STS, 15 de Octubre de 2004

En el proceso contencioso-administrativo número 195/1998, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dicto sentencia de fecha 31 de mayo de 2001, por la que desestimó el recuso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jose Pedro, D. Cosme, D. Jose María y Dª Carina, en su condición de integrantes de "DIRECCION000", contra la resolución del Consell de Govern Balear de 28 de noviembre de 1997, y declaró adecuado al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados y, en su consecuencia, lo confirmó.

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de D. Jose Pedro Y OTROS recurso de casación, que la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares tuvo por preparados mediante providencia de fecha 25 de junio de 2001 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 24 de julio de 2001, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que habiendo por presentado este escrito, lo admita y se sirva tenerme por personado y parte en la representación que ostento y acredito, disponiendo se entiendan conmigo las sucesivas actuaciones; por interpuesto en tiempo y forma en nombre de mi mandante el Recurso de Casación preparado contra la Sentencia dictada en fecha 31 de mayo de 2.001, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, en el procedimiento de que dimana; admitir a trámite el Recurso y, en su día, previos los trámites reglamentarios, dictar Sentencia dando lugar al mismo y casando la Resolución recurrida, estimando las pretensiones de esta parte, con arreglo a los motivos expresados en el presente recurso.».

La Sala, por providencia de fecha 1 de octubre de 2002, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 18 de febrero de 2003 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la COMUNIDAD AUTÓNOMA BALEAR) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso.

Pro providencia de fecha 2 de junio de 2003, se declaró caducado el trámite de oposición concedido a la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE BALEARES y conclusas las actuaciones.

Por providencia de fecha 15 de junio de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 5 de octubre de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto.

Constituye el objeto del presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 31 de mayo de 2001, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jose Pedro, D. Cosme, D. Jose María y Dª Carina, integrantes de la DIRECCION000, contra la resolución del Consejo de Gobierno Balear de 28 de noviembre de 1997, que sancionó a DIRECCION000 con la imposición de una multa de 5.000.001 pesetas y la suspensión de las actividades de la empresa por un plazo máximo de doce meses hasta que se acredite el cumplimiento de la legislación aplicable, advirtiéndole que de no acreditarlo se procederá a la clausura definitiva del establecimiento por infracción del artículo 10.3 f) de la Ley del Parlamento de Baleares 6/1989, de 3 de mayo, que regula la función inspectora y sancionadora en materia de turismo.

En la exposición del primer motivo de casación, que se articula sin expresar el motivo en que se ampara incumpliendo los requisitos de forma establecidos en el artículo 92 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, aunque quepa deducir que se formula por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, se aduce que la sentencia de la Sala de instancia infringe el artículo 130.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque, según se argumenta, el órgano juzgador declara conforme a derecho la sanción impuesta por el Gobierno Balear a la DIRECCION000, que carece de personalidad jurídica distinta de cada uno de los comuneros partícipes, por lo que se debería haber seguido el procedimiento sancionador con cada uno de los integrantes de esa comunidad para respetar el principio de responsabilidad.

El segundo motivo de casación, que asimismo se funda sin mencionar el artículo de la Ley procesal matriz de esta jurisdicción en que se funda, aunque quepa deducir que se formula por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, censura que la sentencia de la Sala de instancia ha aplicado erróneamente el artículo 59.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al declarar la validez de la notificación edictal practicada del Acuerdo de la Consellería de Turismo del Gobierno Balear de 28 de enero de 1997, por el que se procede a incoar el procedimiento sancionador y a nombrar el Instructor del expediente.

El tercer motivo de casación, formulado también sin invocación del precepto de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa en que lo funda, aunque implícitamente se articule por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicables, denuncia que la Sala de instancia infringe el artículo 69.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al no apreciar la caducidad del expediente sancionador por el transcurso del plazo de más de seis meses en que estuvo paralizado, porque no se computa como díes a quo la fecha de 8 de julio de 1996, en que se levantó el acta de inspección por la Inspección de la Consejería de Turismo del Gobierno Balear.

El cuarto motivo de casación, que denuncia la incongruencia de la sentencia sin cita del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, en que se funda implícitamente, se sustenta en la argumentación de que el juzgador ha infringido el artículo 218.1 de la Ley de enjuiciamiento civil 1/2000 y el artículo 67.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, porque procede a confirmar la sanción impuesta a la DIRECCION000, derivada de la explotación del Hotel Sur, cuando el ilícito reprochable imputado por la Administración consistía en haber realizado sin autorización obras de construcción en el referido hotel, que suponían la ampliación del número de plazas permitidas.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares fundamenta los pronunciamientos de desestimación del recurso contencioso- administrativo y de declaración de conformidad a derecho del Acuerdo del Consejo del Gobierno Balear de 28 de noviembre de 1997, en la interpretación aplicativa de los artículos 10.3 f), 16 y 22.2 de la Ley del Parlamento de las Islas Baleares 6/1989, de 3 de mayo, que regula la función inspectora y sancionadora en materia de turismo en el ámbito de la Comunidad Autónoma, y en el artículo 130 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que da respuesta a los fundamentos de derechos expresados en el escrito procesal de demanda -artículo 79.3 de la Ley de procedimiento administrativo, artículo 22.2 y siguientes y concordantes de la Ley 6/1989, de 3 de mayo y artículo 22.1 y siguientes y concordantes de la Ley 6/1989, de 3 de mayo, según se refiere en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto de la sentencia en los siguientes términos:

Que estudiado el supuesto objeto de este recurso con las perspectivas resultantes de las anteriores motivaciones jurídicas, se observa --inequívocamente--, que las alegaciones formuladas por la parte actora deben ser desestimadas en su integridad.

