expediente sancionador.

Solicita la desestimación del recurso de casación.

En el escrito de oposición presentado por la representación procesal de D. Víctorse formulan, en síntesis, las siguientes consideraciones:

El recurso es inadmisible, pues el acuerdo de incoación de un expediente disciplinario constituye un acto de trámite, como expresan las sentencias del Tribunal Supremo 7 de julio de 1983 y 19 de junio de 1987, causa de inadmisibilidad que puede apreciarse de oficio.

Si el acuerdo de incoación no resuelve la cuestión de fondo, no puede conculcar en ningún caso el principio de presunción de inocencia.

Solicita la desestimación del recurso.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 30 de abril de 1998, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que resolvemos, interpuesto por la representación procesal de D. Estebanse dirige contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 16 de junio de 1993, mediante la cual, después de desestimar la inadmisibilidad del recurso propuesta por constituir el acto recurrido un acto de trámite, se desestimó el recurso interpuesto por el hoy recurrente contra la resolución del Consejo General de la Abogacía de 16 de mayo de 1991 que, revocando otra anterior del Colegio de Abogados de Vizcaya, ordenaba la incoación de expediente disciplinario contra el abogado hoy recurrente, en relación con determinadas declaraciones en las que éste, a raíz de ser absuelto por unos hechos que a su entender guardaban relación con una sanción colegial que le había sido impuesta, había manifestado que iba a interponer una querella contra el Sr. Víctor--a la sazón DIRECCION000del Colegio y hoy parte recurrida, junto con el Consejo General--; que la junta llevaba a cabo una persecución contra él, y que no le interesaba el percibo de una indemnización, sino meter en la cárcel al expresado DIRECCION000.

El recurrente hace valer, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, la infracción que entiende producida del artículo 24.2 de la Constitución, que establece el derecho a la presunción de inocencia. Recordando la jurisprudencia ordinaria y constitucional que considera aplicable el derecho fundamental a la presunción de inocencia a las resoluciones administrativas, afirma que no se han acreditado fehacientemente los hechos que motivaron la reapertura e incoación de expediente disciplinario al recurrente, pues la resolución toma las expresiones literales proferidas por él sin tener en cuenta su contexto, del cual se infiere la falta de intención lesiva de sus palabras, pues se producían tras la absolución del delito de desacato por hechos que habían motivado la imposición de una sanción disciplinaria por el colegio, y afirmar que se quiere meter en la cárcel a alguien no es, según el recurrente, sino la forma de indicar la voluntad de iniciación del procedimiento penal adecuado.

El motivo no puede prosperar.

Es cierto que la jurisprudencia constitucional recaída en la interpretación del artículo 24. 2 de la Constitución declara reiteradamente (v. gr., sentencias del Tribunal Constitucional 13/82, 212/90 y 138/90) que la presunción de inocencia, especialmente concebida, en principio, como garantía del proceso penal, es aplicable, más allá del mismo, a todo acto del poder público, sea administrativo o judicial, mediante el cual se castiga una conducta de las personas, definida en la Ley como infractora del ordenamiento jurídico, y que esta sala, en concordancia con ella, viene, de manera constante, aplicando dicho principio constitucional al ejercicio de la potestad sancionadora por las administraciones públicas y, de manera especial por lo que al objeto del proceso en curso se refiere, a los expedientes tramitados por los entes colegiales de la abogacía en el ejercicio de la potestad disciplinaria colegial que les viene reconocida por el ordenamiento jurídico (artículo 5.1 de la Ley de Colegios profesionales, artículo 442.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y Estatuto General de la Abogacía).

