STS, 23 de Julio de 2003
| Ponente | D. Antonio Martí García |
| ECLI | ES:TS:2003:5300 |
| Número de Recurso | 9450/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION EN INTERES DE L |
| Fecha de Resolución | 23 de Julio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Julio de dos mil tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación en interés de Ley nº 9450/1997, interpuesto por el Ayuntamiento de Lloret de Mar representado por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillen, contra la sentencia de 18 de julio de 1.997, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 2422/94, en el que se impugnaba el Decreto del Ayuntamiento de Lloret de Mar de 16 de septiembre de 1.994, sobre imposición de sanción de 20.000 pesetas a la entidad Horisa S.A., por infracción continuada del horario de cierre del establecimiento "Botiga Mar".
Por escrito de 30 de noviembre de 1.994, la entidad Horisa S.A., interpuso recurso contencioso administrativo, contra el Decreto del Ayuntamiento de LLoret de Mar de 16 de septiembre de 1.994, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo, terminó por sentencia de 18 de julio de 1.997, cuyo fallo es del siguiente tenor:" 1º) Estimar el presente recurso y, en consecuencia anular por no ser conforme a Derecho la resolución impugnada. 2º) No efectuar atribución de costas ".
Una vez notificada la citada sentencia, en 26 de septiembre de 1.997, el Ayuntamiento de Lloret de Mar por escrito de 20 de noviembre de 1.997, interpone ante esta Sala del Tribunal Supremo, recurso de casación en interés de la Ley, por estimar que la doctrina sentada es errónea y gravemente perjudicial, interesando su estimación, declarando como doctrina legal lo interesado por esta parte en el ordinal cuarto de los motivos expuestos en este escrito, o subsidiariamente, declarando errónea y dañosa al interés general la meritada sentencia, con su mejor criterio, la Sala establezca la doctrina legal en parecido sentido al apuntado en virtud del principio de iura novit curia. Con arreglo a la siguiente doctrina legal:
"Se declare errónea y dañosa a los intereses públicos la sentencia recurrida, declarandose la plena vigencia del apartado j) del paragrafo 1) el artículo 21 de la Ley de Bases de Régimen Local, en cuanto a competencia del Alcalde, como medida excepcional, pudiendo adoptar las medidas necesarias y adecuadas en los casos de catástrofes o infortunios públicos o grave riesgos de los mismos; y en tal sentido, la medida puede ser preventiva, cuando las circunstancias impliquen que de persistir una situación concreta, puede ocasionar o desembocar precisamente en graves perjuicios de desordenes públicos, inseguridad ciudadana, alarma social; aunque tales medidas, por su excepcionalidad y duración en el tiempo, puedan dejar en suspenso disposiciones de igual rango, que no prohiban precisamente la adopción de tales medidas. Y en especial se declare que no es medio legal vigente utilizable por el Alcalde, la represión, por carecer de cobertura legal en las disposiciones de régimen local. Y en definitiva se recoja la doctrina sentada en la Sentencia de TC Pleno S 81/1993 de 8 de Mar.- Ponente: Sr. Vives Pisunyer, en el sentido en que se ha dejado resumida en el cuerpo de este escrito, es decir no siendo contrarias las medidas excepcionales adoptadas por el Alcalde en las circunstancias previstas en la legislación de régimen local, con las demás disposiciones legales".
Por providencia de 26 de noviembre de 1.997, se tiene por presentado el escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley, y se reclaman los antecedentes, y recibidas las actuaciones por providencia de 26 de marzo de 1.998, quedan las actuaciones pendientes de señalamiento para cuando por turno corresponda.
