STS, 16 de Noviembre de 2001

D. Fernando impugnó la Resolución del Ayuntamiento de Valencia que le imponía una sanción de cinco mil pesetas por carecer de billete de estacionamiento, infracción tipificada en el artículo 7 de la Ordenanza Reguladora de Aparcamientos del Ayuntamiento de Valencia, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia.

El recurso se tramitó por el procedimiento especial establecido en la Ley de 26 de diciembre de 1978 de Protección Jurisdiccional de Derechos Fundamentales de la Persona.

El Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 27 de junio de 1997 que contenía la siguiente parte dispositiva: "1) La estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Letrado Dª María Clavel Hirche, en nombre y representación de D. Fernando , contra la resolución sancionadora de la Alcaldía del Excmo. Ayuntamiento de Valencia de 4 de septiembre de 1996, por lo que debemos declarar y declaramos que dichos actos administrativos son contrarios a la Constitución Española, por lo que se anulan y dejan sin efecto. 2) La imposición de las costas causadas en el presente expediente a la Administración demandada".

En el fundamento jurídico cuarto de dicha sentencia se señalaba, en extracto:

1. Nos encontramos con una sanción que se impone por la comisión de una infracción prevista en la citada Ordenanza Municipal, en virtud de las competencias atribuidas a los Ayuntamientos tanto por la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, en materia de ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas (art. 25.2.b), como por el Real Decreto Legislativo 339/90 de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial, en materia de ordenación y control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como la vigilancia, la denuncia de las infracciones y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración (art. 7.a) y para la regulación, mediante disposición de carácter general, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios, con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles (art. 7.b).

2. La infracción consiste en el estacionamiento sin el correspondiente billete o extralimitándose en el tiempo a que aquel autoriza, infracción ésta que el recurrente estima no incluida en la Ley de Seguridad Vial, en los artículos 38.4, 39, 65 (1 y 3) y 67.

3. Todas estas consideraciones llevaron a la Sala en su día (sentencias 695/95 de la Sección Primera, de 27 de septiembre y 839 y 840 de 1996 de la Sección Tercera) a concluir que no obstante las competencias municipales, atribuidas legalmente, para la ordenación y control del tráfico en las vías urbanas, carecen de cobertura legal las infracciones consistentes en la falta de pago del precio público por la utilización del estacionamiento de vehículos en lugar limitado y controlado, así como las sanciones para ellas establecidas, al no constituir ninguna de las infracciones previstas en los artículos 38 y 39 de la Ley de Seguridad Vial en cuanto no implica entorpecimiento de la circulación ni riesgo para los demás usuarios, ni hallan esa cobertura en el artículo 65 de la propia Ley, que se limita a calificar de infracciones las acciones y omisiones contrarias a la Ley o al Reglamento que la desarrolla.

4. Estos criterios se mantienen por la Sala y por tanto, hay que llegar al mismo pronunciamiento, señalando, a mayor abundamiento en torno a esta cuestión que la reciente reforma legislativa operada por la Ley 5/1997 de 24 de marzo, por la que se reforma el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de vehículos a motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990 de 2 de marzo, contempla ya con este rango de ley la infracción objeto de este recurso y amplía el artículo 39, relativo a las normas de paradas y estacionamientos, incluyendo la prohibición de estacionar en los lugares habilitados por la autoridad municipal como de estacionamiento con limitación horaria, sin colocar el distintivo que lo autoriza o extralimitándose en el tiempo máximo permitido por la Ordenanza Municipal.

El Ayuntamiento de Valencia interpone recurso de casación que versa sobre una impugnación, por vía indirecta, de una disposición de carácter general y por lo tanto, comprendida en el nº 3 del artículo 93 de la Ley Jurisdiccional, reformado por Ley 10/92 de 30 de abril y se funda en el número 4 del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, al estimar que en la sentencia recurrida se produce una infracción de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicables a la cuestión objeto del debate.

Se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal de D. Fernando y el Ministerio Fiscal.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 13 de noviembre de 2001.

