STS, 15 de Julio de 2003

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 18 de mayo de 1999, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador D. Manuel Sánchez Puelles, en nombre y representación de D. Aurelio , D. Jose Ignacio , D. Gabriel , D. Juan Alberto , D. Pablo , D. Constantino , D. Carlos Daniel , Dña. Amparo y D. Julián contra el Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería debemos declarar y declaramos nulos [quiere decir nulas] por no ajustadas a Derecho las resoluciones 31/93, 32/93, 33/93, 34/93, 35/93, 36/93 [se repite por error] 37/93, 38/93 y 39/903 [quiere decir 39/93], dictadas contra los miembros de la Junta General del Ilustre Colegio de Ayudantes Técnicos y Sanitarios y Diplomados en Enfermería del Colegio de Valencia; todo ello sin costas

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Los cargos 1º, 2º y 4º (falta de justificación de aplicación de las cuotas colegiales, presuntas desviaciones presupuestarias y adjudicación de cuotas a actividades distintas de aquéllas para las que fueron aprobadas; falta de información, aplicación de cuotas colegiales y subsiguiente situación económica del Colegio; e incumplimiento de acuerdos de la Junta General) no pueden ser estimados, pues la Sala ignora en qué causa concreta se justifican, ya que el acto de denuncia (escritura pública firmada por más de mil colegiados) no se acompaña al expediente.

Lo mismo ocurre con el cargo 3º, pues el incumplimiento sistemático de normas colegiales, al negar a los colegiados el examen de los libros de contabilidad y libro de actas del colegio (artículo 15 f] de los Estatutos) no consta en documento alguno aportado en el que aparezca que la obligación del Colegio no se cumplió, pues no hay prueba de que el Colegio de Valencia fuese requerido para que enseñase los libros, de tal modo que ninguno de los cuatro cargos queda probado.

La Sala ha dictado dos sentencias precedentes. En la primera de ellas se declara que, en aplicación del artículo 95 de los Estatutos, la determinación de las cuotas colegiales y del Consejo General corresponde a éste, pero su exacción ha de hacerse por vía civil.

La segunda de las citadas sentencias niega al Colegio de Valencia actuación independiente hasta la Ley de 4 de diciembre de 1997.

Es menester, en efecto, determinar si el Consejo General tiene competencia para incoar expediente disciplinario y para adoptar la medida cautelar de suspensión provisional de funciones.

La Comunidad Valenciana tiene competencia en materia de Colegios Profesionales en virtud del artículo 31.22 del Estatuto de Autonomía. Cita los artículos 36 y 149.1.18ª de la Constitución.

El desarrollo normativo debe realizarse por la Comunidad Autónoma respetando la reserva legal del artículo 36 de la Constitución y las bases dictadas por el legislador estatal, representadas por la Ley de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1974, con las modificaciones introducidas por la Ley de 26 de diciembre de 1978, en cuyo artículo 4.1 se exige que la creación de Colegios Profesionales se realice mediante ley.

La exigencia de reserva de ley para la creación de los Colegios ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional en sentencia de 1 de octubre de 1998.

La sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 de agosto, declara que corresponde al Estado fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencia las corporaciones de derecho público representativas de intereses profesionales.

La propia Generalidad Valenciana, al dictar la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, reconoce la existencia de la reserva legal. Esta norma legal es posterior a la fecha en que se dicta el acto administrativo ahora revisado y por tanto no puede aplicarse retroactivamente, pero sí tenerse en cuenta a los efectos que se han indicado.

La reserva de ley no ha sido respetada por la Comunidad Autónoma Valenciana en la fecha a que se refiere el acto administrativo recurrido. En efecto, el primero de julio de 1994 el Consejo Autonómico Valenciano de los Colegios Oficiales de Auxiliares Técnicos Sanitarios y de Diplomados en Enfermería venía regulado por el Acuerdo de Presidencia de 2 de junio de 1986, por el que se aprobaron los Estatutos del Consejo Valenciano, en cuyo artículo 1 se constituye el expresado Consejo, ente que recibe una nueva regulación en virtud del Decreto 123/1986, de 20 de octubre. En la disposición transitoria tercera se define que el Consejo Autonómico, sin perjuicio de la naturaleza y funciones reconocidas en los Estatutos de su constitución, adquirirá el carácter de Consejo Valenciano, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto, y en su artículo 7 se recoge que el Consejo Valenciano, que carecerá de personalidad jurídica, tendrá como función esencial la de representar a los Colegios que lo integran en sus relaciones, consultas o servicios en el nivel de la Comunidad Autónoma.

No existía una constitución válida del Consejo Autonómico Valenciano. En consecuencia, no existe Ley autonómica que sustraiga al Consejo General las atribuciones que le vienen reconocidas por la Ley de Colegios Profesionales, concretamente, y en lo que aquí nos interesa, el artículo 9, apartados f) y g), al decir que los Consejos Generales de los Colegios Profesionales tienen, entre otras funciones, las de ejercer las funciones disciplinarias respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno.