Por providencia de 28 de mayo de 2.003, se señaló para votación y fallo el día veintidós de julio del año dos mil tres, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación en interés de Ley, anuló las resoluciones impugnadas y dejó sin efecto la sanción impuesta, valorando en sus Fundamentos de Derecho, entre otros, A) FUNDAMENTO DE DERECHO PRIMERO.- Se impugna el Decreto del Alcalde de Lloret de Mar, de fecha 16 de septiembre de 1.994, que impone a la actora una multa de 20.000 pesetas en calidad de responsable de infracción continuada del horario de cierre (días 20, 22, 24 y 25 de agosto anterior), en relación a la tienda "Botiga Mar", por infracción del Decreto de la Alcaldía, de 9 de agosto de 1.996, cuyo cumplimiento y entrada en vigor el día de la fecha fue recordado por el Bando de 19 del mismo mes. B) FUNDAMENTO DE DERECHO SEGUNDO.- ..., el Decreto en cuestión, que sirve de base a la sanción cuestionada se adopta en el ejercicio de las facultades excepcionales que el artículo 21.1.j) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y el artículo 51.1.k) de la Ley municipal catalana atribuyen al Alcalde, a saber, a adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o infortunios públicos o grave riesgos de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediatamente el Pleno (...). Las sanciones se imponen en atención a unos desordenes y enfrentamientos ciudadanos ocurridos en la madrugada del 11 de agosto de 1.996, posteriores por tanto al Decreto, (...), por unos hechos que aunque graves, no dejan de ser frecuentes en las noches veraniegas y que pueden corregirse mediante el ejercicio de las normales potestades gubernativas de prevención o represión, se acude a una habilitación absolutamente excepcional para reglamentar una limitación del horario comercial. C) FUNDAMENTO DE DERECHO TERCERO.- (...) Procede la anulación de la sanción impuesta al amparo de una potestad que se ejerce fuera de su propio ámbito, y ello con abstracción también de que ese reglamento de necesidad que regula horarios comerciales lo es con carácter indefinido. No tiene una duración temporal precisa".
La parte recurrente, el Ayuntamiento de LLoret de Mar, considera errónea y gravemente dañosa para los intereses generales la doctrina de la sentencia, y ello, con apoyo, en síntesis, en los siguientes motivos: "PRIMERO.- La sentencia es gravemente dañosa al interes general en cuanto su fallo se fundamenta, en apreciaciones subjetivas y no jurídicas. Del documento nº 3, informe de la Policía Local, aportado con el escrito de contestación a la demanda se desprende "Que sobre las 4 horas aproximadamente del día de la fecha ... pudieron observar como un nutrido grupo de personas calculado aproximadamente entre 800 y 1000 personas, ocupan totalmente la calzada... impidiendo la circulación rodada en ambos sentidos de la marcha ... que al hacer acto de presencia ... sin ningún tipo de intervención anterior por parte de esta Policía o de el CNP COMENZARON A ARROJAR BOTELLAS DE VIDRIO HACIA LOS VEHICULOS POLICIALES Y LOS AGENTES QUE EN ESOS MOMENTOS SE ENCONTRABAN ... proferían insultos ... originándose una espiral de violencia ... que para disolver esta gran manifestación se efectuaron diversas cargas policiales conjuntas entre el CNP y la P.Local resultando CONTUSIONADOS diversos agentes ... impactos que pudieron ser esquivados de distintas botellas de vidrio ... finalmente y después de diversas cargas policiales se logro dispersar el grupo ... 6'15 horas". En la pagina segunda de este informe se solicita el control de la maquina expendedora de bebidas, así como el cierre, al menos por la noche, de la única tienda de la que pudieron salir las botellas. Situaciones similares aunque de menor envergadura SE HAN PRODUCIDO EN DOS OCASIONES DURANTE ESTAS DOS ULTIMAS SEMANAS ". El documento nº 4 acompañado con la contestación a la demanda es un informe del COMISARIO JEFE en el mismo sentido. El Alcalde de Lloret de Mar, el día 9 de agosto, viendo que se producen ciertos altercados y para evitar mayores catástrofes e infortunios, dicta un Decreto, amparado en la legislación de régimen local que limita horarios comerciales para evitar mayores daños. Decreto que obtiene el beneplácito del Delegado del Gobierno de la Generalidad de Cataluña en Gerona. La