STS, 14 de Octubre de 2003

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia el 20 de diciembre de 1999, cuyo fallo dice:

Fallo. Estimar el presente recurso número 158/96, interpuesto por Don Fernando Lázaro Gimeno en nombre y representación de Actividades Hosteleras Fernando el Católico, S. L. y en consecuencia: Primero. Declarar no ser conforme a Derecho la actuación recurrida que se anula. Segundo. Declarar la nulidad de los artículos 4, 6 y 7 del Decreto 138/90, de 9 de noviembre, de la Diputación General de Aragón por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de acción social. 3. No hacer expresa imposición de las costas del presente recurso

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Cita la sentencia sobre el principio de legalidad en materia sancionadora del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 1999.

La Ley 4/1987, de 25 de marzo, no garantiza el principio de legalidad en su vertiente de tipicidad. El artículo 45.2 a), al decir que constituyen infracciones «incumplir la normativa que regule las condiciones de calidad y participación de las entidades, servicios y establecimientos de servicios sociales», establece una auténtica norma en blanco en la que el legislador, sin apoyo constitucional, se remite a la normativa de desarrollo en cuanto a la definición de las conductas ilícitas, su conexión con la infracción señalada y, según el artículo 46 de la misma Ley, la determinación de la graduación de las sanciones y la imposición de la sanción prevista para cada infracción.

El Decreto 138/1990 de la Diputación General de Aragón dispone un completo catálogo de infracciones, sanciones, normas relativas a la determinación de la responsabilidad en la imposición de las sanciones y graduación de las mismas, que puede decirse que las instituye y las tipifica. Como dice la exposición de motivos, se tipifican las infracciones y se determina su gravedad determinando qué sanción corresponde a cada infracción, por lo que no se introducen meramente especificaciones y graduaciones en las infracciones y sanciones previstas en la ley (artículo 129.3 de la Ley 30/1992).

El Decreto vulnera el artículo 127 y 129 de la Ley 30/1992, pues no garantiza los principios de reserva de ley y de tipicidad. Las sanciones recurridas se basan directamente en la tipificación establecida en él.

El estudio realizado y la aplicación de los principios constitucionales y legales expuestos obligan al Tribunal a separarse de los precedentes alegados.

Tratándose de un recurso indirecto contra la validez de una disposición de carácter general debe llevarse a la parte dispositiva de la sentencia el juicio sobre la conformidad a Derecho de la misma en la que se funda el recurso indirecto, de acuerdo con la disposición transitoria sexta de la Ley de la Jurisdicción, en relación con el artículo 27.2.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Diputación General de Aragón se formulan, en síntesis, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, los siguientes motivos de casación:

1. Motivo primero

   Por infracción del artículo 25.1 de la Constitución.

   El Tribunal Constitucional, en relación con el artículo 25.1 de la Constitución y el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración ha establecido las siguientes pautas:

   La reserva de ley no excluye la posibilidad de remisión a normas reglamentarias (sentencia de 24 de julio de 1984).

   La Ley puede tener la colaboración del reglamento (sentencia de 30 de noviembre de 1984).

   La reserva de ley en Derecho administrativo sancionador no es tan estricta como en el Derecho penal (sentencia de 21 de enero de 1988).

   El Tribunal ha admitido la presencia de reglamentos en el ámbito reservado a la Ley en determinadas ocasiones: obligada por la naturaleza de las cosas (sentencia de 27 de junio de 1985), por exigencias inexcusables (sentencia de 26 de marzo 1987), por no ser susceptible de supresión la potestad reglamentaria en ciertas materias (sentencia de 7 de abril de 1987), por ser necesaria una rápida variación de criterios de regulación (sentencia de 8 de junio de 1988).

2. Motivo segundo

   Los artículos 4, 6 y 7 del Decreto 138/1990 son desarrollo del Título VIII «De las infracciones y sanciones» (artículos 45 y 46) de la Ley de Cortes de Aragón 4/1987, de 25 de marzo, de Ordenación de la Acción Social.

   Dicho artículo 45 tipifica sanciones en materia de acción social. Delimita su marco legal a las acciones y omisiones que contravengan las obligaciones concretas establecidas en la Ley y las normas que la desarrollan que perjudiquen a los usuarios o a la organización pública de los servicios. Dicha disposición exige por tanto el incumplimiento de obligaciones concretas.