Las funciones ejercidas por el Consejo General difícilmente en la fecha del acto impugnado podían ejercerse por el Consejo Autonómico Valenciano, para el supuesto hipotético de que pudiera aceptarse como válida su constitución por simple Decreto del Consejo Ejecutivo, porque en el artículo 7 del mencionado Decreto no se reconoce personalidad jurídica a dichos Consejos Autonómicos.

La Sala modifica el criterio expuesto en las sentencias de 6 y 7 de abril de 1995, por no considerar ajustados a Derecho los argumentos dados en la misma y porque, frente al criterio mantenido en las expresadas sentencias, no se considera suficiente para entender que se cumple la reserva legal a que se refiere el artículo 36 de la Constitución ni el Estatuto de Autonomía ni la Ley 12/1983, del Proceso Autonómico, pues se limitan a reconocer una competencia que necesita un posterior desarrollo y, además, por los cauces previstos constitucionalmente.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero

Al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley de 29/1998 por incongruencia positiva y falta de motivación del fallo, improcedencia de las actuaciones de la Sala en relación con la apertura de prueba, con la aportación al pleito de los hechos probados en la vía penal o de la misma denuncia, sin considerar la existencia de hechos reconocidos y demostrados, causándosele indefensión a la Corporación demandada.

Cita el artículo 43.1 de la Ley de la Jurisdicción.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de abril de 1987, de la que se deduce que la congruencia comprende la adecuación entre las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso o la oposición y las argumentaciones doctrinales y legales en las que se basa el fallo, añadiendo que debe existir la debida correlación entre el fallo y los problemas debatidos en el recurso.

El acuerdo de incoación del expediente fue motivo de otro recurso distinto del actual. La Sala acordó la no acumulación. Por este motivo, el recurso objeto de este proceso acompaña sólo al expediente las actuaciones llevadas a cabo desde la incoación de los expedientes hasta las resoluciones finales, porque la Sala conocía la denuncia en el otro proceso y porque la incoación del expediente formaba parte de otro proceso, en el que se debía debatir sobre la adecuación a Derecho de la apertura del expediente a la vista de la denuncia. No obstante, la denuncia debe obrar en autos como documento unido como número 4 al escrito de interposición del recurso de la contraparte.

Pese a lo que expone la Sala, la parte actora nunca puso en duda la existencia de la denuncia - la aportó a los autos- ni planteó en ningún momento cuestión alguna sobre la causa concreta que justifica el pliego de cargos. No pide ampliación de expediente y no solicita la nulidad de las sanciones por no obrar en el expediente la denuncia ni nada parecido.

La demanda y el escrito de conclusiones censuran el hecho de que la denuncia fue la presentada por determinado señor y otros aspectos como la veracidad de las firmas, la existencia o no de encabezamiento en las hojas firmadas, pero nunca plantea la nulidad de las sanciones por no quedar acreditada la causa concreta en que se justifican los cargos, censurando, en concreto, que el expediente administrativo no contenga la denuncia. Si lo hubiera hecho, la parte recurrente hubiera cumplimentado el requisito de ampliación de expediente aportando el documento con la contestación de la demanda o en periodo de prueba o se hubiera solicitado como diligencia para mejor proveer.

La parte actora, pues, no menciona la necesidad de aportar la denuncia. La Sala lo hace ultra petita partium [más allá de las peticiones de las partes].

Por otra parte, la denuncia obraba en autos y su contenido se deducía del expediente, ya que los cuatro cargos imputados se corresponden con los hechos denunciados y este hecho es también admitido por ambas partes. El pliego de cargos prueba que existe la denuncia de unos hechos y la apertura de una investigación. Por ello se entiende que la motivación de la sentencia no es suficiente para fundamentar el fallo. Aparte del error de no darse cuenta de que había una copia de la denuncia en autos, había muchos datos no tenidos en cuenta de los que se infería la existencia de la denuncia y su contenido, así como el incumplimiento de los deberes de información sobre presupuestos y contabilidad por parte de los rectores del Colegio (no convocar reuniones de aprobación y liquidación de presupuestos, etcétera). Por ejemplo, no se tiene en cuenta que los instructores solicitaron a las personas que ejercían los cargos de presidente, tesorero y secretario una documentación sobre la que versa el deber de información, actas y libros del Colegio, y que éstos hicieron caso omiso de dichas solicitudes.

La falta de fundamentación se muestra además en que ni siquiera se aduce el principio de presunción de inocencia. La Sala reitera literalmente la fundamentación de las resoluciones sancionadoras y después, en varias ocasiones, admite la existencia de la denuncia, y también recoge los argumentos procesales del Consejo General. Nunca trata de desvirtuar estos argumentos ni ataca el razonamiento por el que se concluye que existía una comisión por omisión, ya que estábamos ante obligaciones de hacer, cuya carga probatoria para demostrar la no existencia de una infracción estatutaria corresponde a los expedientados, pues es la omisión la que genera la infracción. No realiza, en definitiva, una valoración de la prueba.