En un único motivo, la parte recurrente, al amparo del nº 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, fundamenta el recurso por entender que la sentencia recurrida infringe los artículos 4.1.f), 21.1.k), 25.2.b), 59 y 84.1.a) de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local concordantes con los artículos 7, letras a, b y c, art. 38.4º, art. 39.5º, art. 53, art. 65.2 y art. 71.1.a) del Real Decreto Legislativo 339/90, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, modificada por Ley 5/97 de 24 de marzo, así como los artículos 154 y 171 del Reglamento General de Circulación aprobado por Real Decreto 13/1992 de 17 de enero.

Para dicha parte concurren las siguientes circunstancias:

1. Debe considerarse que el Ayuntamiento tiene atribuida por norma con rango de ley la potestad sancionadora en materia de usos urbanos de la vía pública.

2. En cuanto a la tipicidad de infracciones y sanciones administrativas no puede exigírsele un carácter tan exclusivo como a la penal, pues en caso contrario se dejaría sin contenido a la potestad reglamentaria municipal.

3. El Real Decreto Legislativo 339/90 regula las infracciones y sanciones en las materias objeto de la misma (Título V), las clasifica y enumera en el artículo 65, estableciendo las sanciones en el artículo 67, debiendo destacarse que en la descripción de las leves se refiere a las cometidas contra las normas establecidas por la Ley.

4. Con ello es evidente que se produce una descripción genérica de las conductas y sanciones, dejándose para la Ordenanza municipal la descripción específica o pormenorizada, que puede hacerse por tener "cobertura legal" y corresponde no solo al respeto a la autonomía municipal dentro de sus competencias, como al conocimiento, en este caso, de la necesidad de utilización del suelo público.

5. Consecuente con lo alegado, resulta que no se vulnera el principio de legalidad con la imposición de sanciones por tener la suficiente cobertura legal.

   Entiende dicha parte recurrente que las afirmaciones efectuadas por la Sala de instancia poniendo en duda la cobertura legal es dañosa para el interés general y errónea:

   1. ) Porque no se ha tenido en cuenta la habilitación legal que se desprende de los artículos 4.1.f), 21.1.k), 25.2.b), 59 y 84.a) de la Ley de Bases de Régimen Local.

   2. ) Porque al entender que la Ordenanza Reguladora del Aparcamiento vulnera el principio de jerarquía normativa interpreta equivocadamente los artículos 7.1.b) y c), 38.4, 39.c y 71.1.a) del Real Decreto Legislativo 339/1990 de 2 de marzo.

   3. ) Porque resoluciones como las que hasta la fecha se han dictado y en su mayoría por el Tribunal Superior de Valencia, no hacen sino causar graves daños para el interés general, dado que su aplicación lleva consigo "entorpecimiento del tráfico" y frustración de la finalidad perseguida por la Ordenanza de "establecer estacionamientos rotativos", permitiendo así que los vehículos permanezcan estacionados en las zonas acotadas durante el tiempo que sus conductores tengan por conveniente "ocupando las escasas plazas de estacionamiento existentes sin posibilidad de que los demás ciudadanos puedan hacer uso de las mismas".

6. Finalmente, subraya que este Tribunal Supremo ha tenido oportunidad de establecer doctrina legal respecto a la cobertura legal de estas Ordenanzas, concretamente la sentencia dictada en el recurso de casación en interés de ley nº 7695/94 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de fecha 26 de diciembre de 1996.

A fin de centrar la cuestión debatida, conviene perfilar el marco regulador en que se desenvuelve.

1. Los artículos 4.1.f de la Ley 7/85 de 2 de abril de Bases de régimen local sobre potestad sancionadora, 21.1.k sobre sanción por infracción de las Ordenanzas y 25.2.b), al establecer que "El Municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre... Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas" no contienen habilitación legal sobre el precepto cuestionado. Tampoco el artículo 59 sobre facultades de coordinación y 84.1.a) sobre las Ordenanzas como medio de intervención de las Corporaciones locales en la actividad de los ciudadanos.