   La tipificación legal se completa concretando los diversos sectores o materias que deben ser objeto de la potestad sancionadora. Se establecen diversos grupos: primero, el incumplimiento de la normativa que regule las condiciones de calidad y participación de las entidades, servicios y establecimiento de servicios sociales; segundo, la dificultad o impedimento a los usuarios de los servicios y disfrute de los derechos de acción social; cuarto, [quiere decir tercero, y así en los sucesivos] el incumplimiento de la normativa de registro de entidades, servicios y establecimientos sociales; quinto, obstruir la acción de los servicios de inspección pública; y sexto, encubrimiento de ánimo lucrativo en la relación, mantenimiento y gestión de servicios sociales, incluida la alteración no autorizada del régimen de precios.

   El Decreto introduce las especificaciones concretas al cuadro de infracciones establecido. En particular, desarrollo de la conducta tipificada legalmente de incumplir la normativa que regula las condiciones de calidad de los establecimientos de servicios sociales y de obstrucción a la acción de los servicios de inspección pública. Se especifica como infracción transgredir cualesquiera órdenes o instrucciones o incumplir los requerimientos de las autoridades administrativas que hayan sido formulados en aplicación de la normativa sobre mínimos de calidad y participación, que a su vez son objeto de regulación en el Decreto 111/1992, de 26 de mayo, por el que se regulan las condiciones mínimas que han de reunir los establecimientos sociales y especializados.

   La sanción que se impuso a la recurrente fue por su conducta rebelde al cumplimiento de los requerimientos de la Inspección de Centros Sociales para el cumplimiento de las normas mínimas de calidad en beneficio de los usuarios.

3. Motivo tercero

   Se ha cumplido el principio de tipificación legal, por cuanto el artículo 46 de la Ley citada establece unos parámetros legales de las sanciones que se pueden imponer estableciendo diversas medidas sancionadoras, como la multa, la inhabilitación temporal o definitiva, la exclusión de la financiación pública, el cierre temporal total o parcial y la cancelación de la declaración de interés social de la entidad.

   Para la multa se establecen límites legales. Estos límites se especifican y concretan para cada una de las infracciones en el artículo 6 del Decreto. A las infracciones graves se impone como límite una multa de 100 001 pesetas hasta el salario mínimo interprofesional correspondiente a un año. En el artículo 7 se establecen unos criterios de graduación que deben ser aplicados con carácter discrecional por la Administración.

   En el caso de autos la sanción impuesta por siete infracciones graves fue la de una multa conjunta de 500 005 pesetas que puede considerarse ajustada al límite legal y proporcionada conforme a los criterios del artículo 7 del Decreto.

4. Motivo cuarto

   Es irrelevante que el Decreto no estableciera la clasificación de las infracciones en leves, graves y muy graves, por cuanto la exigencia de que la Ley clasifique las infracciones (artículo 129 de la Ley 30/1992) no se encontraba vigente en el momento de la aprobación del Decreto.

5. Motivo quinto

   La sentencia impugnada se separa con carácter excepcional de la línea seguida en las sentencias de 4 de marzo de 1999 y 29 de abril de 1999 por el Tribunal Superior.

   VI.-Motivo sexto

   Es caso semejante al estudiado el relativo al Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, que desarrolló el artículo 34 de la Ley 26/1984. La Sala del Tribunal Supremo de forma reiterada ha declarado su conformidad a Derecho de acuerdo con el principio el desarrollo reglamentario de la Ley en el ámbito sancionador.

7. Motivo séptimo

   En el caso particular se respeta el principio de legalidad y lo mismo puede decirse de los artículos 4, 6 y 7 del Decreto. La sentencia impugnada no se ha centrado de forma particular en el caso concreto sometido a su control y ha declarado la nulidad del acto impugnado y la de los completos artículos citados, con argumentos exclusivamente generales.