sentencia reconoce que los hechos aunque graves son frecuentes en las noches veraniegas y establece "y que pueden CORREGIRSE mediante el ejercicio de las normales potestades gubernativas de prevención o REPRESION". ¿Cuáles son esas potestades? El Alcalde acogiendose a los informes de la Policía dicta un Decreto y un Bando, incrementa la vigilancia, en cuanto a la represión no hallamos amparo en ninguna norma de carácter local. El artículo 96 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece los medios de ejecución forzosa, debiendo elegirse, en todo caso, el menos restrictivo para la libertad individual. En ningún caso hallamos que se puede utilizar LA REPRESION, (solo hace referencia a ella el artículo 116 apartado e) de la Ley de Régimen Local de 1955, "reprimir y castigar las faltas", pero esta disposición esta derogada). Tampoco hallamos ninguna disposición que autorice al Ayuntamiento a utilizar la represión, ni en la ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, ni en la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña Ley 8/1985, de 4 de abril. Tanto en el artículo 21.1.j) de la Ley de Bases como en el artículo 51.1.k) de la Ley Municipal Catalana, encontramos la posibilidad de adoptar medidas necesarias y adecuadas, que cuando tienden evitar infortunios o catástrofes o gran riesgo, podrán limitar temporalmente unas situaciones que pudieran hallarse amparadas legalmente sin incidir en desviación de poder. SEGUNDO.- La sentencia es errónea en cuanto deja sin efecto alguno y sin contenido los citados artículos de la legislación local; introduce un concepto represivo sobre el cual los Ayuntamientos no tiene competencia y da preferencia a una legislación sectorial a las disposiciones de carácter general de la Administración Local; lo que entiende como error dañoso para los intereses generales.Pocas son la sentencias recogidas en la Jurisprudencia sobre la potestad de utilizar por el Alcalde dichas medidas excepcionales, con cita de la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 81/1993, de 8 de marzo y Sentencia de 14 de septiembre de 1.989, de la Sección 1ª de la Sala 3ª, etc. La sentencia es errónea y dañosa para los intereses públicos porque vacia de contenido totalmente, los preceptos de régimen local que facultan al Alcalde para actuar en caso de graves riesgos para el orden publico mas aun cuando el propio Alcalde es el Jefe de la Policía Local. La sentencia no recoge que se haya producido desviación de poder sino que debe acudirse a otros métodos, pero no indica ni una sola disposición legal en donde se hallen esas normales potestades gubernativas. Según la sentencia se acude a una habilitación excepcional para reglamentar una limitación de horario comercial y ello no es así, el 9 de agosto de 1.996 ante los disturbios creados por la apertura de establecimientos durante toda la noche (incluso cuando cierran las discotecas), y la avalancha de personas se toma una medida temporal, transitoria y cautelar para evitar catástrofes o graves riesgos para el orden publico. Además, la sentencia es errónea, al manifestar el final de su fundamento jurídico segundo "para reglamentar una limitación de horario comercial," pues bien el citado Decreto no reglamenta una limitación de horario, es una medida excepcional, es decir, es una reducción de horario mientras dure la situación. En ninguna de las disposiciones de regulación de horarios comerciales, se deroga, modifica o deja sin contenido el artículo 21 de la Ley de Bases de Régimen Local. Cual es el limite para utilizar medidas excepcionales, la respuesta es difícil, dependerá de las circunstancias de cada caso, quedo acreditado que el Decreto de 9 de agosto, se dicto como medida excepcional a la vista de esas circunstancias, por tanto, el artículo 21.1.j) de la Ley de Bases de Régimen Local, se aplico correctamente sin invadir legislaciones sectoriales.TERCERO.- La sentencia propone medios de represión, potestades anormales de la actuación administrativa, no citando disposición alguna conculcada, ni apoyandose en disposición legal alguna. La sentencia es errónea por cuanto nace de criterios subjetivos y no jurídicos. Entendemos vulnerado el artículo 284.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en concordancia con el artículo 372 de la LEC."
