STS, 4 de Julio de 2006

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

La sociedad Antena 3 de Televisión, S.A. impugna la Sentencia de 18 de noviembre de 2.003, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) de la Audiencia Nacional, que desestimó su recurso contra la Resolución del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de 27 de julio de 2.001, por la que se sancionaba a la actora con apercibimiento por infracción de la obligación de financiación de largometrajes cinematográficos y películas para televisión en 1.999 y se le obligaba a destinar el déficit correspondiente a dicho año a la inversión destinada a cubrir dicha financiación en los tres siguientes ejercicios. La Sala de instancia desestimó el recurso con las razones que se verán al examinar los correspondientes motivos.

El presente recurso de casación se articula con cuatro motivos, todos ellos acogidos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción . El primero se basa en la infracción del artículo 3 del anexo III del Real Decreto 1773/1994, de 5 de agosto , en relación con el artículo 62.1.a) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), por la alegada prescripción de la infracción. El segundo motivo se funda en la supuesta infracción de los artículos 25.1 de la Constitución y 129.1 de la mentada Ley 30/1992, en relación con el 62.1.a ) de este mismo texto legal, por no ser constitutiva la conducta de la actora de la infracción por la que se le impuso la sanción. En el tercer motivo se aduce la infracción de los principios de seguridad jurídica, legalidad e irretroactividad de las normas no favorables o restrictivas de derechos garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución , por considerar aplicable la obligación de inversión en el mismo ejercicio en el que fue aprobada. Finalmente, el cuarto motivo, formulado con carácter subsidiario, se funda en la falta de cobertura jurídica de la exigencia de la obligación de inversión en los siguientes ejercicios que se impone en la Resolución administrativa impugnada.

Sobre el motivo primero, en el que se alega la prescripción de la infracción.

En relación con la alegación de prescripción de la infracción, la Sentencia recurrida afirma lo siguiente:

"La primera de las cuestiones suscitadas es la relativa a la prescripción de la infracción.

La actora entiende que el "dies ad quo", fecha inicial del computo del plazo prescriptivo, ha de fijarse el 31-12-1999, y que el "dies ad quem", fecha final, ha de ubicarse el 28-2-2001 como fecha de notificación de la resolución por la que se acuerda iniciar el expediente sancionador (resolución de 23-2-2001). Sobre estas fechas se concluye la aplicación del plazo prescriptivo de nueve meses ex art. 3 del ANEXO III del RD 1773/1994 (la cita se hace erróneamente y repetidamente en la demanda al RD 1772/1994).

El Abogado del Estado no objeta a las fechas inicial y final del plazo sino que mantiene que dicho plazo ha de entenderse de dos años por aplicación del art. 132 de la Ley 30/1992.

Por ello, la cuestión a resolver por la Sala, es la concreta duración del plazo de prescripción aplicable a las sanciones graves en el ámbito de la Ley 25/1994.

El art. 22 de la Ley 22/1999 da nueva redacción al art. 19 de la Ley 25/1994 que pasa a ser artículo 20 con las siguientes rúbrica y texto: "Artículo 20 . Infracciones y sanciones.

1. La potestad sancionadora regulada en esta Ley se ejercerá de conformidad con los principios establecidos en el Título IX de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común." Así el art. 132 de la Ley 30/1992 determina que las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan y si estas no fijan plazos de prescripción las infracciones... graves prescribirán a los dos años. Por tanto la Ley 30/1992 fija una norma supletoria para el supuesto en que las leyes sectoriales no establezcan otra cosa. Ha de convenirse que la Ley 22/1999 en cuanto a que establece como infracción grave la contravención de la obligación establecida en el art. 5 (obligación de financiación de largometrajes cinematográficos y películas para televisión europeas) sin embargo no recoge previsión alguna en el ámbito prescriptivo, como tampoco lo hacía la Ley 25/1994 . Pese a ello no es de aplicar, como pretende la parte actora, el RD 1773/1994 por el que se adecuan determinados procedimientos administrativos en materia de telecomunicaciones a la Ley 30/1992 , en cuyo ANEXO III, art. 3 , se remite a los plazos de prescripción del art. 35 de la Ley 31/1987 de 18 de diciembre de Ordenación de las Telecomunicaciones en la redacción dada por la Ley 32/1992 ("1. Las infracciones reguladas en la presente Ley prescriben a los seis, nueve o doce meses, según se trate de infracciones leves, graves o muy graves, respectivamente, si antes de transcurrir los plazos señalados no se ha notificado al infractor la incoación del oportuno expediente sancionador contra el mismo."), pues no estamos en materia de telecomunicaciones sino de difusión, en concreto la radiodifusión televisiva. (En la LGT 11/1998 queda claro que quedan fuera del ámbito de las telecomunicaciones el régimen básico de radio y televisión que se regirá por las disposiciones vigentes sobre la materia, salvo en lo que respecta a la infraestructura de red soporte de los servicios de radiodifusión y televisión y la interconexión - art. 1 - dejándose claro, igualmente, en la Disposición Transitoria Sexta de la mentada ley que los servicios de radiodifusión y televisión tienen su propio régimen aplicable).

   En conclusión, a falta de previsión expresa en norma sectorial con rango de ley, en cuanto a los plazos prescriptivos en materia de radiodifusión televisiva, estos vienen marcados por el art. 132 de la Ley 30/1992 y en el caso que nos ocupa, al ser la infracción grave, el plazo prescriptivo es el de 2 años, y en consecuencia ha de desestimarse la prescripción." (fundamento jurídico 2)

   La actora entiende que, en contra del criterio de la Sala de instancia, del propio contenido de la Ley General de Telecomunicaciones (Ley 11/1998, de 24 de abril ) y en particular de su disposición transitoria sexta , se deduce que el legislador no ha tenido intención de modificar el régimen básico aplicable a la radio y la televisión, por lo que seguiría vigente el régimen establecido en el Anexo III del Real Decreto 1773/1994, de 5 de agosto para las infracciones tipificadas en la generalidad de las leyes referentes a televisión.