2. El artículo 7 del Real Decreto Legislativo 339/90 de 2 de marzo, atribuía a los municipios competencia sobre: "a) la ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración", "b) La regulación, mediante disposición de carácter general, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios, con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles" y "c) La retirada de los vehículos de las vías urbanas y el posterior depósito de aquellos y de los retirados de las vías interurbanas en los casos y condiciones que reglamentariamente se determine cuando obstaculicen o dificulten la circulación o supongan un peligro para ésta".

   El artículo 38-4 del mismo cuerpo legal añadía, también en su inicial redacción, que "el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se podrá regular por ordenanza municipal, pudiendo adoptar las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico incluida la retirada del vehículo", y el artículo 65-3 decía que "tendrán la consideración de infracciones leves las cometidas contra las normas contenidas en esta Ley que no se califiquen expresamente como graves o muy graves en los números siguientes".

   Por su parte, el artículo 39.c prohibía la parada y el estacionamiento en los carriles o partes de la vía reservados para la circulación o para el servicio de determinados usuarios y el artículo 71.1.a) reconoce la potestad de la Administración para la retirada del vehículo y su depósito siempre que cause perturbaciones a la circulación o al funcionamiento de algún servicio público y cuando pueda presumirse su abandono en la vía.

3. En desarrollo de estas previsiones legales, el Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 13/1992, de 17 de enero, incluía en su artículo 154, relativo al nomenclátor de señales de prohibición y restricción, la señal R-309, indicativa de "Zona de estacionamiento limitado. Zona de estacionamiento de duración limitada y obligación al conductor de indicar, de forma reglamentaria, la hora de comienzo del estacionamiento"; y el artículo 171 del mismo Reglamento. relativo a la nomenclatura y significado de las "marcas de otros colores", citaba expresamente las "marcas azules", diciendo sobre las mismas que "las marcas que delimitan los lugares en que el estacionamiento está permitido, que sean de color azul en lugar del normal color blanco, indican que, en ciertos períodos del día, la duración del estacionamiento autorizado está limitada".

4. Habiéndose dictado una jurisprudencia contradictoria en relación con las competencias y actuación municipal en la materia de sanciones por infracción de la "Ordenación de la regulación de Aparcamientos", se procedió a una reforma legislativa con el propósito expreso de dar cobertura legal cierta a la actuación municipal en dicha materia, aprobándose en este sentido la Ley 5/1997 de 24 de marzo, de reforma del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial, por la que se dio nueva redacción, entre otros, a los artículos 7, 38, 39-2 y 65 de esta Ley.

   Ciertamente, esta reforma legal de 1997 no resulta aplicable al caso de autos, relativo a un acto administrativo sancionador acordado en 1996, pero conviene traerla a colación por resultar indicativa de la carencia de precisión de la normativa en su inicial redacción, lo que sin duda fue la causa de la diversidad de pronunciamientos jurisprudenciales sobre la cuestión.

Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha dictado sentencias con pronunciamientos discrepantes sobre la cuestión. Así, las sentencias de 16 y 22 de septiembre y 15 de octubre de 1999 sostienen la cobertura legal de esta actividad sancionadora, apoyándose ambas de forma explícita en la precedente sentencia de 26 de diciembre de 1996, dictada en un recurso de casación en interés de la ley. Por el contrario, las de 10 de abril de 2000 y 16 de mayo de 2001 dictadas en relación con asuntos prácticamente idénticos al aquí debatido, sostienen la carencia de cobertura legal de tales sanciones, pudiéndose concretar los criterios jurisprudenciales del modo siguiente:

1. La sentencia de 26 de diciembre de 1996, dictada, como se ha dicho, en un recurso de casación en interés de la Ley, aborda el problema de la cobertura legal de la competencia municipal para la retirada (y exigencia de abono de la correspondiente tasa) de vehículos estacionados en zonas de estacionamiento limitado sin autorización o por encima del tiempo máximo autorizado, sentando la siguiente doctrina legal: "Las Ordenanzas Municipales reguladoras de las zonas de estacionamiento de vehículos pueden limitar el tiempo máximo que se permita mantener estacionado un vehículo en un mismo lugar situado dentro de aquellas zonas. En los supuestos en que se mantenga estacionado un vehículo en dichas zonas sin autorización o con autorización, pero por encima del máximo tiempo permitido por la Ordenanza Municipal, impidiendo así el equitativo reparto de tales espacios entre los eventuales usuarios, existe habilitación legal para que dicha Ordenanza prevea la aplicación de una medida cautelar consistente en la retirada del vehículo y su traslado al depósito municipal, aparte la posibilidad de que tal actuación pueda ser constitutiva de infracción administrativa determinante de sanción".