La imposición de sanción por la comisión de infracciones administrativas tendrán como sujetos pasivos o responsables a las personas físicas y jurídicas, según el genérico enunciado del apartado 1 del art. 130 de la Ley 30/1.992. En consecuencia no existe obstáculo para afirmar, al igual que ocurre en alguna regulación sectorial (Ley 8/1988, sobre Infracciones en el Orden Social) que dicho concepto resulta extensivo, a estos efectos, a los entes colectivos no personificados, como son las comunidades de bienes; y así debe admitirse en el presente caso, donde con independencia de que todas las alegaciones del expediente administrativo, y, en esta sede jurisdiccional, se han formulado a nombre de DIRECCION000., no es admisible la alegación de indefensión de los comuneros, pues todos ellos, tenían y tienen conocimiento de la existencia del expediente sancionador y de la infracción imputada, aparte de ser dicha Comunidad de Bienes, titular de la explotación hotelera, y es esta titularidad la determinante de la responsabilidad señalada, y no la de aquéllos.

Igual suerte de desestimación debe correr la siguiente alegación de indefensión, pues la notificación del acuerdo de iniciación del expediente sancionador, pliego de cargos y nombramiento de instructor, se realizó en el domicilio adecuado, y al resultar fallida, se procedió a la practica edictal de la misma. Es cierto, que la Administración pudo realizar dicha notificación en el establecimiento hotelero y por ello nos encontraríamos con una irregularidad que podría ser causante de indefensión, pero al producirse, en el domicilio de la comunidad la notificación de la propuesta de resolución, con la pertinente formulación de alegaciones a la misma por parte de la actora --sin que en ellas se hiciera alusión a dicha indefensión producida por la falta de aquella notificación-- debe considerarse que no puede tener el efecto invalidante que pretende dicha parte.

En relación a la denunciada caducidad del expediente sancionador es indudable que, de conformidad con el Acuerdo de iniciación del expediente administrativo, la misma debe regirse por lo dispuesto en la Ley de esta Comunidad Autónoma 6/1989, art. 22.2, en cuanto dispone que «el procedimiento sancionador caducará a los seis meses desde la paralización, y se entenderá que ha ocurrido así cuando no se haya llevado a cabo en este plazo ninguna notificación de actuación o diligencia...», no siéndolo el Decreto 14/94, al señalar su artículo 1 que el mismo se aplicará, «siempre que no sea de aplicación, total o parcialmente, por razón de la materia los procedimientos específicos legal o reglamentariamente establecidos.»

Siendo esto así el examen del expediente administrativo revela que no se ha producido esa paralización determinante de la caducidad, pues desde la fecha de la incoación el 28 de enero de 1997 --no es admisible que dicho plazo se comience a contar desde la fecha del Acta, por cuanto no estamos todavía en presencia de un expediente-- hasta la fecha de la notificación de la propuesta de resolución el 19 de junio de 1997 --y ello sin tener en cuenta la notificación edictal-- no había transcurrido el mencionado plazo de los seis meses. Plazo que igualmente no existe en el resto del expediente. Es por ello que debe rechazarse la caducidad denunciada

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Previamente al examen de la admisibilidad y del enjuiciamiento de los motivos de casación articulados, procede determinar, por ser la disciplina reguladora del recurso de casación materia que se inscribe en el orden público procesal, si concurren los requisitos precisos para que sea posible el acceso a la casación, de conformidad con los presupuestos procesales establecidos en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Procede declarar la incompetencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo para conocer del recurso de casación formulado por D. Jose Pedro, D. Cosme, D. Jose María y Dª Carina, en su condición de integrantes de "DIRECCION000" contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 31 de mayo de 2001, porque el examen de las pretensiones casacionales exigiría sustancialmente realizar un enjuiciamiento revisor de los razonamientos del órgano sentenciador que descansan en la aplicación e interpretación del Derecho público de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, al invocarse la infracción del Derecho estatal en aspectos puntuales que conciernen al procedimiento sancionador.

El artículo 86.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa establece que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

Este precepto, respondiendo a intereses expresados en los artículos 123 y 151 de la Constitución sobre la articulación de la organización jurisdiccional del Estado, en relación con el sistema policéntrico de creación de fuentes del derecho, trata de preservar las funciones casacionales de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, a los que la ley procesal atribuye en el artículo 99.1 el recurso de casación para la unificación de doctrina fundado en la infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, y garantizar a la vez las funciones casacionales del Tribunal Supremo, en su posición estructural de órgano superior en todos los órdenes jurisdiccionales, supremo intérprete de la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico estatal.