   No puede admitirse dicho razonamiento. La controversia fue ya resuelta por esta Sala en su Sentencia de 4 de febrero de 2.004 (recurso de casación para la unificación de doctrina 261/2.003), que la actora conoce puesto que lo era también en dicho recurso. En la citada Sentencia decíamos lo siguiente:

   "Cuarto.- Es cierto que en las tres sentencias se enjuician sanciones administrativas impuestas a una misma empresa por hechos similares (infracción de las normas reguladoras de la publicidad televisiva) en aplicación de la misma Ley, la número 25/1994, de 12 de julio , de incorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva 89/552/CEE, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva.

   La coincidencia, sin embargo, quiebra en un aspecto clave, cual es el temporal, y ello tiene sin duda incidencia en el litigio. En efecto, la sentencia ahora impugnada se refiere a hechos acaecidos en el año 2001, esto es, cuando la Ley 25/1994 había ya sufrido una importante modificación en su régimen sancionador por virtud de la Ley 22/1999, de 7 de julio , que, lógicamente, no estaba en vigor a la fecha (1998) de las infracciones objeto de las dos sentencias de contraste.

   Si, en efecto, la primitiva redacción del artículo 19 de la Ley 25/1994 se limitaba a considerar infracción muy grave la violación reiterada de las obligaciones y prohibiciones impuestas en los capítulos II, III y IV de esta Ley, e infracción grave la violación no reiterada de tales obligaciones, para añadir en su apartado segundo que las infracciones a lo previsto en dicha Ley serían sancionadas de acuerdo con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 10/1988, de 3 de mayo , de Televisión Privada, aquel precepto (el artículo 19 de la Ley 25/1994 ) sufrió una relevante alteración por obra de la Ley 22/1999, de 7 de julio , que modificó varios de los preceptos de la Ley 25/1994.

   Concretamente, el artículo 19 pasó a ser artículo 20 con las siguientes rúbrica y texto:

   "Artículo 20 . Infracciones y sanciones.

1. La potestad sancionadora regulada en esta Ley se ejercerá de conformidad con los principios establecidos en el Título IX de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

2. Se considerará infracción grave, la contravención de las obligaciones y prohibiciones establecidas en los artículos 5, 6, 8 a 16, 17.2 y 3, 18, 19.3 y en la disposición adicional quinta de esta Ley. Se considerará infracción muy grave, la contravención de las obligaciones y prohibiciones impuestas en los apartados 1 y 4 del artículo 17 y en la disposición adicional segunda de esta Ley. Igualmente, se considerará infracción muy grave la comisión, en el plazo de un año, de dos o más infracciones graves sancionadas con carácter definitivo.

3. Las infracciones graves a lo previsto en la presente Ley serán sancionadas con multa de hasta 50.000.000 de pesetas y las muy graves con multa desde 50.000.001 pesetas hasta 100.000.000 de pesetas. Las infracciones muy graves al apartado número 1 del artículo 17 , en razón de sus circunstancias, podrán dar lugar a la suspensión de eficacia del título habilitante para la prestación del servicio de televisión y, en caso de reiteración, a la revocación del mismo.

   En todo caso, la cuantía de la sanción que se imponga, dentro de los límites indicados, se graduará teniendo en cuenta, además de lo previsto en el artículo 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo siguiente [...]".

   En virtud de esta modificación legislativa -insistimos, inaplicable ratione temporis a los hechos objeto de las sentencias de contraste- la prescripción de las infracciones graves en materia de publicidad televisiva se producía a los dos años, y ello, por remisión específica y propia de la Ley 25/1994 a uno de los principios contenidos en el Título IX de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en concreto, a su artículo 132 . Remisión que operaba en plenitud ante la inexistencia de otra norma singular con rango de ley que fijase plazos de prescripción diferentes

   La sentencia impugnada, con todo acierto, aplica este plazo de prescripción (y no el de tres meses que propugnaba la recurrente) a las infracciones graves. Es cierto que lo hace aludiendo también al artículo 83 de la nueva Ley 11/1998 , precepto que -en sintonía con el antes citado artículo 132 de la Ley 30/1992 - dispone que las infracciones graves prescriben a los dos años. Pero también lo es que la sentencia se refiere en su desarrollo argumental a las modificaciones que sobre la Ley 25/1994 introduce la Ley 22/1999 , poniendo de relieve con ello que considera aplicable esta última a los hechos enjuiciados (que, recordemos, tuvieron lugar en el año 2001). En todo caso, lo relevante, a los efectos que ahora importan, es que el marco normativo aplicable a las infracciones en materia de publicidad televisiva -y más concretamente, en materia de prescripción de las correspondientes infracciones- no era el mismo en una sentencia y en otras, lo que impide apreciar la discordancia a la que debería poner fin el recurso de casación para la unificación de doctrina.

Lo hasta ahora expuesto bastaría para rechazar el recurso de casación para la unificación de doctrina. Pero, a mayor abundamiento, y con independencia de lo anterior, se había producido ya en 1998 una novedad legislativa que directamente afectaba al contenido de la disposición reglamentaria que la recurrente invoca y las dos sentencias de contraste aplican.