El principio de presunción de inocencia constituye una presunción iuris tantum (que admite prueba en contrario) que garantiza el derecho a no sufrir pena o sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad (sentencia del Tribunal Constitucional 138/90, entre otras muchas). Por consiguiente, el derecho a la presunción de inocencia, como derecho fundamental garantizado por la Constitución, impide que puedan imponerse sanciones administrativas sin una actividad probatoria que pueda entenderse racionalmente como suficiente para que la resolución no pueda considerarse carente de una mínima base de justificación en hechos de existencia demostrada con respeto a las garantías inherentes al ejercicio del ius puniendi (potestad de castigar) del poder público. Dado, sin embargo, que el expediente disciplinario se incoa precisamente con la finalidad de llevar a cabo dicha actividad probatoria en el seno de un expediente administrativo dotado de suficientes garantías, entre ellas las de contradicción y defensa de la persona a la que se imputa la sanción, no puede admitirse que la incoación de un expediente disciplinario pueda quebrantar dicho derecho fundamental, pues no concurren los dos elementos, sanción y falta de actividad probatoria suficiente, necesarios para entender producida su vulneración. En efecto: a) es inherente al momento inicial del procedimiento administrativo que no exista aún la prueba suficiente, puesto que su finalidad es precisamente dar paso a su práctica con las debidas garantías, sin las cuales cualquier elemento de justificación o demostración carece de validez, y b) la incoación del expediente disciplinario, por sí misma, no comporta imposición de sanción ni limitación alguna de los derechos del afectado.

Estos principios están en estrecha relación con la alegación de las partes recurridas en el sentido de que el recurso contencioso-administrativo no debió ser admitido por tratarse de un acto de trámite con arreglo al artículo 37 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso- administrativa, el cual disponía a la sazón que «el recurso contencioso-administrativo será admisible en relación con las disposiciones y los actos de la Administración que no sean susceptibles de ulterior recurso ordinario en vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si éstos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que pongan término a aquélla o hagan imposible o suspendan su continuación».

La regulación vigente en la actualidad resulta en gran medida equivalente, pues el artículo citado, modificado por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, dispone que «el recurso contencioso-administrativo será admisible en relación con las disposiciones y con los actos de la Administración que hayan puesto fin a la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común» y esta última ley, en su artículo 107.2, dispone que la oposición a los actos de trámite que no determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión «deberá alegarse por los interesados, para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento, y para la impugnación de tales actos en el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra la misma». De esta regulación se infiere que dichos actos no ponen fin a la vía administrativa y que, en consecuencia, no es admisible el recurso contencioso-administrativo contra ellos, sin perjuicio de que los motivos de oposición frente a los mismos puedan hacerse valer al impugnar el acto definitivo, pues el acto de trámite sólo es susceptible de impugnación cuando impide continuar el procedimiento o cuando produce indefensión, supuesto que abarca, entre otros, el de aquel en que se prejuzga el fondo del asunto, decidiéndolo directa o indirectamente, pues, siendo la finalidad del procedimiento administrativo el resolver de manera definitiva sobre los derechos e intereses afectados, tal acto impide a los interesados el pleno ejercicio de su derecho de defensa para hacer valer ante la Administración las alegaciones y pruebas pertinentes y puede comportar el incumplimiento de las garantías inherentes al acto de resolución del expediente.

En aplicación de estos principios, la jurisprudencia reiterada de esta sala considera como actos de trámite no susceptibles de ser impugnados en vía contencioso-administrativa aquellos mediante los que se acuerda la iniciación de los expedientes sancionadores o disciplinarios, así como las propuestas de resolución, pliego de cargos o acuerdos sobre audiencia al sancionado o expedientado (sentencias de 19 de diciembre de 1996, recurso de apelación número 7872/1991, 3 de noviembre de 1992, recurso número 8795/1990, 28 de abril de 1989, 27 de diciembre de 1984, 17 de octubre de 1984, 22 de febrero de 1984,15 de febrero de 1983, 8 de junio de 1982, 8 de julio de 1981, 23 de enero de 1980 y auto de 23 de enero de 1991). Se exceptúa el supuesto en el que en el acuerdo de incoación del expediente se adopta alguna medida que afecta de manera inmediata a los derechos de la persona afectada (como ocurre con las medidas cautelares de suspensión). En este supuesto entiende la sentencia de 28 de enero de 1985 que la pretensión relativa a la imposición de una medida de suspensión cautelar de funciones es separable de la que hace referencia a la incoación del expediente por tratarse de actos distintos y es susceptible de ser admitida por no poder considerarse dicha imposición como un acto de trámite.