Debe destacarse que la Sala de instancia ha procedido a realizar el juicio de legalidad de la resolución del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares de 28 de noviembre de 1997 en base a la aplicación de la Ley del Parlamento de las Islas Baleares 6/1989, de 3 de mayo, que regula la función inspectora y sancionadora en materia de turismo, -norma que se inserta en el Derecho público de la Comunidad Autónoma, que respeta el marco del régimen constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre régimen de promoción y ordenación de las actividad turística establecido en el artículo 148.1 18ª de la Constitución, y que se dicta por la Asamblea legislativa en el ejercicio de la competencia exclusiva en la ordenación de la materia, de conformidad con el artículo 10.9 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, aprobado por la Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, que se integra en el bloque de constitucionalidad-, por lo que se aprecia que la sentencia no invoca ningún precepto que se engarce en el Derecho estatal o comunitario europeo de carácter sustantivo y no meramente adjetivo o procedimental aplicable en el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración de la Comunidad Autónoma, que autorice a esta Sala del Tribunal Supremo a conocer del recurso de casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2 de la Ley jurisdiccional.

La invocación de normas adjetivas procedimentales pertenecientes al ordenamiento jurídico estatal -artículos 9.4, 69.1 y 79 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común-, para fundamentar el segundo y tercer motivos del recuso de casación, no permite sustraer la competencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares para conocer en última instancia de los recursos contencioso-administrativos que tengan por objeto la impugnación de actos de las Entidades Locales o de la Comunidad Autónoma, que se fundan en la aplicación del derecho propio de la Comunidad Autónoma de conformidad con el artículo 74 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el artículo 49 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, y el artículo 86 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

La exposición del primer y cuarto motivos de casación, en cuanto conciernen a la denunciada defectuosa tramitación del procedimiento administrativo sancionador regulado de forma pormenorizada en el Decreto del Gobierno Balear 4/1994, de 10 de febrero, que aprueba el Reglamento del procedimiento a seguir en el ejercicio de la potestad sancionadora, y a la interpretación aplicativa de la infracción tipificada en el artículo 10.3 f) de la Ley del Parlamento de las Islas Baleares 6/1989, de 3 de mayo, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 60/1989, de 22 de mayo, por el que se regula el procedimiento para expedición de autorizaciones previas y de apertura para construcción, obras e instalaciones de las empresas y actividades turísticas, confirman esta conclusión jurídica de agotamiento de los recursos.

Consecuentemente, esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que tiene encomendada en monopolio la creación de doctrina legal en interpretación del ordenamiento jurídico estatal, de conformidad con los artículos 123 y 151 de la Constitución, no puede conocer de recursos de casación que tengan por objeto la impugnación de sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares que apliquen e interpreten normas que se integran en el sistema de fuentes del derecho de la Comunidad Autónoma en las que la infracción invocada de las normas de Derecho estatal o del Derecho comunitario europeo no ha sido relevante ni determinante, como acontece en este supuesto, del fallo recurrido, según se desprende del artículo 86.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Conforme es doctrina de esta Sala, expresada en el Auto de 17 de diciembre de 2001 (RC 6966/1999), con referencia a la fundamentación jurídica vertida en las sentencias de 26 de julio y 29 de septiembre de 2001, recaídas en los recursos de casación números 8858/1996 y 9415/1996 "el ejercicio por una Comunidad Autónoma de sus potestades legislativas en materias sobre las que le han sido transferidas las correspondientes competencias determina que el derecho resultante haya de imputarse a esa Comunidad, sin que pierda esa naturaleza porque el contendido material de algún precepto coincida con el derecho estatal", lo que tiene su efecto reflejo en el enjuiciamiento de los actos administrativos sometidos al Derecho público propio de la Comunidad Autónoma.

Esta conclusión jurídica no lesiona el derecho de acceso a los recursos, que se integra en el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, porque, como observa el Tribunal Constitucional en la sentencia 295/2000, de 11 de diciembre, el derecho a la revisión de las resoluciones judiciales,, dejando a salvo el ámbito del orden jurisdiccional penal, en que se garantiza el derecho a la doble instancia, es un derecho de configuración legal en el que no resulta aplicable con la misma intensidad el principio pro actione, por lo que la inadmisión de los recursos de forma motivada, en base a la aplicación de una causa legal y la interpretación de las normas procesales que las regulan, constituye una función jurisdiccional de exclusiva competencia de los Jueces y Tribunales, que sólo transciende al plano constitucional cuando el Tribunal incurra en error patente, arbitrariedad o en manifiesta irracionalidad.

Procede, de conformidad con el artículo 95.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa declarar la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por D. Jose Pedro, D. Cosme, D. Jose María y Dª Carina, en su condición de integrantes de "DIRECCION000", contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 31 de mayo de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo 195/1998; con imposición de las costas de este recurso a los recurrentes.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por D. Jose Pedro, D. Cosme, D. Jose María y Dª Carina, en su condición de integrantes de "DIRECCION000", contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 31 de mayo de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo 195/1998. Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a los recurrentes.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier. Firmado.