En efecto, el Real Decreto 1773/1994, de 5 agosto , (cuya vigencia y aplicación al caso de autos propugna la recurrente) contenía en su anexo III, artículo 3 , un precepto específico relativo a la prescripción de las infracciones, con el siguiente tenor:

"[...] Las infracciones y sanciones establecidas por las normas reguladoras de los diferentes servicios de telecomunicación prescribirán de acuerdo con lo previsto en el artículo 132 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en los plazos fijados en el artículo 35 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre , de Ordenación de las Telecomunicaciones, modificada por la Ley 32/1992, de 3 de diciembre ."

La norma legal a la que se remitía el precepto anterior (esto es, el artículo 35. 1 de la Ley 31/1987, en la redacción modificada), tras disponer que las infracciones reguladas en la presente Ley "prescriben a los seis, nueve o doce meses, según se trate de infracciones leves, graves o muy graves, respectivamente, si antes de transcurrir los plazos señalados no se ha notificado al infractor la incoación del oportuno expediente sancionador contra el mismo", añadía el párrafo que las sentencias de contraste aplican apara declarar prescritas las conductas infractoras:

"[...] Habiéndose iniciado la instrucción del expediente en los plazos señalados, las infracciones prescriben si las actuaciones sufrieran una paralización por tiempo superior a tres meses por causa no imputable a aquél, computándose dicho plazo entre dos actuaciones o diligencias consecutivas que resulten legal o reglamentariamente necesarias para la resolución del expediente."

Pues bien, la nueva Ley 11/1998 , General de Telecomunicaciones -concretamente, su Disposición derogatoria única-, derogó, entre otros, el citado artículo 35 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones. A partir de la entrada en vigor de la Ley 11/1998 , que se produjo al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado de 25 de abril de 1998, la remisión que al desde entonces derogado artículo 35 de la Ley 31/1987 hacía el Real Decreto 1773/1994 quedaba, pues, vacía de contenido.

Por si ello no fuera suficiente, la Ley 11/1998 contenía en su artículo 83 un régimen propio de prescripción de las infracciones en materia de telecomunicaciones (al que antes hemos hecho referencia) que prevalecía sin duda, en lo que fuese contrario a él, sobre el régimen regulado por el Real Decreto 1773/1994 en la misma materia. De modo que, a partir del 26 de abril de 1998 , la prescripción de las infracciones graves a las que se refería este Real Decreto (que, recordemos, eran las infracciones correspondientes a las normas sobre los diferentes servicios de telecomunicación) en ningún caso se podía producir a los tres meses y sí a los dos años.

Dado que los hechos en ella enjuiciados eran muy posteriores al año 1998, bien pudo, con todo acierto, la sentencia impugnada considerar que la norma legal a la que remitía la reglamentaria invocada por la sociedad recurrente era ya inaplicable y que, en consecuencia, no regía el singular régimen de prescripción que por virtud de dicha remisión antes sí estaba vigente.

Por el contrario, las sentencias de contraste, aun dictadas en el año 2000, no toman en cuenta ni la derogación ni la modificación producidas. Quizá pudiera pensarse que ello se debía a que los hechos sancionados y examinados en dichas dos sentencias tuvieron lugar antes del 26 de abril de 1998 (entrada en vigor de la Ley 11/1998 ) y, por tanto, la Sala les seguía aplicando un régimen de prescripción más favorable que el que vino a instaurarse después. O quizá, simplemente, a que no se tuvo en cuenta de modo suficiente la derogación que, por el contrario, sí toma en consideración la sentencia ahora impugnada. [...]" (fundamentos de derecho cuarto y quinto)

Los razonamientos expuestos son plenamente aplicables al supuesto ahora planteado. En efecto, por un lado se trata de un supuesto de aplicación de la Ley 25/1994, de 12 de julio , que incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 89/552/CEE sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva, ya vigente la reforma operada por la Ley 22/1999, de 7 de julio . Esta modificación es precisamente la que estableció la obligación por cuya infracción se ha impuesto la sanción origen del presente litigio, y en materia de prescripción se remite directamente a la Ley 30/1992 , sin que exista otra regulación de rango legal que establezca un plazo de prescripción diferente. Y, por otra parte, como justificamos en la Sentencia transcrita, no es admisible, como pretende la actora, exceptuar de la eficacia derogatoria de la Ley General de Telecomunicaciones de 1.998 la aplicación a la radiotelevisión de una regulación transitoria de rango reglamentario para el régimen de telecomunicaciones como el Anexo III del Real Decreto 1773/1994, de 5 de agosto , y seguir considerándola aplicable a la radiotelevisión en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 y en la disposición transitoria sexta de la propia Ley General de Telecomunicaciones.

En consecuencia tanto en razón de la vigencia de la nueva regulación de la Ley 25/1994 a partir de la Ley 22/1999 (fundamento de derecho cuarto de la Sentencia citada), como por las consecuencias derogatorias respecto al régimen de telecomunicaciones de la Ley General de Telecomunicaciones de 1.998 (ibidem, fundamento de derecho quinto), debe rechazarse la alegación de prescripción de la infracción, cuyo plazo en materia de radiodifusión televisiva es, por aplicación directa del artículo 132 de la Ley 30/1992 , de dos años.

Sobre el planteamiento del segundo motivo, relativo a la consideración de la conducta de la actora como infracción de la obligación de inversión.

Respecto a la alegación referida a la inexistencia de conducta infractora, la Sentencia impugnada había dicho lo siguiente:

"En segundo lugar la actora cuestiona la comisión de la infracción sobre la base de que no existe motivo alguno para no considerar a "EL CAMINO DE SANTIAGO" como una producción a contabilizar dentro de la producción y financiación que exige el art. 5-1 de la ley 25/1994.