   Termina solicitando que se dicte sentencia estimando el recurso de casación, casando la sentencia recurrida y desestimando el recurso contencioso-administrativo y declarando conforme al Ordenamiento jurídico la Orden impugnada en instancia y los artículos 4, 6 y 7 del Decreto 138/1990, de 9 de noviembre de la Diputación General de Aragón.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 8 de octubre de 2003, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Diputación General de Aragón contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el 20 de diciembre de 1999, por la que se estima recurso número 158/96, interpuesto por D. Fernando Lázaro Gimeno en nombre y representación de Actividades Hosteleras Fernando el Católico, S. L. y, en consecuencia, a) se declara no ser conforme a Derecho la orden del consejero de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo de la Diputación General de Aragón de 29 de noviembre de 1995, expediente REJAT 114/1995, por la que se desestima el recurso interpuesto contra el acuerdo de la Dirección General de Bienestar Social de 25 de septiembre de 1995 por la que se imponía una sanción de 550 005 pesetas; y b) se declara la nulidad de los artículos 4, 6 y 7 del Decreto 138/90, de 9 de noviembre, de la Diputación General de Aragón por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de acción social.

Como ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional (entre las sentencias más recientes, la número 52/2003, de 17 de marzo, fundamento jurídico 7, y 25/2002, de 11 de febrero, fundamento jurídico 6):

1. El derecho fundamental enunciado en el art. 25.1 de la Constitución incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege [no hay delito ni pena sin una ley], extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo

2. Esta regla comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes.

3. La segunda es de carácter formal, y se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como la jurisprudencia constitucional ha señalado reiteradamente, el término «legislación vigente» contenido en dicho art. 25.1 de la Constitución es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora (sentencias del Tribunal Constitucional 61/1990, de 29 de marzo, fundamento jurídico 7; 60/2000, de 2 de marzo, fundamento jurídico 3; 25/2002, de 11 de febrero, fundamento jurídico 4 y 113/2002, de 9 de mayo, fundamento jurídico 3).

4. En el contexto de las infracciones y sanciones administrativas, el alcance de la reserva de ley no puede ser tan riguroso como lo es por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto; y ello tanto por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas como por el carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en determinadas materias, o bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad (sentencia del Tribunal Constitucional 42/1987, de 7 de abril, fundamento jurídico 2).

5. En todo caso, el art. 25.1 de la Constitución exige la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, habida cuenta del carácter excepcional que presentan los poderes sancionadores en manos de la Administración (sentencias del Tribunal Constitucional 3/1988, de 21 de enero, fundamento jurídico 9, y 305/1993, de 25 de octubre, fundamento jurídico 3). De ahí que la reserva de Ley en este ámbito tendría una eficacia relativa o limitada (sentencia del Tribunal Constitucional 177/1992, de 2 de noviembre, fundamento jurídico 2), que no excluye que esa norma contenga remisiones a normas reglamentarias, siempre que en aquélla queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica (de tal manera que sólo sean infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de Ley) y la naturaleza y límites de las sanciones que deben imponerse. El artículo 25.1 de la Constitución, pues, prohíbe la remisión al reglamento que «haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley» (sentencia del Tribunal Constitucional 83/1984 de 24 julio), pero no impide la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora.

6. La exigencia material absoluta de predeterminación normativa afecta no sólo a la tipificación de las infracciones, sino también a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas (sentencia del Tribunal Constitucional 219/1989, de 21 de diciembre, fundamento jurídico 4; 61/1990, de 29 de marzo, fundamento jurídico 3). La técnica de la Ley que no establece graduación alguna de las sanciones en función de las infracciones, sino un límite máximo de aquéllas en función del órgano que las impone, dejando a éste un amplísimo margen de apreciación en la fijación del importe de la multa que puede imponer al infractor, infringe el artículo 25.1 de la Constitución al encomendar por entero a la discrecionalidad judicial o administrativa el establecimiento de la correspondencia necesaria entre los ilícitos y las sanciones (sentencia del Tribunal Constitucional 207/1990, de 17 de diciembre, fundamento jurídico 2).