Y en base a todo ello, interesa se declare la siguiente doctrina legal:"Se declare errónea y dañosa a los intereses públicos la sentencia recurrida, declarandose la plena vigencia del apartado j) del paragrafo 1) el artículo 21 de la Ley de Bases de Régimen Local, en cuanto a competencia del Alcalde, como medida excepcional, pudiendo adoptar las medidas necesarias y adecuadas en los casos de catástrofes o infortunios públicos o grave riesgos de los mismos; y en tal sentido, la medida puede ser preventiva, cuando las circunstancias impliquen que de persistir una situación concreta, puede ocasionar o desembocar precisamente en graves perjuicios de desordenes públicos, inseguridad ciudadana, alarma social; aunque tales medidas, por su excepcionalidad y duración en el tiempo, puedan dejar en suspenso disposiciones de igual rango, que no prohiban precisamente la adopción de tales medidas. Y en especial se declare que no es medio legal vigente utilizable por el Alcalde, la represión, por carecer de cobertura legal en las disposiciones de régimen local. Y en definitiva se recoja la doctrina sentada en la Sentencia de TC Pleno S 81/1993 de 8 de Mar.- Ponente: Sr. Vives Pisunyer, en el sentido en que se ha dejado resumida en el cuerpo de este escrito, es decir no siendo contrarias las medidas excepcionales adoptadas por el Alcalde en las circunstancias previstas en la legislación de régimen local, con las demás disposiciones legales".
Es obligado recordar que el recurso de casación en interés de Ley, es una especialidad dentro del recurso de casación y como tal, por expresa previsión del Legislador, está sujeta al cumplimiento de determinados requisitos y presupuestos y al tiempo a la exigencia de que la sentencia recurrida siente una doctrina gravemente dañosa para el interés general y errónea, siendo también exigencia del mismo que se concrete la doctrina legal que se interesa, que obviamente ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis, antecedente del recurso de casación en interés de Ley, sentencias de 20 de marzo de 1.998, 30 de enero y 10 de junio de 1.999.
Además de lo anterior, conviene también recordar que el recurso de casación en interés de la Ley cumple la función de velar por la correcta aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico, formando jurisprudencia sobre una cuestión ya definitivamente resuelta con carácter de firme por la Sentencia impugnada en el mismo, cuya solución permanece cualquiera que sea el sentido del fallo que se dicte en el proceso. Y si además de ello el objeto del recurso de casación en interés de la Ley, artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción, es el fijar doctrina legal, es claro que el recurso de casación en Interés de Ley, carecerá de sentido en aquellos supuestos en los que ya esta Sala haya declarado en un recurso anterior la doctrina legal de que se trate, como así, por otro lado lo ha declarado esta Sala en sentencias de 2 de junio de 1.995, 2 de junio de 1.996 y 24 de marzo de 1.998.
A la vista de las exigencias expuestas en el Fundamento de Derecho Tercero, y teniendo en cuenta que el objeto del presente recurso de casación en interés de la Ley, no es el revisar o valorar la sentencia recurrida y sí el fijar doctrina legal en el caso que proceda, esta Sala desde el análisis de la doctrina legal que se propone, acuerda desestimar el presente recurso de casación en interés de la Ley, y ello de una parte, porque la doctrina legal que se propone aparece en términos de excesiva generalidad, que por si sola justificarían su desestimación, de acuerdo entre otras en sentencia de 26 de noviembre de 2002; de otra, porque la petición se refiere a la declaración de vigencia de un precepto de la legislación de régimen local, concretamente, del artículo 21.1.j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, que atribuye a los Alcaldes competencia para "adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o infortunio públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediatamente al Pleno" y como ya dijo esta Sala, en su Sentencia de 21 de junio de 1.997, la jurisprudencia no tiene por objeto la mera reproducción de los preceptos legales, sino que su fin consiste en la fijación de pautas sobre su interpretación llamadas a complementar el ordenamiento jurídico mediante la determinación del recto sentido de la norma, la integración de sus lagunas y la unificación de la diversidad de criterios que puedan seguir los tribunales en su aplicación.
Y por último, porque además se pretende que esta Sala recoja la doctrina de una sentencia del Tribunal Constitucional sobre la materia, lo que es impropio de un recurso de casación en interés de la Ley.
Las valoraciones anteriores obligan a declarar no haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley, interpuesto por el Ayuntamiento de Lloret de Mar sin que dada la naturaleza y configuración de este especial recurso, sea procedente hacer pronunciamiento alguno sobre costas.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley, interpuesto por el Ayuntamiento de Lloret de Mar contra la sentencia de 18 de julio de 1.997, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 2422/94. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don Antonio Martí García, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera. Lo que certifico.
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