Dicho precepto en la redacción dada por la Ley 22/1999 (Ley que entro en vigor el 9-6-1999, conforme a su Disposición Final Tercera, al día siguiente de su publicación en el BOE, publicación que tuvo lugar en el BOE de 8-6-1999 ) dispone:

" 1. Los operadores de televisión deberán reservar el 51 por 100 de su tiempo de emisión anual a la difusión de obras audiovisuales europeas.

Para el cumplimiento de esta obligación, deberán destinar como mínimo, cada año, el 5 por 100 de la cifra total de ingresos devengados durante el ejercicio anterior, conforme a su cuenta de explotación, a la financiación de largometrajes cinematográficos y películas para televisión europeas".

Por tanto la incorporación de la Directiva 97/36/CE, en el capítulo II, determinó que si bien no se modifica el régimen de cuotas de emisión, que no ha sufrido alteración en la nueva Directiva (51% del tiempo de emisión anual), se da un nuevo impulso a la promoción de la industria audiovisual española y europea, al establecer la obligación de que los operadores de televisión destinen un 5 por 100 de sus ingresos a la financiación de largometrajes cinematográficos europeos y películas para televisión de igual procedencia.

¿Qué obras audiovisuales han de entenderse incluidas dentro de la obligación de financiación? El tenor literal de la norma nos remite a largometrajes cinematográficos y películas para televisión europeas por lo que en principio ha de concluirse la exclusión de tal ámbito de las series o seriales pues dentro del marco de la Ley 22/1999 aparecen claramente diferenciadas estos tipos de obras audiovisuales. Como ya indicábamos en la sentencia de la Sala de 20-2-2003 (rec 578/01 ), al estudiar una sanción en el marco de la limitación publicitaria, las "TV Movies" - películas concebidas para la televisión - son obras audiovisuales distintas de las series, seriales y emisiones de entretenimiento. Esta conclusión viene avalada por la modificación efectuada en el art. 5-1 de la Ley 25/1994 por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 15/2001 de 9 de julio , de fomento y promoción de la cinematografía y el sector audiovisual, que vincula la obligación de financiación a la producción de largometrajes y cortometrajes cinematográficos y películas para televisión europeos, señalando expresamente que: "A estos efectos se entenderá por películas para televisión las obras audiovisuales de características similares a los largometrajes cinematográficos, es decir, obras unitarias de duración superior a sesenta minutos con desenlace final, con la singularidad de que su explotación comercial no incluye la exhibición en salas de cine". Por tanto las "TV Movies" se caracterizan por su formato unitario y no seriado y la producción "CAMINO DE SANTIAGO" estaba constituida por tres capítulos de noventa minutos cada uno y es precisamente el carácter no autoconclusivo y la existencia de un hilo conductor entre de cada uno de los tres episodios, lo que refuerza la consideración de tal obra audiovisual como serie.

Es de señalar que incluso la Administración dulcificó el cumplimiento de la obligación de financiación ya que lo que hace la Instrucción 22-6-2000 destinada a facilitar el cumplimiento de la obligación prevista en el art. 6.1 del Reglamento aprobado RD 1462/1999 , aplicable a los ejercicios 1999 y 2000, es flexibilizar el cumplimiento de la obligación hasta el punto de permitir que si no se llega a cubrir la obligación con las producciones cinematográficas y televisivas que prevé el art. 5-1 de la Ley 25/94 se permite cubrir un 25% con pilotos de serie y con miniseries de dos capítulos y excepcionalmente de tres, en casos muy justificados.

Por ello ha de desestimarse la demanda en este concreto punto." (fundamento de derecho 3)

Frente a estas razones, la parte actora argumenta en el segundo motivo que se ha vulnerado el principio de legalidad sancionadora consagrado en el artículo 25 de la Constitución al habérsele sancionado por una actuación que no es constitutiva de una infracción de lo dispuesto en el artículo 13.2 de la Ley 25/1994, modificada por la Ley 22/1999 , que incorpora al ordenamiento jurídico español la directiva 89/552/CEE, relativa al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva. En consecuencia, entiende la recurrente, la resolución impugnada es nula de pleno derecho, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992.

Sostiene la actora que no ha cometido la infracción por la que se le ha sancionado, por cuanto el déficit imputado en la inversión realizada en 1.999 se debe a no haber computado en su integridad el coste de la obra audiovisual europea "El Camino de Santiago", que sí debía ser contabilizado como cumplimiento de la obligación establecida en el artículo 5.1 de la Ley 25/1994 . La no consideración del citado largometraje como película para televisión se hizo en función de unas directrices de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, dictadas y notificadas en junio de 2.000, casi seis meses después de la finalización del período en el que se debía cumplir la obligación de inversión por la que fue sancionada, el año 1.999. La Administración había fundamentado su sanción, por tanto, no en el texto de la Ley, sino en unas instrucciones ajenas a cualquier categoría normativa y dictadas ya en el año 2.000, en función de las cuales sólo se ha computado el coste del referido largometraje hasta un tope del 25% de la cantidad total a invertir.