La Sala entendió que no era necesaria la prueba, a pesar de que ambas partes procesales habían solicitado la apertura del periodo de prueba, que debía versar sobre las distintas tramitaciones de la denuncia, entre otros extremos.

En conclusiones se debatió sobre cuestiones relacionadas con la denuncia y se dieron una serie de datos que se deducían de los hechos probados en la Jurisdicción Penal proponiendo que se acordara en su caso la incorporación a los autos.

La Sala había conocido del recurso tramitado frente al acuerdo de incoación del expediente y cita expresamente la sentencia que resolvió sobre el mismo. La Sala conocía además del contenido de la denuncia que fue aportada en el otro recurso como documento unido a la demanda. Se podía haber incorporado la denuncia como diligencia para mejor proveer.

Se vulneran las normas procesales de la Ley de 1956, entonces vigente, para acreditar la veracidad de la denuncia, su existencia, contenido y aportación al recurso. También se vulnera la jurisprudencia existente sobre tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 24.1 de la Constitución y sobre la aceptación de hechos en la vía procesal judicial, ya que la existencia y contenido de la denuncia fue aceptada por la contraparte y expresamente aportada con independencia de si figuraba o no en el expediente administrativo. La Sala tenía conocimiento de la denuncia y no se incorporaron al recurso las actuaciones realizadas en la vía penal que tenían vis attractiva [fuerza atractiva] y vinculaban a los demás órdenes jurisdiccionales, en aplicación del principio de verdad material.

Motivo segundo

Al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley 29/1998 por falta de motivación del fallo (artículo 120 de la Constitución), por contener una motivación errónea, ya que la denuncia obraba en autos, y por falta de precisión y claridad en la sentencia (artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

Se separa en este motivo respecto del primero la evidente infracción de la Sala, al no percatarse de la presencia en autos de la denuncia de los colegiados del Colegio de Valencia. Se tiene un punto de partida equivocado, como es la citada ausencia de la denuncia, cuando la misma había sido aportada por la parte actora en su escrito de interposición como documento número 4.

Motivo tercero

Al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley 29/1998 por incongruencia omisiva del artículo 43 de la Ley de la Jurisdicción en relación con la valoración de la prueba y de expediente en su conjunto.

La Sala ha valorado los expedientes sancionadores y ha desconocido los argumentos esgrimidos sobre la actuación en el expediente de los expedientados, la denuncia y los cargos que se imputan, que, valorados en su conjunto, determinan la validez de las sanciones.

A los expedientados se les acusaba de un sistemático incumplimiento de las normas estatutarias por ignorar los deberes inherentes a su condición de miembros de las Juntas de Gobierno. Se les imputaba no convocar las reuniones de las Juntas Generales para aprobación de presupuestos y liquidación de cuentas, incumpliendo los deberes de informar sobre el destino de las partidas presupuestarias. Había muestras claras de no destinar los fondos del Colegio a los fines para los que se debían destinar (por ejemplo, la falta de abono de las aportaciones al Consejo General).

Se denunciaban, como hechos, la no justificación de la aplicación de las cuotas colegiales; posibles desviaciones presupuestarias; incumplimiento de las normas estatutarias, en concreto sobre convocatorias de Juntas Generales, facilitar información a los colegiados, cumplimiento de acuerdos de la Junta General y artículo 30 h) de los Estatutos; falta de información sobre la situación económica del Consejo Autonómico; y falta de información sobre utilización de los recursos colegiales para la realización de una Licenciatura para la Universidad de Sao Paulo y nula información sobre la financiación de la Fundación de Enfermería Valenciana.

La contraparte alegaba el principio de presunción de inocencia. En el expediente se quiso tomar declaración a todos y cada uno de los expedientados y a tres de ellos se solicitaron los documentos sobre actas, libros y contabilidad. Esta documentación era la más apropiada para aprobar los extremos que se debatían.

Se podría aplicar para romper la presunción de inocencia la doctrina penal sobre comisión por omisión o de omisión del deber de garante (sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, de 17 de abril de 1997 y 2 de julio de 1997), ya que las obligaciones de los expedientados, presuntamente incumplidas, eran de hacer y la infracción consistía en la actitud omisiva. La denuncia, unida a la actitud de los que deben aportar unos datos probatorios que obran en poder de los expedientados, hace que presumamos la comisión de la infracción.