   Añade después la referida sentencia que "para el ejercicio de las competencias relacionadas con el tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas es muy habitual que las Corporaciones Locales articulen un conjunto de medios (personales, materiales, económicos), a veces de gran complejidad, que, organizados, constituyen el servicio municipal a través del cual se procura alcanzar ese resultado final que es la ordenación de la circulación. Dentro de este conjunto de actuaciones están las que, como reconoce el artículo 7-b) del Real Decreto Legislativo 339/90 de 2 de marzo, se traducen en disposiciones de carácter general (ordenanzas) reguladoras de las vías urbanas, por medio de las cuales se hace compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre los usuarios, con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles. La ejecución de estas previsiones normativas se lleva a cabo por medio de intervenciones a cargo de funcionarios públicos prestadores del servicio de control y vigilancia, así como a través de un heterogéneo conjunto de instrumentos que abarcan desde los de carácter mobiliario hasta los que se despliegan (señales, vallas, etc.) sobre el demanio público con el propósito de lograr "la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios". Cuando el uso de las zonas públicas reservadas al estacionamiento con horario limitado vulnera la reglamentación municipal, incidiendo en un supuesto tipificado en la Ordenanza como infracción por tener entidad suficiente para alterar el funcionamiento del servicio público montado con esa legítima y específica finalidad ordenadora del tráfico y repartidora con equidad de los limitados espacios de estacionamiento disponibles, la Ley, en este caso el artículo 71-1-a) del Texto Articulado, habilita también para la retirada del vehículo".

2. Las sentencias de 16 y 22 de septiembre y 15 de octubre de 1999, a diferencia de la anterior, sí que abordan directamente el tema de la competencia municipal, no para la retirada de vehículos, sino para la imposición de sanciones por estacionamiento no autorizado o por tiempo superior al permitido en zonas de aparcamiento limitado y controlado. Así, la primera de ellas, rechaza fijar doctrina legal sobre esta cuestión, pero porque entiende que tal doctrina legal ya había sido fijada por la sentencia de 26 de diciembre de 1996, considerando correcta la previsión de fijación de un tiempo máximo de estacionamiento en la zona acotada y la posibilidad de que por la autoridad municipal se procediese a la retirada de los vehículos en la misma ubicados carentes de ticket acreditativo del pago del precio público correspondiente, o que hubiesen rebasado el lapso temporal que dicho ticket les autorizase y la doctrina legal sentada hacía extensiva la posibilidad de cobertura legal a la previsión en Ordenanza Municipal de reputar asimismo infracción sancionable la conducta de quien hubiese incurrido en semejantes excesos.

3. A diferencia de las sentencias mencionadas, las de 10 de abril de 2000 y 16 de mayo de 2001 llegan a la conclusión opuesta, declarando la falta de cobertura legal de la tipificación en Ordenanzas municipales de conductas como la aquí debatida, recordando que el principio de legalidad de las infracciones administrativas, consagrado en el artículo 25-1 de la Constitución, exige, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, una doble garantía: material, que requiere la existencia de una ley (lex scripta), que sea anterior al hecho sancionado (lex previa) y que describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa); y formal, imponiendo que la norma tipificadora de la infracción y reguladora de la sanción constituya por su rango un precepto de ley (sentencias 61/90, 83/90, 196/91 y 93/92, entre otras muchas) y señalando que la tipificación de la infracción que constituye el objeto del proceso se verifica en la Ordenanza Municipal de Circulación, que no tiene rango de ley formal, por lo que el acto administrativo impugnado originariamente infringió la garantía de legalidad exigida por el artículo 25-1 de la Constitución.