Sin embargo, la recurrente considera que una interpretación razonable del artículo 5.1 de la Ley 25/94 , con el tenor que le dio la Ley 22/1999 , debía llevar a entender que el importe del citado largometraje ha de ser computado en su totalidad, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 3 del Código Civil . En este sentido la recurrente examina el sentido de los términos "películas para televisión" y llega a la conclusión de que "El Camino de Santiago" debía ser considerada como tal, con independencia de que se emitiera de una sola vez o de manera fraccionada. Afirma la actora que, ya con posterioridad al momento en que se aplicó la norma, la Ley 15/2001, de 9 de julio , que regula el fomento y promoción de la cinematografía y el sector audiovisual, ha modificado el artículo 5.1 de la Ley 25/1994 , y ha añadido un tercer párrafo que define las "películas para televisión" como "obras unitarias de duración superior a sesenta minutos con desenlace final, con la singularidad de que su explotación comercial no incluye la exhibición en salas de cine". Con esta definición entiende la actora que resulta evidente que "El Camino de Santiago" debe ser computada como película para televisión, al cumplir con todos los requisitos de dicha definición.

Sobre el fundamento del motivo segundo y la existencia de conducta infractora.

Tal como indica la entidad recurrente, el déficit por el que se le sancionó se debe a la consideración de "El Camino de Santiago" como miniserie y, en consecuencia, a computar su coste como inversión en obras audiovisuales europeas en el ejercicio de 1.999 sólo hasta el tope del 25% de la cantidad total a invertir, en aplicación del punto 4 de las Instrucciones de 22 de junio de 2.000 aprobadas por la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información. Por consiguiente y siguiendo el razonamiento que se efectúa en este motivo del recurso, debemos examinar si dicha obra debe catalogarse como "película para televisión" en el sentido empleado por el artículo 5.1 de la Ley 25/1994 , en su texto aplicable a dicho ejercicio de 1.999, como argumenta la actora, o bien si dicha película no entra en dicha definición y es correcto el criterio de la Administración, avalado por la Sala de instancia, que sólo consideró computable a título excepcional el coste de dicha producción hasta el límite indicado.

Resulta conveniente para una mejor comprensión de la solución que haya de adoptarse recordar la evolución legislativa de la obligación de inversión en obras audiovisuales europeas y su desarrollo reglamentario. En su tenor original, el artículo 5.1 de la Ley 25/1994 , se limitaba a prever la obligación de reservar el 51% del tiempo de emisión anual a la difusión de obras audiovisuales europeas:

Las entidades que presten directa o indirectamente el servicio público de televisión deberán reservar el 51 por 100 de su tiempo de emisión anual a la difusión de obras europeas.

Es la reforma operada por la Ley 22/1999 la que, para asegurar el cumplimento de dicho deber, impone ya una obligación concreta de inversión en los siguientes términos:

Los operadores de televisión deberán reservar el 51 por 100 de su tiempo de emisión anual a la difusión de obras audiovisuales europeas.

Para el cumplimiento de esta obligación, deberán destinar como mínimo, cada año, el 5 por 100 de la cifra total de ingresos devengados durante el ejercicio anterior, conforme a su cuenta de explotación, a la financiación de largometrajes cinematográficos y películas para televisión europeas.

Mediante el Real Decreto 1462/1999, de 17 de septiembre , se aprobó el Reglamento que desarrollaba, aparte de otras cuestiones, el referido artículo 5.1 de la Ley 25/1994 (modificada por la 22/1999 ); este desarrollo se contenía en el artículo 6 de dicho Reglamento , y rezaba de la siguiente manera:

Artículo 6 . Verificación del cumplimiento de las obligaciones de los operadores de televisión.

1. Los operadores de televisión deberán, antes del día 30 de junio de cada año natural, remitir a la Secretaría General de Comunicaciones, un informe indicando la forma en que han dado cumplimiento a la obligación de financiar largometrajes cinematográficos y películas para televisión, según lo previsto en el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 5 vigente de la Ley 25/1994, de 12 de julio.

2. A la vista de los citados informes, la Secretaría General de Comunicaciones podrá requerir de los operadores de televisión, con arreglo a lo dispuesto en el vigente artículo 19.2 y 3 de la Ley 25/1994, de 12 de julio , los datos adicionales, con el detalle que fuese preciso, que permitan comprobar el cumplimiento de la citada obligación.

3. Tanto el informe inicial como las informaciones adicionales requeridas tendrán carácter confidencial, de acuerdo con lo dispuesto en el tercer párrafo del apartado 3 del artículo 19 de la Ley 25/1994 , en su actual redacción.

A su vez, y para facilitar el desarrollo de la obligación reglamentaria de informar sobre el cumplimiento de la obligación de financiación, la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información aprobó el 22 de junio de 2.000 - tras consultar con los operadores de televisión- unas instrucciones, que obran en los folios 6 a 17 del expediente administrativo, de aplicación a los ejercicios de 1.999 y 2.000. De acuerdo con los criterios reflejados en dichas instrucciones la obligación de financiación se especificaba de la siguiente manera:

"4. Producción cinematográfica y televisiva que se computará

1. Los largometrajes y cortometrajes cinematográficos

2. Las películas para televisión, de carácter independiente (argumento y personajes) y mínimo 60 minutos de duración (Se admite un margen de error del 5% en esta duración.)

Dentro de estas obras audiovisuales se incluyen los tres géneros: ficción, documentales y animación.

En caso de no llegar a cubrir la obligación con estas producciones, un 25% puede hacerse con pilotos de series y con miniseries de 2 capítulos (excepcionalmente de 3, en caso muy justificados)."

Al entrar en vigor la Ley 22/1999 al día siguiente de su publicación oficial el 8 de junio de 1.999, sin que ninguna disposición transitoria modulase la aplicación de dicha obligación, ésta resultaba aplicable de inmediato para el propio ejercicio de 1.999. En todo caso, la Administración entendió - acertadamente- que la obligación introducida por la Ley 22/1999 sólo regía a partir de su entrada en vigor, por lo que para calcular la inversión exigible a los operadores de televisión procedió a prorratear la cantidad correspondiente según los resultados del ejercicio anterior en función del periodo anual en que la Ley iba a estar en vigor.