En el motivo primero se alega la infracción del artículo 25.1 de la Constitución, la cual se argumenta en éste y los siguientes motivos (los cuales, con defectuosa técnica procesal, integran un motivo único, por lo que no procede examinarlos independientemente), fundándose en que, conforme a la jurisprudencia constitucional sobre colaboración reglamentaria en materia administrativa sancionadora, los artículos 4, 6 y 7 del Decreto 138/1990 son desarrollo del Título VIII «De las infracciones y sanciones» (artículos 45 y 46) de la Ley de Cortes de Aragón 4/1987, de 25 de marzo, de Ordenación de la Acción Social; que el Decreto introduce las especificaciones concretas al cuadro de infracciones establecido, en particular, desarrollando la conducta tipificada legalmente de incumplir la normativa que regula las condiciones de calidad de los establecimientos de servicios sociales y de obstrucción a la acción de los servicios de inspección pública, para lo que se especifica como infracción transgredir cualesquiera órdenes o instrucciones o incumplir los requerimientos de las autoridades administrativas que hayan sido formulados en aplicación de la normativa sobre mínimos de calidad y participación, que a su vez son objeto de regulación en el Decreto 111/1992, de 26 de mayo; que la sanción impuesta se ajusta a los límites establecidos por la Ley y precisados por el Decreto; y que la sentencia impugnada no se ha centrado de forma particular en el caso concreto sometido a su control y ha declarado la nulidad del acto impugnado y la de los completos artículos citados, con argumentos exclusivamente generales.

El fallo de instancia se pronuncia sobre la imposición de una sanción de 550 005 pesetas por siete infracciones consistentes en el incumplimiento de los requerimientos de la Inspección de Centros Sociales para el cumplimiento de las normas mínimas de calidad en beneficio de los usuarios, tipificadas en el artículo 4.1 b), último apartado, en relación con el artículo 7.1 del Decreto 138/1990, de 9 de noviembre, de la Diputación General de Aragón.

El pronunciamiento de nulidad de los artículos 4, 6 y 7 del primer Decreto citado está fundado en la facultad de la Sala para declarar la nulidad de los preceptos indirectamente impugnados en el recurso de instancia.

Esta Sala estima que la tipificación legal formulada como «incumplir la normativa que regule las condiciones de calidad y participación de las entidades, servicios y establecimientos de servicios sociales» por el artículo 45.2 a) de la Ley de Aragón 4/1987, de 25 marzo, es claramente insuficiente para amparar la tipificación de la infracción reglamentaria especificada en el artículo 4.1 b), último apartado, del Decreto 138/1990, de 9 de noviembre, de la Diputación General de Aragón.

El Decreto autonómico cuestionado tipifica como infracción «transgredir cualesquiera órdenes o instrucciones o incumplir los requerimientos de las autoridades administrativas que hayan sido formulados en aplicación de la normativa sobre mínimos de calidad y participación». La posibilidad de formular estas órdenes, instrucciones y requerimientos no aparece en la Ley, sino que se establece directamente en la norma sancionadora en relación con el cumplimiento de las normas reglamentarias de aplicación y en algunos supuestos concretos que prevé el Decreto 111/1992. En todo caso, puede estimarse como una consecuencia del deber que el artículo 4 c) de este Decreto impone a los centros y servicios de acción social de «sometimiento a la potestad de inspección, control y evaluación de las Administraciones Públicas competentes».

La Ley 4/1987, se limita a reconocer las facultades de la Diputación para inspeccionar (artículo 23 b]) y para establecer mecanismos de evaluación y control (artículo 15), pero no establece un deber de sometimiento a órdenes o instrucciones determinadas y sólo tipifica como infracción «obstruir la acción de los servicios de inspección pública» (artículo 45.2 c]).

Por consiguiente, la infracción, con el carácter general con que aparece formulada, no aparece conectada a un deber de atender a los requerimientos de la autoridad administrativa establecido en la ley. La regulación del contenido y alcance de estas órdenes, instrucciones y requerimientos, así como las facultades de inspección, evaluación y control otorgadas para efectuarlos a los órganos de la Administración dependen enteramente de la regulación reglamentaria y permiten de hecho que ésta, con sus consecuencias sancionadoras, se desarrolle en un marco ajeno e independiente a la regulación legal, salvo en el único extremo relativo a la obstrucción de la labor inspectora. Como se ha visto, la posibilidad de una regulación sancionadora virtualmente independiente en su formulación, desarrollo y modificación de la normativa legal, comporta la vulneración del principio de legalidad sancionadora.

La sentencia de instancia no se separa de esta interpretación, en este punto, cuando, de forma general, señala que el Decreto no respeta el principio de reserva de ley y de tipicidad y aplica este principio a la tipificación concretamente aplicada por la Administración.