   Se reconoce en la sentencia de esta misma Sala y Sección de 10 de abril de 2000 que los preceptos en que el Ayuntamiento de Cádiz pretende fundar la legalidad de la infracción administrativa sancionada no cumplen dicha finalidad. El artículo 25-2-b) de la Ley 7/1.985 se limita a establecer la competencia de los Municipios en materia de ordenación del tráfico, sin tipificar infracción alguna o determinar su sanción. Lo mismo ha de decirse del artículo 7 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuyos apartados a) y b), no tipifican conductas infractoras ni determinan sanciones y de la disposición adicional sexta de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Ley 39/1.988, de 28 de diciembre) así como de los artículos 38 y 65 del Texto Articulado de 2 de marzo de 1.990. Este último precepto establece un cuadro general de infracciones y no contiene una tipificación de la infracción consistente en sobrepasar el límite horario en las zonas de estacionamiento restringido, no pudiendo calificarse como tal la referencia a que tendrán la consideración de infracciones leves las cometidas contra las normas contenidas en esta Ley, al no describir supuestos de hecho estrictamente determinados, por lo que no puede aceptarse como lex certa, suficiente para la debida tipificación de la infracción administrativa sancionada.

Con arreglo a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional la normativa sancionadora resulta constitucionalmente lícita cuando es la ley la que ha de servir de cobertura y quedan suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica, su naturaleza y los límites de las sanciones a imponer, como reconoció la jurisprudencia constitucional en precedentes sentencias (núms. 77/83, 83/84 y 3/88), pudiéndose concretar algunos criterios de dicho Tribunal, en los siguientes puntos:

1. La sentencia 101/1988, de 8 de junio, señala que "esta clara exigencia de cobertura legal no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, mas ello siempre que en aquéllas queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica -de tal manera que sólo sean infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de ley- y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. Lo que en todo caso prohibe el art. 25-1 de la Constitución es la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (STC 83/1984, de 24 de julio) , lo que supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva de Ley entraña, como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes (STC 42/1987, de 7 de abril). Pero, en todo caso, la prohibición no hay que entenderla de un modo tan absoluto que impida admitir «la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora» (STC 3/1988, de 21 de enero)".

2. La sentencia 219/1989, de 21 de diciembre nos dice, que "esta exigencia de lex certa afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas".

3. En fin, el Tribunal Constitucional ha declarado la ilegitimidad de las cláusulas sancionadoras residuales, por las que se castiga genéricamente la infracción de los deberes contemplados en una norma, en cuanto remitan su concreción no a normas con rango de Ley sino a reglamentos. Así, la sentencia 341/1993, de 18 de noviembre, enjuició la constitucionalidad del apartado «j» del art. 26 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC), en el que se establecía una regla de carácter residual por la que se calificaban como infracciones leves cualesquiera incumplimientos de obligaciones o vulneración de prohibiciones establecidas ya en la propia Ley Orgánica o en leyes especiales y - éste era el inciso tachado de inconstitucional- «en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas», remisión a reglamento que -dijo- "ha de ser considerada inconstitucional, pues en modo alguno puede la ley habilitar o remitir al reglamento para la configuración ex novo de obligaciones o prohibiciones cuya contravención dé origen a una infracción sancionable. Una tal remisión a normas infralegales para la configuración incondicionada de supuestos de infracción no es conciliable con lo dispuesto en el art. 25-1 de la Constitución".

A la luz de la doctrina jurisprudencial que hemos resumido, procede analizar si los preceptos legales citados por el Ayuntamiento de Valencia en este recurso satisfacen las exigencias inherentes a los principios de legalidad y tipicidad del artículo 25 de la Constitución, a la hora de proporcionar base normativa de rango suficiente para la plasmación del ilícito sancionador en la Ordenanza Municipal de Circulación.