Así pues, a tenor de la evolución normativa descrita, debemos decidir si una producción de las características de "El Camino de Santiago" ha de reputarse o no una "película para televisión europea", decisión que debe de hacerse en interpretación de la Ley y su desarrollo reglamentario tal como estaban redactadas en el momento de aplicación de la norma que derivó en la imposición de una sanción a la entidad recurrente.

Antes de efectuar la citada exégesis normativa, hemos de partir de las características de la producción litigiosa. Así, hemos de considerar como hechos declarados por la Sala de instancia que dicha producción estaba efectivamente destinada en exclusiva al mercado televisivo, que estaba constituida por tres capítulos de 90 minutos cada uno y que tenía un argumento unitario a lo largo de toda su duración, tratándose de una obra de intriga con desenlace al final de la misma, en la que simultáneamente se hacía una labor de difusión cultural del Camino de Santiago. Asimismo, consta que se proyectó por la empresa productora una primera vez en tres días y una segunda en dos días. Aunque en su recurso la actora atribuye a la producción una duración algo menor (250 minutos - 4 horas y 10 minutos- en vez de 270 minutos -tres capítulos de 1 hora y 30 minutos-) y se refiere a la misma como si fuese una producción unitaria que podía emitirse a voluntad en una sola vez o en varias partes, la verdad es que los datos afirmados por la Sala quedan plenamente corroborados por la documentación obrante en el expediente. No es ya sólo que la misma resolución sancionadora recuerda que la propia recurrente calificara la producción como miniserie de 3 capítulos con la duración indicada. Es que, además, obran en autos los documentos aportados por la actora en sus alegaciones frente a la propuesta de resolución, en la que de forma inequívoca y reiterada se califica a la producción como miniserie de tres episodios de la citada duración de hora y media cada uno. Y se constata que no es tanto que se emitiera en dos o tres partes determinadas discrecionalmente en función del tiempo disponible en las dos ocasiones en que se difundió por televisión, sino que específicamente en la primera vez se emitió en tres días a razón de un capítulo por día (4, 5 y 6 de diciembre de 1.999) y, la segunda vez, un capítulo el primer día y los otros dos al día siguiente (24 y 25 de febrero de 2.000) -folios 74-83 del expediente-.

En lo que respecta al artículo 6 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1462/1999 antes reproducido, no es de gran utilidad en este caso, puesto que ningún criterio aporta para dilucidar qué debe entenderse por "película para televisión". Sólo se puede contar, pues, con las instrucciones aprobadas en junio de 2.000, que se apoyan en la expresa habilitación contendia en la disposición adicional única del citado Real Decreto 1402/1999 y suponen un desarrollo de la Ley, aunque sea mediante disposiciones meramente instrumentales de ínfimo rango normativo.

Pues bien, según estas instrucciones, se entendía por película para televisión las películas pensadas para su proyección unitaria ("de carácter independiente") y de un mínimo de sesenta minutos de duración. Sin embargo, a los efectos de cumplir con la obligación legal de inversión y en caso de no alcanzarse la cantidad legalmente exigida con películas para televisión así entendidas, se permitía cubrir hasta un 25% de dicha inversión con miniseries de dos capítulos y, excepcionalmente, de tres capítulos. Así pues, de acuerdo con el criterio de la Administración el concepto de "película para televisión" europea dependía de dos parámetros estrechamente interrelacionados, de un lado su concepción unitaria y de otro su duración. Las miniseries de dos o tres capítulos, aun cuando no fuesen calificables como películas para televisión en sentido propio, podían computarse según los términos vistos hasta un 25% de la cantidad total a invertir de acuerdo con la Ley (el 5 % del total de ingresos devengados en el ejercicio anterior).

Este criterio sobre "película para televisión" seguido por la Administración puede ser también confrontado -como hace la Sentencia recurrida- con el adoptado después por el propio legislador y el desarrollo reglamentario, expresado ya mediante disposiciones con rango de Real Decreto. Aunque ciertamente este desarrollo normativo posterior no es de aplicación directa al supuesto de autos, sin duda constituye un criterio interpretativo de gran interés a la hora de determinar que quiso definir el legislador en 1.999 como "película para televisión" europea.

Pues bien, afirma la actora que el criterio de la Ley 15/2001, de 9 de julio , que regula el fomento y promoción de la cinematografía y el sector audiovisual, apoya la consideración de la obra en cuestión como "película para televisión". Sin embargo, no se puede compartir tal afirmación, ni en función de lo que dispone la propia Ley ni, desde luego, a la vista del ulterior desarrollo reglamentario mediante el Real Decreto 1652/2004 , de 9 de julio, que aprueba el Reglamento que regula la inversión obligatoria para la financiación anticipada de largometrajes y cortometrajes cinematográficos y películas para telivisión, europeos y españoles, reglamento que deroga expresamente el artículo 6 antes transcrito y la disposición adicional única del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1462/1999 de 17 de septiembre.

En efecto, en lo que respecta a la propia Ley 15/2001, de 9 de julio , su disposición adicional segunda modificó el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 5 de la Ley 25/1994 , cuyo tenor quedó, de la siguiente manera:

"Los operadores de televisión que tengan la responsabilidad editorial de canales de televisión en cuya programación se incluyan largometrajes cinematográficos de producción actual, es decir, con una antigüedad menor de siete años desde su fecha de producción, deberán destinar, como mínimo, cada año, el 5 por 100 de la cifra total de ingresos devengados durante el ejercicio anterior, conforme a su cuenta de explotación, a la financiación anticipada de la producción de largometrajes y cortometrajes cinematográficos y películas para televisión europeos, incluidos los supuestos contemplados en el artículo 5.1 de la Ley de fomento y promoción de la cinematografía y del sector audiovisual. El 60 por 100 de esta financiación deberá destinarse a producciones cuya lengua original sea cualquiera de las oficiales en España.