La sentencia de instancia, es, pues, sustancialmente correcta en cuanto a la normativa aplicada. Sin embargo, la parte recurrente plantea asimismo, en el seno de este motivo, la extralimitación de la sentencia de instancia, en cuanto que no se limita a considerar la tipificación expresamente considerada, sino que extiende su pronunciamiento de nulidad a la totalidad de los artículos 4, 6 y 7 del Decreto.

La facultad de anular reglamentos en un recurso contencioso-administrativo indirecto está subordinada al objeto del recurso entablado. No puede extenderse a preceptos que no hayan sido objeto de aplicación en el acto impugnado. Según el artículo 27.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, «cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general». No cabe duda de que el deber de declarar la validez o nulidad de la disposición general sólo puede referirse a la que haya sido aplicada por la Administración, pues así se desprende del artículo 27.1, que contempla la facultad alternativa de plantear cuestión de ilegalidad sobre la «disposición general aplicada» que se considera ilegal.

Por lo que se refiere al artículo 4, aplicado para la subsunción de la conducta en el tipo previsto en la norma, los argumentos empleados por la Sala no pueden ser admitidos con la indeterminación con que se producen como fundamento para la anulación de la totalidad de este artículo. En efecto, la Sala de instancia afirma, en primer término, que la Ley autonómica no garantiza el principio de legalidad en su vertiente de tipicidad. Este argumento sólo aparece luego desarrollado en relación con una de las figuras tipificadas (la relativa al incumplimiento de la normativa sobre la materia) y no sobre las restantes figuras contempladas.

Esta Sala observa, sin embargo, que no todos los tipos reglamentarios contemplados en el artículo 4 del Decreto autonómico ofrecen el mismo grado de desvinculación de la norma legal, y merecen por ello un estudio detenido y pormenorizado. En efecto, se observa la presencia de una gran variedad de tipos, que se articulan en desarrollo de infracciones tipificadas en la Ley 4/1987, de 25 marzo. Estas infracciones tienen diversos grados en su alcance y concreción (incumplir la normativa que regule las condiciones de calidad y participación de las entidades, servicios y establecimientos de servicios sociales; dificultar o impedir a los usuarios de los servicios el disfrute de los derechos reconocidos por Ley o Reglamento; incumplir la normativa sobre registro de entidades, servicios y establecimientos de servicios sociales y obstruir la acción de los servicios de inspección pública; y, finalmente, encubrir ánimo lucrativo en la creación, mantenimiento y gestión de servicios sociales, en la obtención de prestaciones económicas o mediante la alteración no autorizada del régimen de precios de los servicios, así como transgredir la normativa contable vigente).

Las sanciones aplicadas lo son por infracciones recogidas en el último apartado del artículo 4.1 b) del Decreto, que tipifica una de las figuras en desarrollo de la primera de las infracciones formuladas en la Ley (incumplir la normativa que regule las condiciones de calidad y participación de las entidades, servicios y establecimientos de servicios sociales).

La Sala, en consecuencia, debió limitarse a la anulación del artículo 4.1 b), párrafo último, del Decreto, en el cual se tipifica como infracción grave «transgredir cualesquiera órdenes o instrucciones o incumplir los requerimientos de las autoridades administrativas que hayan sido formulados en aplicación de la normativa sobre mínimos de calidad y participación, con independencia de la aplicación de las medidas establecidas en la referida normativa».

Con este alcance limitado debe prosperar el motivo formulado y, en consecuencia, procede casar la sentencia de instancia.

Por lo que se refiere a los artículos 6 y 7 del Decreto 138/1990, sin embargo, en cuanto regulan la correspondencia entre las infracciones y las sanciones (artículo 6) y la graduación de éstas (artículo 7), los argumentos que conducen a estimar la inconstitucionalidad de los preceptos directamente aplicados (artículo 6.2 y 6.8 y artículo 7.1 y 7.2 del Decreto) son referibles a la totalidad de los expresados artículos.