Esta presunción es lógica, ya que si de la documentación que obraba en poder de los expedientados se pudiera probar su inocencia es evidente que no tendrían reparo en aportarla. La inactividad, en este caso, implica la comisión de una conducta sancionable, pues no puede la parte actora pretender la aplicación del principio de presunción de inocencia, lo cual sería dejar en manos del expedientado la decisión del expediente, ya que dispone de las pruebas y, si le perjudican, puede decidir no aportarlas, tal y como sucedió en este caso.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Aurelio , D. Jose Ignacio , D. Gabriel , D. Juan Alberto , D. Pablo , D. Constantino , D. Carlos Daniel , Dña. Amparo y D. Julián se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Consideración preliminar

Se alega la inadmisibilidad del recurso por no haber razonado en el escrito de preparación la vulneración del Derecho estatal como determinante del fallo, de conformidad con el artículo 86.4, en relación con artículo 89. 2 de la Ley 29/1998.

Al motivo primero

La sentencia impugnada no infringe el principio de congruencia.

La sentencia impugnada afirmó que la sanción era ilegal porque se ignoraba en qué causa concreta se justificaba, ya que el acto de denuncia no se acompañó al expediente. Al hacerlo así no ha realizado modificación alguna de los términos de la controversia procesal, que no eran otros que la ilegalidad de las sanciones impuestas a los recurridos. En el escrito de demanda se adujo, entre otros argumentos, la vulneración del derecho a la presunción de inocencia, al carecer el escrito del denunciante de base documental alguna.

La sentencia recoge el argumento, formulado en la demanda, de que no obra en el expediente la denuncia formulada ante notario por más de mil colegiados. Se alegó que con las firmas se apoyaba simplemente la bajada de cuotas colegiales, no un expediente disciplinario.

El escrito de denuncia fue firmado únicamente por el Sr. Capilla. Este extremo determina, conforme al artículo 65 de los Estatutos, la improcedencia de la acción disciplinaria, puesto que una denuncia firmada únicamente por un colegiado no puede, en ningún caso, ser calificada como tal.

La sentencia recurrida, en contra de lo que manifiesta el recurrente, acoge las alegaciones formuladas en la demanda sobre la falta de actividad probatoria que permita acreditar las supuestas infracciones.

En conclusión, aunque es cierto que la sentencia no analiza uno a uno de los argumentos de las partes, es evidente que estimó el recurso por no haberse practicado actividad probatoria alguna. Ni siquiera el instructor tuvo acceso a la supuesta denuncia, puesto que la misma no obraba en el expediente.

Las alegaciones de contrario no desvirtúan lo afirmado por la sentencia impugnada.

La corporación demandada tardó más de tres años en aportar el expediente administrativo, por lo que resulta insólito que se pretenda basar el recurso de casación en un documento aportado por el propio sancionado.

El recurrente pretende imputar la falta de prueba de la existencia de la denuncia a la actuación de la parte recurrida y de la propia Sala, cuando lo cierto es que la denuncia sencillamente no existe.

La supuesta aceptación de la existencia de comisión por omisión es la mejor prueba de que la sentencia se ajusta a Derecho. El alegato de la parte recurrente no se ajusta a la realidad y pretende incluso alegar la irracionalidad de la denegación de la apertura del pleito a prueba, cuando lo cierto es que fue la parte ahora recurrida la única que interpuso el correspondiente recurso de súplica. La inconsistencia de las alegaciones para fundamentar la incongruencia es tal que no duda en citar una sentencia anterior de la Sala a quo, cuando la misma afirmó que la incoación del expediente disciplinario fue ilegal e incurrió en vía de hecho.

Al segundo motivo de casación

Nos encontramos ante una reiteración del anterior motivo de casación.

El recurrente confunde motivación con satisfacción de la pretensión. El hecho de que la sentencia desestime los argumentos de la parte recurrente no determina su falta de motivación. No es necesario que la misma se pronuncie sobre todos y cada uno de los pedimentos realizados por las partes.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2000.

Respecto a la supuesta vulneración del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ningún reproche de [falta de] claridad y precisión puede hacerse a la sentencia recurrida.

Al tercer motivo de casación

Pretende fundarse en la inadecuada valoración de la prueba y del expediente cuando la Sala a quo acordó no recibir del pleito a prueba, con el consentimiento de la Corporación ahora recurrente. Respecto al expediente, la ausencia de denuncia es un hecho cierto, igual que el recurrente pretende ahora incorporarla ilegalmente en este trámite procesal.

En el expediente no consta ninguna diligencia que justifique la sanción, como queda claro en el recurso de casación.

Si el Consejo General consideraba que los expedientados se negaron a aportar documentación (hecho incierto), lo único que pudo apreciar es la falta de colaboración, pero nunca imponer una gravísima sanción de inhabilitación por unos hechos que no quedaron acreditados.

Se citan presunciones contrarias al derecho fundamental a la presunción de inocencia y la doctrina penal sobre la condición del deber de garante, con lo que no se hace sino confirmar la conformidad a Derecho de la sentencia. El Consejo General no practicó una sola diligencia que acreditara las graves acusaciones.

Cita doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo en relación con la presunción de inocencia.

El recurrente se limita a reiterar las alegaciones realizadas en la contestación a la demanda y pretende temerariamente encuadrarlas en una supuesta vulneración del artículo 43 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.