A estos efectos se entenderá por películas para televisión las obras audiovisuales de características similares a los largometrajes cinematográficos, es decir, obras unitarias de duración superior a sesenta minutos con desenlace final, con la singularidad de que su explotación comercial no incluye la exhibición en salas de cine; y por ingresos de explotación, los derivados de la programación y explotación del canal o canales de televisión que dan origen a la obligación, reflejados en sus cuentas de explotación auditadas.

El Gobierno, previa consulta a todos los sectores interesados, podrá establecer reglamentariamente las duraciones exigibles para considerar una obra audiovisual como película para televisión."

Frente a lo que sostiene la actora, esto parece suponer lo contrario de lo que pretende, puesto que claramente se establece como parangón las películas cinematográficas, aclarando que se trata de "obras unitarias" y con "desenlace final". Ello alude, sin duda, a obras destinadas, en principio, a su proyección íntegra y con un argumento y desenlace unitario. Todo lo cual choca con una producción realizada para su emisión en tres capítulos, con independencia de que todos ellos estén unidos por una misma trama. En cuanto al factor de la duración, es cierto que no puede considerarse un criterio decisivo, puesto que abundan hoy día las producciones cinematográficas de larga duración, a veces superior a las tres horas. Sin embargo es necesario efectuar alguna precisión: por un lado, que la exigencia legal de una duración mínima está destinada a diferenciar las "películas para televisión" de otro tipo de producciones de menor duración, como pudieran serlo los cortometrajes o los episodios autónomos de series, lo que no autoriza a efectuar exclusivamente una lectura a sensu contrario de dicha exigencia y entender que, por encima de esa duración de sesenta minutos y mediando un argumento unificador, nos encontramos automáticamente con lo que la Ley define como "película para televisión". Por otro lado, que lo relevante para la Ley -se considere o no lo más acertado desde el punto de vista de su finalidad de promoción de las obras audiovisuales europeas- es que se trate, de forma similar a los largometrajes cinematográficas, de obras unitarias, esto es destinadas a su proyección unitaria; es irrelevante, por tanto, que luego se fragmente o no su proyección en función de conveniencias de programación, de la misma manera en que el hecho de que una película cinematográfica o una ópera se puedan emitir en televisión de forma fragmentada -como aduce la actora-, no altera en absoluto su destino natural a una proyección unitaria. Como, a la inversa, no porque varios capítulos de una serie o miniserie se emitan de forma consecutiva, dejan de ser tales capítulos. En este sentido, en relación con la segunda emisión que Antena 3 hizo de "El Camino de Santiago", de su propia propaganda se deriva que se emitió un día el primer capítulo y el segundo día los restantes dos capítulos (días 24 y 25 de febrero de 2.000). Y, naturalmente, nada quiere decir todo esto en relación con la posibilidad, hoy frecuente, que una misma producción pueda reeditarse y presentarse en distintos formatos y con duraciones distintas; pero tal posibilidad no afecta al supuesto de autos, que se refiere a cómo debe calificarse una concreta producción efectuada en 1.999 y a la modalidad que adoptó originariamente dicha producción a los efectos de la aplicación de la Ley 25/1994.

Finalmente, el Real Decreto 1652/2004, de 9 de julio , por el que se aprueba el Reglamento que regula la inversión obligatoria para la financiación anticipada de largometrajes y cortometrajes cinematográficos y películas para televisión, europeos y españoles, esto es, un reglamento destinado ya a ofrecer un desarrollo completo en la materia, aclara ya de manera definitiva la cuestión al establecer en su artículo 6.b ) la siguiente definición:

"b) Las películas para televisión, entendiendo por tales cualquier género de obras audiovisuales de caracterísiticas similares a los largometrajes cinematográficos, es decir, obras unitarias de duración superior a 60 minutos con desenlace final, con la singularidad de que su explotación comercial no incluye la exhibición en salas de cine.

Se excluyen las obras audiovisuales por episodios, cualquiera que sea el número de estos.

Para distinguir estas últimas obras de aquellas películas para televisión que, en razón de su duración, puedan ser objeto de emisión dividida en dos partes, cuando se produzca la emisión en estas condiciones se considerará que dichas películas no podrán tener una duración superior a 150 minutos.

Dichas peliculas deberán obtener la calificación por grupos de edad y, en su caso, el certificado de nacionalidad española, de conformidad con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 15/2001, de 9 de julio , y en el artículo 3 del Real Decreto 526/2002, de 14 de junio , por el que se regulan medidas de fomento y promoción de la cinematografía y la realización de películas en coproducción, respectivamente."

Todo esto deja claras dos cosas. Una, que desde la Ley 22/1999 , tanto la Administración primero como el propio legislador después han ido perfilando de manera coincidente el criterio de lo que debe entenderse -a los solos efectos de interpretación de la Ley 25/1994 - como "película para televisión", en el sentido que hemos visto. Y, segundo, que esta interpretación no permite incluir como "película para televisión" una producción que claramente estaba concebida como una miniserie en tres episodios, al menos en su formato original producido en 1.999.

