STS, 22 de Marzo de 2004
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:2004:1947 |
| Número de Recurso | 6764/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - Recurso de casacion |
| Fecha de Resolución | 22 de Marzo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Marzo de dos mil cuatro.
Visto el recurso de casación interpuesto por la entidad Distribuidora Alimentaria Mallorquina, S.A. contra la Sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de abril de 2001, relativa a ayudas al consumo de aceite de oliva, formulado al amparo del apartado d) del artículo 88,1 de la Ley Jurisdiccional, habiendo comparecido la citada entidad Distribuidora Alimentaria Mallorquina, S.A. así como el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Con fecha 21 de abril de 2001 por la Audiencia Nacional se dictó Sentencia en cuyo fallo se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Distribuidora Alimentaria Mallorquina, S.A. contra resoluciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, relativas a retirada temporal de autorización para la obtención de los beneficios derivados del régimen de ayudas al consumo de aceite de oliva, así como imposición de multa.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, en 14 de mayo de 2001, por la entidad Distribuidora Alimentaria Mallorquina, S.A se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Auto de la Audiencia Nacional de 6 de julio de 1999 se denegó la preparación del recurso de casación. Recurrido el Auto en queja ante este Tribunal Supremo, en 7 de mayo de 2001 se estimó dicho recurso y se ordenó la devolución de las actuaciones a la Audiencia Nacional, a efectos de tener por preparado el recurso de casación y del emplazamiento de las partes.
Mediante Providencia de la Audiencia Nacional de 18 de octubre de 2001 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 29 de noviembre de 2001 por la entidad Distribuidora Alimentaria Mallorquina, S.A se interpuso recurso de casación al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional.
Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
En virtud de Providencia de 27 de mayo de 2003 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo manifestado su oposición al mismo el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 16 de marzo de 2004 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de la Sala
Debemos resolver en este juicio de casación sobre la conformidad a derecho de una Sentencia de la Audiencia Nacional dictada en materia de ayudas al consumo de aceite de oliva, ayuda ésta otorgada en ejecución de la legislación comunitaria. Pues en su momento determinada empresa fue autorizada por la Dirección General del Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA) como industria envasadora de aceite de oliva, lo que le otorgaba derecho a percibir las ayudas previstas en el Reglamento CEE 2677/1985. Con posterioridad, en ejercicio de las facultades de control que le otorga la legislación vigente, por la Agencia de Aceite de Oliva se realizó visita de inspección a la planta envasadora de la empresa. Tomadas las muestras de aceite correspondientes, se comprobó en el análisis inicial que presentaban una desviación de los limites reglamentarios establecidos en el Reglamento CEE 3089/1978, desviación ésta derivada de la mezcla del aceite de oliva con aceite de girasol u otras semillas. La desviación indicada volvió a comprobarse tras la practica de análisis contradictorio, el cual arrojó los mismos resultados que el análisis inicial.
Incoado expediente sancionador, dicho expediente finalizó mediante Resolución del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación de 15 de septiembre de 1995, por la que se acordó retirar a la empresa durante un año el derecho a percibir beneficios derivados del régimen de ayudas, e imponer a dicha empresa una multa por importe de 9.000.778 pesetas, doble de la ayuda solicitada por el producto comercializado en el mes de mayo de 1993. Contra esta resolución la empresa interpuso recurso contencioso administrativo ante la Audiencia Nacional.
Dicho Tribunal resolvió el recurso mediante Sentencia con un fallo de carácter desestimatorio. En los primeros Fundamentos de Derecho de dicha Sentencia se detallan el acto impugnado así como los tramites procedimentales que precedieron al mismo, y se da cuenta en resumen de las muy variadas alegaciones de la empresa demandante en defensa de los intereses de parte. Se comienza estudiando la alegación de que la resolución y el expediente han incurrido en los motivos de nulidad del articulo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, lo que se basa en que la incoación del expediente sancionador no se hizo por la autoridad competente para resolver, pues fue incoado por el Director General del SENPA cuando el competente era el Ministro; y en que no se efectuó el nombramiento de Instructor y Secretario del expediente sancionador y por ello no se notificó su designación, vulnerandose así los derechos que otorga el articulo 135 de la citada Ley 30/1992. Estas alegaciones se rechazan, por expresarlo en síntesis, partiendo de la doctrina de este Tribunal Supremo contenida en la Sentencia de 18 de diciembre de 1991, a tenor de la cual los vicios formales de los actos administrativos solo deben tenerse en cuenta si causan indefensión. Ello no ha sucedido en este caso, pues la empresa recurrente ha intervenido en el expediente y ha tenido amplias oportunidades de defensa, y por lo demás han actuado los propios órganos instructores del procedimiento aunque no se nombraron Juez Instructor y Secretario. Aun admitiendo que existieran algunos defectos formales, no son de tal carácter que supongan una consecuencia tan grave como la nulidad del acto administrativo.