A este respecto, llegamos a la conclusión después de un detenido examen de los criterios legales de aplicación que ni el artículo 25 de la LBRL ni el artículo 7 del Real Decreto Legislativo 339/90 suministran base normativa, habilitadora del artículo 7 de la Ordenanza recurrida, por cuanto se limitan a establecer la competencia de los Municipios en materia de ordenación del tráfico, sin tipificar infracción alguna o determinar su sanción. Tampoco el artículo 38-4 proporciona esta base normativa, pues dicho precepto establecía en su inicial redacción (que es la relevante a efectos del presente recurso) que "el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se podrá regular por ordenanza municipal, pudiendo adoptar las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico incluida la retirada del vehículo". Se trata, por tanto, de una norma atributiva de competencias a los municipios a través de su instrumento normativo característico, la Ordenanza municipal, pero no hay en ella el menor atisbo de tipificación de ilícitos administrativos.

Tan sólo podría sostenerse la base legal de la tipificación de la infracción apreciada en el caso de autos en el artículo 65.3 en el que se dispone que "tendrán la consideración de infracciones leves las cometidas contra las normas contenidas en esta Ley que no se califiquen expresamente como graves o muy graves en los números siguientes". Pero, para que la imposición de sanciones con base en este precepto sea correcta es necesario que la concreta sanción que en cada caso se quiera imponer se base en el incumplimiento de un deber establecido (con las necesarias condiciones de claridad y certidumbre) en la propia Ley, no bastando a tal efecto que su reglamento de ejecución cumpla dichos requisitos de precisión y delimitación del deber jurídico, si los preceptos reglamentarios no tienen un respaldo legal sobre el que sustentar la infracción y su correspondiente sanción, pues para que se cumplan tales exigencias, resulta preciso que dichos deberes se encuentren precisados ya al nivel de la Ley con el debido grado de especificación, sin perjuicio que sobre la base de la previsión legal pueda añadirse un complemento de la misma por vía reglamentaria.

Tampoco la referencia que se contiene en el motivo al artículo 71.1.a) del Real Decreto Legislativo 339/90 da cobertura a la Ordenanza, en la redacción del artículo 7.1.a) ni en el artículo 7.2 en la modificación aprobada por el Ayuntamiento en Pleno en sesión de 26 de abril de 1996.

Resulta preciso hacer constar, finalmente, que la sentencia de 26 de diciembre de 1996 se refería no tanto a un caso de ejercicio de la potestad sancionadora, como al ejercicio de una medida de policía administrativa consistente en la retirada de un vehículo, conforme a la habilitación expresa que en este caso sí se contiene en el tan citado artículo 38-4 del Real Decreto Legislativo 339/90. Cierto es que la misma sentencia se refiere a la posibilidad de que la conducta enjuiciada pueda ser, además, constitutiva de ilícito administrativo, pero tal afirmación se formuló "a mayor abundamiento" y con carácter de obiter dictum, no siendo desarrollada ni explicitada por no haber constituido el objeto del proceso.

Las sentencias posteriores que se han apoyado en la que se acaba de citar para enjuiciar la validez de la actividad propiamente sancionadora derivada del estacionamiento en zonas de aparcamiento limitado y controlado, no han añadido mayores argumentos, limitándose a realizar una argumentación por remisión que adolece del defecto de que la sentencia de base no se centra en tal cuestión sino que la aborda de forma claramente incidental, lo que relativiza el valor de las consideraciones jurídicas vertidas al respecto, por la parte recurrente en casación.

Puede, por ello, concluirse, como hacen las sentencias de 10 de abril de 2000 y 16 de mayo de 2001, de esta misma Sala y Sección, que el artículo 65 del Real Decreto Legislativo 339/90 no contiene, ni siquiera por remisión a otros preceptos de la misma Ley, una tipificación de la infracción consistente en la carencia de billete de estacionamiento, cuanto éste se hubiese efectuado en los lugares delimitados al efecto, o el falseamiento o la utilización indebida del mismo, supuestos expresamente contemplados en el artículo 7.1.a) de la Ordenanza Reguladora del Estacionamiento Limitado de Vehículos en la vía pública (aprobada en la Sesión del Ayuntamiento de Valencia de 13 de abril de 1989) y 7.2.1. (en la redacción de la sesión de 26 de abril de 1996).

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación.

Debemos imponer las costas a la Administración recurrente, de acuerdo con el artículo 102-3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (redacción por Ley 10/92).