Una vez establecida la conclusión anterior, debemos volver a considerar, sin embargo, el razonamiento básico del motivo segundo del recurso que estamos analizando. Así, de acuerdo con la actora, no hubo conducta infractora porque la definición empleada de "película para televisión" nace de unas instrucciones posteriores al período en que hubo de aplicarse la norma por vez primera (el ejercicio de 1.999) -lo que supone afirmar, además, que hubo una indebida aplicación retroactiva de disposiciones restrictivas de derechos, tal como se argumenta en el motivo tercero- y, por otro lado, sostiene que la producción "El Camino de Santiago" cumplía con los requisitos establecidos en la normativa que acabamos de examinar.

Pues bien, hemos llegado a la conclusión contraria en cuanto a la segunda parte de su argumentación. Y tampoco cabe admitir que se haya producido una aplicación retroactiva de las instrucciones aprobadas el 22 de junio de 2.000, puesto que éstas se dictan en virtud de una habilitación reglamentaria expresa y en relación a la delimitación del contenido de una obligación legal vigente desde el 9 de junio de 1.999, día en que entró en vigor la Ley 22/1.999 . Sin embargo, es verdad que durante el período de 1.999 en que se ha aplicado dicha obligación legal no se habían dictado tales instrucciones, por lo que durante dicho período, en el que los operadores debieron cumplir la obligación de inversión, podía haber legítimamente dudas sobre si determinadas producciones eran computables o no. En este sentido, aunque la obligación legal existiese y fuese conocida por los sujetos afectados, y aunque la interpretación precisa de su contenido efectuada por la Administración fuese razonable y haya sido confirmada por la evolución normativa posterior, dicha obligación carecía de la certeza necesaria como para integrar una norma sancionadora aplicable al ejercicio de 1.999. En dicho año, en el que la actora tuvo que cumplir ya con la obligación prevista en el artículo 5 de la Ley 25/1994 , en la redacción que le dio la Ley 22/1999 , su contenido en cuanto al supuesto concreto del tipo de películas para televisión que podían ser computables, no gozaba de la certeza necesaria como para imponer una sanción por un incumplimiento debido exclusivamente a no haber computado como película de televisión una miniserie de tres episodios con argumento unitario, respecto a la que la actora, durante el período afectado de 1.999, podía tener fundadas razones como para pensar, tal como afirma, que podía ser considerada una película para televisión computable como inversión a todos los efectos.

No es preciso reiterar aquí la consolidada jurisprudencia constitucional sobre los requisitos de una norma sancionadora (lex scripta, lex previa y lex certa). Pero sí conviene señalar que en el concreto caso que nos ocupa el artículo 5 de la Ley 25/1994, modificado por la Ley 22/1999 , adolecía en 1.999 (todavía no aprobadas las instrucciones de 22 de junio de 2.000) de falta de certeza, no en cuanto a la integridad de la norma, sino de forma específica respecto al criterio legal para dilucidar si determinadas producciones eran o no "películas para televisión". Quiere ello decir que en el ejercicio de 1.999 no resultaba posible ejercitar la potestad sancionadora por un incumplimiento del artículo 5 de la ley 25/1994 que consistiese de manera específica en la insuficiencia de la inversión por la no consideración de una determinada producción de las características vistas como película para televisión.

En definitiva, la obligación existía y debía ser cumplida por los sujetos sometidos a ella; sin embargo, y pese a que la Administración interpretase correctamente su contenido, la normativa vigente no permitía sancionar, por las razones expuestas, un incumplimiento basado exclusivamente en la no consideración como película para televisión de una producción de las características ya comentadas de "El Camino de Santiago". Ello lleva a la estimación del presente motivo por inexistencia de conducta infractora como consecuencia de la falta de certeza del concepto legal ya expresado. Hubo pues incumplimiento, pero las características de la normativa aplicable no admitían imponer una sanción por esta concreta infracción.

Sobre la resolución del recurso contencioso administrativo.

Estimado el segundo motivo y casada la Sentencia impugnada, no es preciso ya examinar los motivos tercero y cuarto, sino que debemos resolver las cuestiones planteadas en el recurso contencioso administrativo. De lo visto en los anteriores fundamentos de derecho se deriva que han de rechazarse las alegaciones de la demanda consistentes en la prescripción de la infracción y en la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos, y que debemos estimar la queja sobre inexistencia de conducta infractora en los términos razonados en el anterior fundamento de derecho.

Por el contrario, debe rechazarse también la afirmación de la actora -que reiteraba en el cuarto motivo del recurso de casación-, que la obligación de inversión en los tres siguientes ejercicios careciese de cobertura legal. En efecto, el artículo 130.2 de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, invocado en el inciso correspondiente de la parte dispositiva de la resolución impugnada, se refiere expresamente a la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por su conducta ilegal -a la vez que la declara compatible con la responsabilidad administrativa derivada del procedimiento sancionador-. Dicha reparación supone, en el presente supuesto, la inversión de la cantidad deficitaria, lo que la Administración ha requerido con flexibilidad, puesto que ha exigido su cumplimiento en los tres ejercicios inmediatos.

De todo lo expuesto se deduce que debemos estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo y anular la Resolución impugnada de 27 de julio de 2.001 del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información en tanto que sanciona a la actora con apercibimiento, al objeto de que adopte las medidas necesarias en evitación de conductas que por imprudencia o negligencia en su realización, producen resultados ilícitos en cuanto al cumplimiento de la norma, desestimado el recurso en todo lo demás.

Conclusión y costas.

De acuerdo con los fundamentos de derechos anteriores, procede estimar el recurso de casación interpuesto por Antena 3 de Televisión, S.A., y estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional contra la resolución del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de 27 de julio de 2.001, en los términos vistos en el fundamento de derecho cuarto.

En aplicación de lo dispuesto en los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no se imponen las costas ni en la instancia ni en la casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,