Tras hacer puntuales precisiones sobre la aplicabilidad del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, sobre infracciones y sanciones en defensa del consumidor y el usuario, en especial respecto a la realización de análisis contradictorios, se estudia en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia la alegación de que se ha producido la caducidad del expediente sancionador. Al respecto se llega a la conclusión de que no han transcurrido ni el plazo de cinco años de prescripción de la infracción, ni los seis meses de caducidad del procedimiento que establece la legislación aplicable. Así sucede respecto a este ultimo extremo si se hace el computo según la doctrina de nuestra Sentencia de 2 de julio de 1997, pues incoado el expediente sancionador en 10 de febrero de 1995 se dictó resolución en 15 de septiembre de dicho año. Se rechaza asimismo la alegación de incumplimiento de los plazos para decidir las retiradas temporales de las ayudas, toda vez que el Reglamento CEE aplicable 2667/1985 no establece plazo de caducidad alguno.
Continuando con el examen de las argumentaciones de la empresa demandante, tampoco se acoge la de incorrecta aplicación del Reglamento comunitario que acaba de citarse. Pues los hechos, es decir, la mezcla de aceite de oliva con el de girasol u otras semillas, existieron realmente y fueron comprobados por los análisis, y además basta para que se haya cometido la infracción que se vulnerasen los limites y parámetros en cuanto a la composición del aceite.
Finalmente y de forma mas breve se rechazan asimismo diversas alegaciones. La primera consiste en la infracción del principio de proporcionalidad en la imposición de la multa, pues se declara que la impuesta es una sanción mínima ya que el Reglamento CEE 2667/1985 permite que se retiren los beneficios durante un periodo de 1 a 5 años, y de hecho solo se han retirado por un año. Otra alegación consiste en la supuesta infracción del principio de igualdad que se consagra en el articulo 14 de la Constitución. Se rechaza, pues el Tribunal declara que en todo caso el acto administrativo se atiene a la legalidad, y que se ignora cuales fueron aquellos otros supuestos tratados por la Administración con distinto enfoque y rigor, así como su dimensión y entidad. Se argumenta asimismo que se ha producido una infracción de los principios de non bis in idem y del que veda ir contra los propios actos. Pero la Audiencia Nacional declara que esta alegación de que se han contradicho actos propios se está refiriendo a una cuestión distinta de la enjuiciada y por tanto no puede ser tenida en cuenta. En cuanto al primer tema, es decir, la infracción del principio de non bis in idem, no se produciría mas que si se hubiera impuesto una doble sanción, y no fue ello lo acaecido ya que la medida previa que se adoptó de retirada de ayuda a la misma partida es una medida cautelar y no tiene naturaleza de sancion.
Por ultimo de forma breve se rechaza la alegación de que la Administración ha incurrido en una desviación de poder, lo que, sin duda por no haberse acreditado en debida forma, se considera un mero motivo de elucubración doctrinal.
Con estos Fundamentos de Derecho se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Contra esta Sentencia interpone recurso de casación la empresa sancionada invocando hasta cinco motivos, todos ellos al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción. Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Un examen conjunto de los motivos expresados lleva a la conclusión de que no se combaten adecuadamente los Fundamentos de Derecho de la Sentencia que se impugna, limitandose la empresa actora en casación a disentir de los mismos. Pese a ello procede, desde luego, entrar en el examen de dichos motivos. En el primero se alega infracción de los artículos 10, 11 y 13 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto. La alegación se refiere a la incoación del expediente sancionador por un órgano incompetente, y a la falta de nombramiento en dicho expediente de Juez Instructor y de Secretario. Al respecto deben acogerse las alegaciones que formula el Abogado del Estado, las cuales en definitiva abundan en los razonamientos que se expresan en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia recurrida. En cuanto al primer punto, o sea la incoación del expediente por órgano que carecía de competencia, se trataría en su caso de una falta de competencia jerárquica y no funcional ni territorial. Por ello esa incompetencia no determinaba la nulidad del acto, y debe entenderse subsanada al dictarse la resolución por el órgano competente para ello. Por otra parte no es disconforme a derecho que actuasen como instructores los órganos administrativos que tienen la competencia material. En este sentido asiste la razón a la Sentencia cuando declara que la objeción es de carácter formal, y no supone ni se ha demostrado que se produjera una falta de imparcialidad o idoneidad al resolver el expediente.
En ultimo extremo es claro, como ya se dijo en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia impugnada, que no se ha producido indefension de la empresa envasadora de aceite de oliva. Procede por todo ello no acoger el primer motivo de casación que se invoca.
El motivo segundo se alega por infracción del articulo 18 del Real Decreto 1945/1983, de 2 de junio, y del articulo 20 y la Disposición Transitoria única del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora ya citado en el motivo anterior.