Los artículos referidos, en efecto, no pueden basarse en la habilitación otorgada por la Ley de Aragón 4/1987, de 25 de marzo, pues en ésta no se contiene referencia alguna a la correspondencia entre infracciones y sanciones y a la graduación de éstas, sino que el artículo 46 deja en manos de la Diputación General la imposición de una o varias de las sanciones de multa, inhabilitación temporal o definitiva, exclusión de la financiación pública, cierre temporal, total o parcial, y cancelación de la declaración de interés social de la entidad dentro de los límites fijados en abstracto para cada una de ellas y sin otra referencia delimitadora que la remisión a las disposiciones de desarrollo. La Ley, en consecuencia, utiliza la técnica reprobada por el Tribunal Constitucional como contraria al artículo 25.1 de la Constitución y ello la hace inviable para habilitar al Decreto para establecer sanciones a su amparo.

No es obstáculo a la doctrina reseñada el hecho de que la Ley 4/1987 pudiera ser inconstitucional, por vulneración del artículo 25 de la Constitución (cosa que obligaría a este Tribunal a plantear cuestión de inconstitucionalidad de la misma ante el Tribunal Constitucional), con la consiguiente suspensión del proceso. En este proceso es suficiente con examinar si aquella Ley basta para habilitar al Reglamento para la tipificación de la infracción apreciada por la Administración y para la aplicación de la sanción impuesta (a semejanza del proceder seguido por el Tribunal Constitucional en la sentencia citada 25/2002). No debe excluirse a priori que una regulación legislativa complementaria pueda subsanar las deficiencias de la citada Ley en el aspecto sancionador, sin necesidad de derogar o modificar, al menos en su totalidad, los preceptos promulgados.

Del mismo modo, el hecho de que los preceptos del artículo 4 del Decreto cuestionado cuya legalidad no se examina no puedan dar lugar en ningún caso a la imposición de una sanción no excluye, también a priori, que su fuerza pueda ser rehabilitada, si concurren los requisitos para ello, mediante una modificación reglamentaria complementaria que se apoye en una suficiente habilitación legal.

La Sala de instancia no se separa de la doctrina fijada en los anteriores fundamentos cuando declara que, con infracción del principio de legalidad sancionadora, la Ley de Aragón 4/1987, de 25 de marzo, se remite a la normativa de desarrollo en cuanto a la conexión de las conductas ilícitas con la infracción señalada y en cuanto a la determinación de la graduación de las sanciones y la imposición de la sanción prevista para cada infracción.

Únicamente se aprecia, como se ha expuesto, la indebida aplicación del artículo 25 de la Constitución para declarar la nulidad de los párrafos del artículo 4 del Decreto que no han sido aplicados.

El artículo 95.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de estimación del recurso de casación por alguno de los motivos deducidos al amparo del artículo 88.1.d) de la citada Ley, además de casar la resolución recurrida, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate. Esto comporta, dentro de los límites de la cuestión litigiosa tal como ha quedado configurada en el recurso de casación, pero al margen de los cauces reglados de impugnación por motivos jurídicos propios de este recurso, el examen pleno de las pretensiones de las partes con la consiguiente valoración de la prueba realizada.

Procede, de conformidad con lo razonado, estimar sustancialmente el recurso número 158/96, interpuesto por Don Fernando Lázaro Gimeno en nombre y representación de Actividades Hosteleras Fernando el Católico, S. L. y, en consecuencia, declarar no ser conforme a Derecho la actuación recurrida que se anula; declarar la nulidad del artículo 4.1 b), párrafo último, del Decreto 138/90, de 9 de noviembre, de la Diputación General de Aragón por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de acción social, cuyo contenido es el siguiente: «transgredir cualesquiera órdenes o instrucciones o incumplir los requerimientos de las autoridades administrativas que hayan sido formulados en aplicación de la normativa sobre mínimos de calidad y participación, con independencia de la aplicación de las medidas establecidas en la referida normativa»; declarar, asimismo, la nulidad de los artículos 6 y 7 del citado Decreto en su totalidad; y ordenar que en ejecución de sentencia se tenga en cuenta el carácter de la disposición general cuya nulidad se declara a los efectos de la publicación prevista en la Ley.

No ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia ni en el presente recurso de casación, pues, con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, no se aprecia que la parte recurrente haya sostenido su acción en la instancia con mala fe o temeridad y, con arreglo al artículo 139.2 de la misma Ley, en las instancias o grados sucesivos a la primera sólo procede la imposición de costas si se desestima totalmente el recurso.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,