STS, 28 de Enero de 2003
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2003:444 |
| Número de Recurso | 5047/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION?? |
| Fecha de Resolución | 28 de Enero de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Enero de dos mil tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 5047/98, interpuesto por Doña Alejandra , en nombre y representación de "Munat Gremial Catalana, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, nº 247", contra la sentencia, de fecha 19 de febrero de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 26/95, en el que se impugnaba resolución de la Dirección General de la Seguridad Social, de fecha 24 de mayo de 1993, confirmada en alzada por resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en fecha de 5 de abril de 1994, dictada en expediente de auditoría practicada a dicha Mutua para las operaciones del ejercicio de 1991. Ha sido parte recurrida la Administración General de la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado.
En el recurso contencioso administrativo núm. 26/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 10 de febrero de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación legal de "MUNAT GREMIAL CATALANA", Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social nº 247, contra la resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social de fecha 24 de mayo de 1993, confirmada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en 5 de abril de 1995, dictada en expediente de Auditoría practicada a la Mutua sobre operaciones del ejercicio de 1991; declaramos dichos actos conformes a derecho. Sin costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "Munat Gremial Catalana, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, nº 247 se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 3 de junio de 1998 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por virtud de la cual, y con estimación del recurso, se revoque la sentencia recurrida, declarándose no ser conformes a Derecho las resoluciones impugnadas en los términos solicitados en el escrito de demanda.
El Abogado del Estado formalizó, con fecha 14 de julio de 1999, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación de la sentencia recurrida, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Por providencia de 22 de octubre de 2002, se señaló para votación y fallo el 21 de enero de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El recurso de casación se basa en dos motivos. Ambos al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante). El primero por vulneración del artículo 68, apartado 4º del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS, en adelante), en relación con el artículo 3.2 del Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre Colaboración en la Gestión de la Seguridad Social (RCGSS, en adelante). Y el segundo por infracción del mismo precepto de la LGSS (art. 68, apartado 4, párrafo primero), en relación con el artículo 2 de dicha Ley y 22 del RCGSS.
En el primero de dichos motivos se razona señalando que, de acuerdo con los preceptos invocados, el patrimonio histórico de la recurrente es propiedad de la recurrente, aunque sometido a tutela administrativa para comprobar que queda afectado estrictamente al fin social de la entidad. Lo único que se impone es que no puedan derivarse rendimientos o incrementos patrimoniales que se traduzcan en gravamen para el patrimonio de la Seguridad Social, sin que sea posible una intervención administrativa más amplia.
En el segundo se sostiene que la sentencia de instancia, al confirmar la procedencia de los distintos asientos que figuran en el informe de la auditoría, olvida que la recurrente debe confeccionar su contabilidad con arreglo a las directrices del artículo 22 del Reglamento, que debe prevalecer salvo que se afecte al cumplimiento de los fines de la Seguridad Social, según dispone el reiterado artículo 68.4 LGSS.
El Abogado del Estado pone de relieve que las normas que la recurrente señala como infringidas son posteriores al ejercicio de 1991 que es al que se refieren los autos. Pero, en cualquier caso, dicha parte, en su impugnación, suscita las mismas cuestiones que fueron objeto del recurso 49/1997 por ella interpuesto y resuelto por sentencia de esta Sala de 8 de marzo de 2002. De tal manera que este recurso ha de decidirse también partiendo de los mismos principios que sirvieron de base a los fundamentos de la mencionada sentencia.
En el primero de los motivos se alude a las atribuciones de la Seguridad Social respecto al patrimonio de las mutuas. Pero, en los términos generales en que se suscita la cuestión, ha de indicarse que ni la realización por la Intervención General de la Seguridad Social de una auditoría sobre las cuentas anuales de la mutua ni tampoco en los concretos términos en que en esta ocasión fue realizada cuestionan la propiedad o titularidad sobre el patrimonio histórico, sino que se realiza en el ejercicio de la función tutelar atribuida al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (art. 71 LGSS) que la propia recurrente reconoce. O, dicho en otros términos, nada se señala en particular que represente una extralimitación de las facultades de intervención que corresponde a la Administración, sino que, en el plano de generalidad con que está concebido el motivo de casación, ha de concluirse que la auditoría y los actos administrativos por los que se ordenan las operaciones contables se inscriben en el ámbito de las competencias de la Administración.
En dicho plano de generalidad no cabe sino recordar la doctrina establecida en nuestra sentencia de 26 febrero de 1999.
La Ley 193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social, punto inicial del actual sistema de Seguridad Social, establece el principio de "unidad de gestión" aunque mantiene las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social [en adelante, MAT], nacidas como consecuencia de la Ley de Accidentes de Trabajo de 30 enero de 1900, como colaboradoras en la gestión de las contingencias de accidente de trabajo y enfermedad profesional. Condición que reconoce explícitamente el artículo 67.1 de la LGSS.