Cita constante doctrina del Tribunal Constitucional sobre la falta de necesidad de la respuesta expresa a todas y cada una de las cuestiones suscitadas por las partes.

La incongruencia omisiva alegada de contrario debe ser rechazada de plano, puesto que pretende fundarse en una supuesta incorrecta valoración de las pruebas cuando el pleito no fue recibido a prueba y sólo la parte ahora recurrida interpuso recurso de súplica. La sentencia se limita a reflejar que la supuesta denuncia de mil colegiados no es tal.

Sobre la incompetencia del Consejo General

En caso de estimar alguno de los motivos de casación, la Sala debe analizar la incompetencia del Consejo General por carecer de potestad disciplinaria.

El fundamento de Derecho de la sentencia que declara la competencia del Consejo General no se ajusta a Derecho.

La sentencia a quo no sólo modifica el criterio expuesto en otras muchas sentencias anteriores, sino también la jurisprudencia de la Sala Tercera mediante sentencia de 20 de diciembre de 1999, la cual ha afirmado la constitución válida del Consejo Autonómico.

La sentencia impugnada ignora la competencia exclusiva de la Comunidad Valenciana en materia de Colegios Profesionales.

La Comunidad Autónoma podía ejercer estas competencias estatutarias, bien agotando la competencia, bien prescindiendo de la formulación de la ley, lo que no significa que renuncie al ejercicio de la misma, que es exclusiva conforme al Estatuto de Autonomía. En este segundo caso, quedaba siempre a salvo la posibilidad de ejercer sus competencias ejecutivas sobre la legislación básica en la materia (Ley de Colegios Profesionales y Ley 12/1983, del Proceso Autonómico).

La exigencia de una normativa propia de desarrollo con rango legal pugna frontalmente con la doctrina del Tribunal Constitucional. Cita la sentencia 25/1983 sobre atribución de competencias que no requieran especiales medios materiales y personales.

El Consejo de la Generalidad el 2 de junio de 1986 ejerció su competencia aprobando los Estatutos del Consejo Valenciano de Colegios Oficiales y en su artículo 1º se reconoce como una Corporación de Derecho público con plena capacidad legal para el cumplimiento de sus fines y sus artículos 6.6 y 11 le atribuyen potestad disciplinaria sobre las Juntas de Gobierno.

Pudiera defenderse la necesidad de una ley para regular de forma genérica los Consejos Autonómicos, pero aquí se trata de la aprobación de los estatutos de un Consejo Autonómico que constituye un acto administrativo de aplicación de una Ley.

El Consejo Valenciano estaba válidamente constituido porque respeta la legislación básica del Estado. La Ley 12/1983 ha reducido las funciones de los consejos a la representación de los intereses colegiales.

La ley básica estatal sólo exige ley para la creación de los Colegios y no para los Consejos de Colegios. La creación de un Consejo autonómico con las funciones que antes correspondían a los Consejos Generales está prevista en la Ley del Proceso Autonómico y en la jurisprudencia.

La resolución recurrida infringe el artículo 15.3 de la Ley del Proceso Autonómico.

El Consejo General carecía de las competencias recogidas en los apartados f) y g) del artículo 9 de la Ley de Colegios, aunque la Comunidad no hubiera aprobado una Ley de Colegios Profesionales, dado lo establecido el artículo 15.2 y 3 de la Ley del Proceso Autonómico.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de julio de 1990, 14 de marzo de 1996 y 15 de noviembre de 1996.

De esta jurisprudencia se infiere que, a diferencia de lo que dice la sentencia recurrida, no se exigía ley autonómica para sustraer las atribuciones al Consejo General. No obsta a lo anterior la disposición transitoria de la Ley del Proceso Autonómico, pues la misma tiene un efecto exclusivamente dedicado al Derecho estatal, que en nada afecta a las competencias autonómicas.

El Decreto 123/1986, de 20 de octubre, no se opone a lo anterior.

Este decreto no hizo sino ratificar el reconocimiento oficial del Consejo Valenciano de Colegios Oficiales de Enfermería.

El Consejo Autonómico de Enfermería fue constituido mediante acto administrativo dictado en virtud de la legislación estatal de Colegios Profesionales. El Decreto 123/1986 sólo podía confirmar el régimen jurídico del Consejo y la sentencia incurre en error cuando afirma que ni considerando como válida la constitución del Consejo podía entenderse que éste tenía potestad disciplinaria.

La sentencia recurrida, al considerar contraria a Derecho la constitución del Consejo Valenciano, contradice la doctrina del propio Tribunal Superior.

La Ley valenciana de Colegios Profesionales 6/1997, de 4 de diciembre, ha confirmado la personalidad jurídica y competencias de los Consejos Valencianos de Colegios constituidos con anterioridad a su entrada en vigor.

La sentencia no se ajusta a la legalidad al declarar conforme a Derecho una actuación del Consejo General para la que carece de competencia.