En el caso enjuiciado el acto de incoación del expediente disciplinario no lleva consigo elemento alguno que permita advertir la afectación inmediata de los derechos del recurrente en alguno de los sentidos examinados, pues se produce ante unas expresiones respecto de las cuales, como aprecia la sentencia dictada en la instancia, existen indicios de que puedan ser constitutivas de una infracción de tipo disciplinario y no se acuerda ninguna medida que implique restricción de los derechos del recurrente o imposición o enjuiciamiento anticipado sobre la procedencia o improcedencia de una sanción o imposibilidad del ejercicio del derecho de defensa frente la imputación de una infracción, sino que la existencia o no de responsabilidad disciplinaria debe determinarse en la resolución que ponga fin al expediente cuyo comienzo se ordena, después de haber sido tramitado con sujeción a las normas del ordenamiento jurídico que arbitran las debidas garantías para la observancia de los principios de legalidad, contradicción, defensa y presunción de inocencia inherentes al ejercicio de la potestad sancionadora.

La falta del fundamento del motivo de casación planteado que fluye de los anteriores razonamientos nos lleva también a la consideración de que la doctrina sentada por la sala de instancia no se ajusta a la correcta interpretación llevada a cabo por la jurisprudencia del artículo 37, en relación con el 82.c, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa sobre la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en relación con determinados actos de trámite, pues, a diferencia de lo que parece admitir la Sala sentenciadora, el carácter recurrible de un acto de trámite no deriva del hecho de que, en el plano formal, ponga fin materialmente a un expediente administrativo o no sea susceptible de recurso administrativo, sino de la circunstancia de que, en el plano sustantivo, anticipe una resolución definitiva sobre los derechos o intereses recurridos o haga imposible su defensa al impedir la prosecución del procedimiento o privar de modo definitivo al interesado de la posibilidad de hacer uso de facultades de alegación o prueba necesarias para dicha defensa. No puede, por consiguiente, constituir un dato relevante para admitir la recurribilidad del acto el hecho de que pusiera fin a las diligencias informativas. Éstas, aun teniendo una unidad formal, constituyen en su conjunto un procedimiento accesorio, de carácter preliminar o preparatorio, respecto del procedimiento disciplinario, ya que su finalidad es depurar de manera previa, mediante las averiguaciones indispensables, si concurren indicios suficientes para la iniciación de éste, pero no decidir sobre la existencia o no de responsabilidad disciplinaria, de tal suerte que el acto que pone fin a dichas diligencias sólo tiene carácter definitivo, haciendo imposible la continuación del procedimiento, cuando acuerda el sobreseimiento, pero no cuando resuelve iniciar el procedimiento disciplinario.

De esta suerte, la acertada afirmación de la sentencia de instancia en el sentido de que el acuerdo de incoación de expediente disciplinario no afecta al derecho de presunción de inocencia de que goza el recurrente como expedientado, en unión de la falta de apreciación de que resulte afectado de modo inmediato cualquier otro derecho por aquella resolución, comporta la consecuencia de que el recurso contencioso-administrativo debió ser declarado inadmisible. Dado, sin embargo, que esta cuestión no ha sido planteada en casación, y que las consecuencias jurídicas inherentes a una declaración de inadmisibilidad del recurso interpuesto y a la desestimación por falta de afectación del derecho de presunción de inocencia que pronuncia la Sala son equivalentes, pues se fundan en la misma ratio decidendi (razón jurídica de la decisión) consideramos que, sin perjuicio de dejar establecida a efectos jurisprudenciales la doctrina correcta sobre la cuestión suscitada, procede declarar no haber lugar al recurso de casación.

La desestimación íntegra del recurso de casación comporta, por imperativo legal (artículo 102.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa) la imposición de las costas al recurrente.