En dicho motivo, con una profusa argumentación, se insiste en la caducidad del procedimiento y se alega igualmente caducidad de la accion. Respecto al primer punto lo cierto es que en ningún caso se produjo la prescripción de la infracción según la legislación aplicable por no haber transcurrido cinco años. Por ello fue valido que, tras la inactividad de la Administración desde junio de 1994 a febrero de 1995 (lo que hubiera podido dar lugar a que se apreciase la caducidad), en realidad se incoó el procedimiento el 10 de febrero de 1995 y se resolvió el 15 de septiembre del mismo año, dentro del plazo de seis meses mas treinta días teniendo en cuenta además la fecha de las notificaciones. Es decir, no habiendo prescrito la infracción, la nueva incoación del expediente el 10 de febrero de 1995 fue conforme a derecho.
No hay por otra parte caducidad de la acción, pues las primeras actuaciones del SENPA se llevan a cabo antes de que transcurrieran seis meses desde que aquel organismo conoció que se produjo una conducta que podía ser constitutiva de infracción. Una posterior fase de inactividad de la Administración produjo una caducidad de lo que podría llamarse el primer tramo del procedimiento, si bien como se ha indicado se procedió luego a su reapertura. Dados estos extremos en ningún caso puede apreciarse que existiera una caducidad de la accion.
En consecuencia con todo ello debe rechazarse también o no acogerse tampoco el segundo motivo de casación que se indica.
El motivo tercero se alega por infracción del articulo 5 del Reglamento comunitario 2667/1985. Se plantea en él en definitiva que no se han controlado los hechos (la mezcla indebida de aceites) según el Reglamento comunitario, aunque se añade que éste se refiere a que exista una voluntad de defraudar.
Pero una vez mas no se combate adecuadamente la Sentencia impugnada, que declara lo contrario de lo que expresa el actor en casación. Se está próximo en este caso a una valoración de los hechos distinta de la realizada por el Tribunal a quo pues el razonamiento, como dice el Abogado del Estado, es exculpatorio, ya que se mantiene que no hubo en realidad mezcla de aceites sino solo una mínima contaminación. Pero es claro, como expone el defensor de la Administración, que los resultados de los análisis son contundentes como apreció la Sentencia, coincidiendo los del análisis inicial con los obtenidos en el análisis contradictorio.
Hay que partir, por tanto, de que no hubo una simple contaminación sino una mezcla. Ello desvirtúa el argumento de falta de culpabilidad al que por cierto, contra lo que afirma el recurrente, sí dió respuesta la Sentencia impugnada. La simple afirmación de que no existió voluntad de defraudar parece que está procurando un desplazamiento a la Administración de la carga de demostrar aquella voluntad, pero ello es innecesario a la vista de los hechos objetivos como declara el Tribunal a quo.
Debe decirse por ultimo en cuanto a este motivo que no puede acogerse la alegación o alusión a que no existió análisis dirimente. La finalidad de este tercer análisis según el ordenamiento es resolver las diferencias posibles entre los análisis inicial y contradictorio, pero en este caso tales diferencias no existieron. A la vista de todo ello procede rechazar o no acoger este tercer motivo de casación.
En el motivo cuarto se alega infracción del principio de proporcionalidad que consagran el articulo 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y la jurisprudencia. Este motivo se encuentra en intima relación con el anterior porque, siendo consecuente la empresa actora con su tesis procesal, se parte en el razonamiento de que se produjo una infracción mínima de contaminación del aceite que fue sancionada desproporcionadamente. Pero ello no es cierto como hecho, y cobra virtualidad la declaración de la Sentencia, a cuyo tenor se acordó la retirada del derecho a los beneficios de la ayuda por un año, lo cual era el periodo mínimo ya que el Reglamento de la Comunidad Europea en el precepto aplicable establece la posibilidad de retirar la ayuda durante un periodo de 1 a 5 años. Debe por tanto rechazarse asimismo el cuarto motivo que se invoca.
Por ultimo en el motivo quinto se mantiene que se ha producido la infracción del principio de igualdad que consagra el articulo 14 de la Constitución. Pero este motivo tampoco debe acogerse, no tanto por el razonamiento del Abogado del Estado de que no resulta acreditado, cuanto porque el propio recurrente pretende que se le trate igual que en otros casos en que solo se produjo una contaminación del aceite. Habida cuenta de que, como ya hemos declarado ello no corresponde a la realidad, procede rechazar también este motivo y habiendo sucedido lo mismo con los anteriores desestimar el recurso.
Debemos imponer las costas del proceso a la parte recurrente de acuerdo con el articulo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que no acogemos ninguno de los motivos invocados, por lo que declaramos no haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos desestimar y desestimamos el presente recurso; con expresa imposición de costas a la empresa recurrente de acuerdo con la Ley.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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