Para el caso de estimar procedentes algunos de los motivos de casación, la Sala ha de resolver la estimación de la demanda y anular los actos impugnados.

Termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso y confirmando la sentencia impugnada imponiendo las costas a la parte recurrente.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 9 de julio de 2003, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 18 de mayo de 1999, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Aurelio , D. Jose Ignacio , D. Gabriel , D. Juan Alberto , D. Pablo , D. Constantino , D. Carlos Daniel , Dña. Amparo y D. Julián contra Resoluciones 31/1993, 32/1993, 33/1993, 34/1993, 35/1993, 36/1993, 37/1993, 38/1993 y 39/1993 del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería por las que se resuelven los expedientes disciplinarios incoados a los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería de Valencia imponiendo la sanción de suspensión para cargos colegiales durante cinco años a cada uno de ellos con base en el artículo 60.2º, e) de los Estatutos de la Organización Colegial de Enfermería, aprobados por Real Decreto 1856/1978 y modificados por Real Decreto 306/1993, por comisión de las faltas graves tipificadas en el artículo 58 a) de los citados Estatutos y se declaran nulos los expresados acuerdos.

La parte recurrida alega la inadmisibilidad del recurso por no haber razonado en el escrito de preparación la vulneración del Derecho estatal como determinante del fallo, de conformidad con el artículo 86.4, en relación con artículo 89. 2, de la Ley 29/1998.

No puede estimarse esta alegación, dado que los tres motivos formulados se han amparado en el artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa

El anuncio en el escrito de preparación de que el recurso de casación pretendía fundarse, al menos en alguno de sus motivos, en el artículo 88.1 c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa es suficiente para entender cumplido el requisito exigido por el artículo 89.2 de la citada Ley, puesto que dicho motivo sólo puede fundarse en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, las cuales, como integrantes de la legislación procesal, son de la competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.6ª de la Constitución).

En el motivo primero se denuncia, en esencia, la incongruencia mixta de la sentencia, la cual se funda en que no consta en el expediente la existencia de la denuncia, por lo que la Sala no puede conocer los hechos impugnados, cuando lo cierto es, según el recurrente, que ésta figuraba como documento unido a la demanda, la Sala conocía la denuncia en otro proceso anterior sobre incoación del expediente, había muchos datos de los que se infería la existencia de la denuncia y su contenido, la parte actora nunca puso en duda la existencia de la denuncia, se podía haber incorporado la denuncia como diligencia para mejor proveer o en virtud del recibimiento a prueba (denegado por la Sala) o mediante la incorporación al recurso las actuaciones realizadas en la vía penal que tenían vis attractiva [fuerza atractiva] y, finalmente, la Sala ni siquiera aduce el principio de presunción de inocencia ni ataca el razonamiento por el que se concluye que existía una comisión por omisión.

El motivo debe ser desestimado.

Esta Sala tiene declarado que se incurre en incongruencia, tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda - incongruencia omisiva o por defecto- como cuando resuelve ultra petita partium [más allá de las peticiones de las partes] sobre pretensiones no formuladas -incongruencia positiva o por exceso-; y, en fin, cuando se pronuncia extra petita partium [fuera de las peticiones de las partes] sobre cuestiones diferentes a las planteadas -incongruencia mixta o por desviación- (entre otras muchas, sentencias del Tribunal Supremo 18 de noviembre de 1998 y 4 de abril de 2002). No incurre en incongruencia la sentencia que otorga menos de lo pedido, razonando por qué no se concede el exceso.

Según la jurisprudencia la congruencia exigida por los preceptos cuya vulneración se denuncia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. Basta con que ésta se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991, 3 de julio de 1991, 27 de septiembre de 1991, 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000, entre otras muchas). El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes (sentencias del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1991, 18 de octubre de 1991 y 25 de junio de 1996).

Las peculiares características de la jurisdicción contencioso-administrativa exigen, además, que el Tribunal, previamente a resolver, someta a las partes los nuevos motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición en que pretenda fundar su decisión. Este trámite, exigido hoy por los artículos 36.2 y 65.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, es inexcusable para no incurrir en incongruencia y evitar la indefensión (v. gr., sentencias de 22 de noviembre de 1999 y 24 de junio de 2000). De esto se infiere que la falta de consideración, expresa o tácita, en la sentencia, de alguno de los motivos de nulidad -de suficiente entidad y sustantividad- esgrimidos por la parte recurrente puede ser también determinante en este orden jurisdiccional de la incongruencia de la sentencia (v. gr., sentencia de 8 de abril de 1996, citada por la parte recurrente).

La doctrina del Tribunal Constitucional en materia de congruencia se halla recogida, a partir de las sentencias 177/1985, de 18 de diciembre, y 28/1987, de 5 de marzo, entre las más recientes, en las sentencias 28/2002, de 11 de febrero, 33/2002, de 11 de febrero, fundamento jurídico 4, 35/2002, de 11 de febrero, 135/2002, de 3 de junio, fundamento jurídico 2, 141/2002, de 17 de junio, fundamento jurídico 3, 170/2002, de 30 de septiembre, fundamento jurídico 2, 186/2002, de 14 de octubre, fundamento jurídico 3, 6/2003, de 20 de enero, fundamento jurídico 2, 39/2003, de 27 de febrero, fundamento jurídico 3, 45/2003, de 3 de marzo, fundamento jurídico 3 y 91/2003, de 19 de mayo, fundamento jurídico 2.

Con arreglo a esta doctrina, para apreciar lesión constitucional por incongruencia, que consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, debe distinguirse, en primer lugar, entre lo que son meras alegaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a todas ellas. Respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor. La llamada incongruencia por error define un supuesto en el que no se resuelve sobre la pretensión formulada en la demanda o sobre el motivo del recurso, sino que erróneamente se razona sobre otra pretensión absolutamente ajena al debate procesal planteado.

Para aplicar la anterior doctrina al caso examinado deben tenerse en cuenta los siguientes antecedentes y consideraciones:

1. La sentencia a quo afirma que la Sala ignora en qué causa concreta se justifican los tres primeros cargos en que se fundan los expedientes disciplinarios, ya que el acto de denuncia (escritura pública firmada por más de mil colegiados) no se acompaña al expediente. Esta afirmación constituye un argumento encaminado a fundar la conclusión de la Sala en el sentido de que no se han probado tres de los cargos formulados -igual que ocurre, por otras razones, con el cuarto restante-.

2. Es cierto que la Sala podía conocer, partiendo del asunto que ya había sido fallado o reclamando antecedentes de un asunto tramitado ante la Jurisdicción Penal el contenido de dicha denuncia, y que éste podía ser inferido de las alegaciones contrapuestas de las partes en el recurso. Sin embargo, la Sala no afirma la inexistencia de la denuncia, sino que parte de la necesidad de que la misma figure en el expediente («no se acompaña al expediente») para el conocimiento de la causa concreta en que se fundan los cargos.

3. Una de las cuestiones planteadas en el debate era la de si los cargos habían sido probados en los expedientes disciplinarios. La parte recurrente, al alegar el principio de presunción de inocencia, argumentó, entre otras consideraciones, que «la Corporación demandada no practicó diligencia alguna para averiguar la realidad de los hechos» y rechazaba la credibilidad de la denuncia. De la afirmación de la Sala de instancia -en la que concreta la valoración de la prueba que sólo a ella corresponde-, se desprende que los cargos concretamente formulados en el expediente disciplinario no adquirieron el suficiente grado de concreción para poder ser considerados como probados. El expediente era la sede procedimental en la que debía producirse la prueba susceptible de enervar la efectividad del principio de presunción de inocencia. Sin embargo, en él no figuraba siquiera la denuncia en la que aparentemente se concretaban dichos cargos. Esta denuncia fue la que dio lugar a la iniciación de dicho expediente, del que constituía su presupuesto.

4. Estas afirmaciones de la Sala de instancia no pueden ser consideradas arbitrarias o absurdas, en modo tal que justifique la revisión de la valoración probatoria efectuada por la misma. El contenido de las resoluciones definitivas dictadas refleja que la mayoría de las imputaciones se formulan con un alto grado de inconcreción y generalidad (incumplimiento sistemático de normas estatutarias y acuerdos del Consejo General, sin precisar circunstancias concretas), que los únicos hechos específicos imputados a los expedientados, bien son coetáneos o posteriores a la iniciación del expediente y, por lo tanto, a los hechos objeto de consideración en el mismo (rechazo de telegramas, notificaciones y propuestas de resolución, incumplimiento del deber de remitir comunicaciones o de las vías estatutarias para hacerlo, incomparecencia a la citación del instructor) o bien se consideran probados «una y otra vez» sin otro fundamento específico que las afirmaciones de los colegiados y denunciantes (no concesión de la solicitud de examen de libros y contabilidad).

5. La Sala a quo, por otra parte, establece, en relación con el cargo 3º, que no constan los requerimientos y las circunstancias que justifiquen el incumplimiento de la obligación de presentar los libros y la contabilidad. Este cargo está en estrecha relación con los anteriores. Basta comprobar que éstos consisten en presuntas desviaciones en la aplicación de cuotas y en el presupuesto y la falta de información sobre estos extremos a los colegiados.

6. La parte demandante reconoce la existencia de la denuncia, pero la Sala, al valorar como elemento sustancial su falta de incorporación al expediente, no considera este elemento como falta de prueba de su existencia, sino, como queda dicho, como índice de la falta de concreción y por consiguiente de prueba de las imputaciones realizadas.

En suma, debe concluirse que no puede apreciarse incongruencia omisiva en sentido puro, pues no ha existido falta de consideración en la sentencia de alguno de los motivos de nulidad -de suficiente entidad y sustantividad- esgrimidos por la parte recurrente. La Sala ha examinado la prueba de los hechos imputados y ha concluido -de forma que esta Sala no considera arbitraria- que los mismos no se han probado o que, en cuanto a los que integran los cargos 1º, 2º y 4º, no se han concretado, pues no aparece la denuncia en el expediente.

Tampoco puede estimarse que haya existido incongruencia mixta o incongruencia por error, como sucede cuando se resuelve una cuestión distinta de la planteada o erróneamente se razona sobre una pretensión absolutamente ajena al debate procesal. En efecto, del examen de las actuaciones resulta que efectivamente la denuncia no figura en el expediente, por lo que resulta cierto el hecho del que la Sala parte para afirmar la falta de concreción de las imputaciones en el mismo.

Es indiferente, por consiguiente, que la Sala hubiera podido tener conocimiento de la denuncia que echaba en falta mediante otro proceso o en virtud de la prueba, pues es en el expediente disciplinario donde, de manera precluyente, deben concretarse y probarse las imputaciones efectuadas. No cabe una convalidación posterior en el proceso judicial, como parece pretender la parte recurrente, de los defectos de prueba en el expediente disciplinario, pues la tramitación de éste está sujeta a una serie de garantías propias del Derecho punitivo que no pueden ser sustituidas en el proceso judicial encaminado a fiscalizar la legalidad de la actuación administrativa y, por consiguiente, la escrupulosa observancia de dichas garantías.

Por lo demás, resulta incluso inexacto que la denuncia se aportara en el proceso de instancia, pues no figura como documento número cuatro del escrito de interposición del recurso, como parece afirmarse -en dos ocasiones- en el escrito de interposición del recurso de casación.

En el motivo segundo se denuncia la errónea motivación del fallo, ya que la denuncia obraba en autos, y la falta de precisión y claridad en la sentencia (artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), que parte del punto de vista equivocado de la ausencia de la denuncia, cuando la misma había sido aportada por la parte actora en su escrito de interposición como documento número 4.

Para desestimar este motivo es suficiente con remitirse a lo razonado en el fundamento jurídico anterior, pues, como la parte recurrente reconoce, está en estrecha relación con el motivo primero, del que destaca un aspecto o fundamento que ya hemos examinado.

En el motivo tercero se denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia en relación con la valoración de la prueba y del expediente en su conjunto, pues, a juicio de la parte recurrente, la Sala ha desconocido los argumentos esgrimidos sobre la actuación en el expediente de los expedientados, la denuncia y los cargos que se imputan, que, valorados en su conjunto, determinan la validez de las sanciones.

El motivo debe ser desestimado.

En un anterior fundamento jurídico ha quedado expuesto el alcance del deber de congruencia con las pretensiones de las partes. La Sala de instancia, al considerar no probados los cuatro cargos formulados y ni siquiera concretados suficientemente tres de ellos, responde de manera suficiente a los argumentos sobre la suficiencia de prueba de las infracciones denunciadas.

Es cierto que la Sala no argumenta específicamente sobre las alegaciones mediante las que la parte hoy recurrente pretende fundar la prueba de los hechos en la no aportación de la prueba del cumplimiento de sus deberes por los expedientados. Esta Sala considera, sin embargo, que la constancia de falta de prueba sobre los hechos es más que suficiente para tener por desechado dicho argumento. Resulta obvio que ni siquiera en las infracciones por omisión la prueba de los hechos puede presumirse, en contra del principio de presunción de inocencia, por la inactividad probatoria de aquellos contra los que se dirige la acción.

La doctrina sobre la prueba indiciaria (que exige el concurso de hechos diversos cuya concurrencia demuestre la existencia del hecho punible, aun cuando por separado sean insuficientes para ello) no puede fundarse en la inactividad probatoria del imputado o expedientado, dado que la carga de la prueba de la infracción corresponde a la Administración.

La doctrina de los delitos de omisión comporta que la culpabilidad en este tipo de delitos se cifra en el dolo que radica en el conocimiento de las circunstancias que condicionan el surgimiento del deber de actuar propio de la posición de garante que ocupa el omitente, o en la culpa que concurre cuando el omitente por negligencia o por descuido no tuvo conocimiento de la situación generadora del deber de actuar o de su capacidad para realizar la acción jurídicamente debida o no alcanzó esta meta. Se refiere, pues, al carácter punible de la conducta omisiva cuando comporta un resultado criminoso reprochable y no comporta excepción alguna al principio de presunción de inocencia en cuanto a la prueba de aquélla.

En atención a lo expuesto es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario.

En virtud de lo establecido en el artículo 139.3 de dicha Ley, esta condena no excederá por el concepto de minuta de honorarios del abogado de la parte recurrida, de la cifra máxima de 2000 ¤. Se fija esta cantidad en atención al grado de complejidad del objeto procesal y los criterios seguidos habitualmente por esta Sección, sin perjuicio de que el abogado pueda percibir de su cliente la diferencia no trasladada a la parte vencida correspondiente al trabajo efectivamente realizado.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,