Las MAT, como resulta de los artículos 68 y ss. de la LGSS, son asociaciones de empresarios que, debidamente autorizadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se constituyen con el objeto de colaborar, bajo la dirección técnica de dicho Ministerio, en la gestión de las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales del personal a su servicio, sin ánimo de lucro y con responsabilidad mancomunada de sus miembros. Tienen personalidad jurídica propia distinta de las Entidades gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, con plena capacidad para adquirir, poseer, gravar o enajenar bienes y realizar actos y contratos, así como para ejercitar derechos y acciones, todo ello ordenado a la realización de los fines que tienen encomendados y bajo la "tutela administrativa" del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (art. 71 LGSS).
En concreto, no pueden dar lugar a la percepción de beneficios económicos en favor de sus asociados, y los ingresos que obtengan como consecuencia de las primas o cuotas, así como los bienes muebles o inmuebles en que puedan invertir dichos ingresos, forman parte del patrimonio de la Seguridad Social y están afectados al cumplimiento de los fines de ésta. Patrimonio único y distinto del Patrimonio del Estado, cuya titularidad, administración y custodia corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social (arts. 80 y 81 LGSS).
Los excedentes en la gestión de las MAT han de dedicarse a la constitución de reservas y, por encima de ciertos límites, a los fines generales de prevención y rehabilitación, y si, por el contrario, resulta déficit éste debe ser cubierto mediante las correspondientes derramas por los empresarios asociados.
El artículo 68.4 LGSS distingue un patrimonio histórico específico de las MAT constituido por los bienes incorporados al patrimonio de éstas con anterioridad a 1 de enero de 1967 o durante el periodo comprendido entre esa fecha y el 31 de diciembre de 1975, siempre que en este último caso se trate de bienes que provengan del 20 por ciento del exceso de excedentes, así como los que procedan de recursos distintos de los que tengan su origen en las cuotas de la Seguridad Social. Este patrimonio, por disposición legal, corresponde a las MAT en su calidad de asociaciones de empresarios, aunque caracterizado por las siguientes notas:
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Está sujeto a la tutela administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que puede suspender o modificar los poderes y facultades en los casos y con las formalidades y requisitos que se determinen reglamentariamente [art. 5.2.c) LGSS], así como se establece una auditoria de cuentas y la posibilidad de adoptar medidas cautelares y la reposición de reservas obligatorias de las MAT (arts. 71 y 74 LGSS).
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Constituye un patrimonio afecto a un fin; al fin social de la entidad, sin que de esta dedicación puedan derivarse incrementos patrimoniales que, a su vez, constituyan gravamen para el patrimonio único de la Seguridad Social. Si bien, al propio tiempo, se hace una referencia especial en relación con los bienes inmuebles integrantes de dicho patrimonio histórico destinados a ubicar centros y servicios sanitarios y administrativos para el desarrollo de la actividad de colaboración con la Seguridad Social y al canon o coste de utilización.
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Supone un patrimonio separado a cuya administración y contabilidad dedica el RCGSS el capítulo VII de su Título I, artículos 50 a 52. Y, según estas previsiones, dicha administración debe realizarse teniendo en cuenta su estricta afectación al fin social de la entidad, debiendo revertir los rendimientos al propio patrimonio histórico de la entidad.
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Es, en fin, un patrimonio integrado por derechos dominicales cuyo contenido y régimen jurídico viene delimitado legalmente por la función social que el propio patrimonio desempeña.
La LGSS limita las operaciones que pueden realizar las Mutuas Patronales a las que tal precepto señala, entre las que no se halla el destino de los bienes de su patrimonio histórico a fines distintos de los enumerados en dicha norma, bajo la tutela del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, dada la unidad y fin del destino de los bienes de las Mutuas en relación con las operaciones que constituyen el fin social de estos entes colaboradores.
Resulta, pues, evidente la posibilidad de fiscalización sobre el patrimonio histórico, implícita primero y luego expresamente reconocida por la norma, para cuya efectividad es imprescindible la realización de auditoría como la cuestionada en instancia.
Si descendemos al significado del apunte o gasto concreto contemplado en la resolución administrativa no podemos sino confirmar la conclusión a la que llegan tanto la resolución administrativa impugnada como la sentencia de instancia cuando confirman que, a tenor de la redacción contenida en la Disposición Adicional decimocuarta de la Ley 4/1990, de 29 de junio, ha de excluirse cualquier repercusión económica en la Seguridad Social derivado de la utilización del patrimonio de la Mutua que no sea la posibilidad prevista de un canon o coste de compensación por la utilización de inmuebles integrantes de dicho patrimonio histórico, destinados a ubicar centros y servicios sanitarios o administrativos, para el desarrollo de las actividades propias de la colaboración con la Seguridad Social que tienen encomendada, previa autorización y en las condiciones que reglamentariamente se determinen. Supuesto, claro está, bien distinto del contemplado que se refiere a ambulancias.
El segundo motivo de casación, como se ha dicho, denuncia la infracción del artículo 68.4 LGSS, en relación con su artículo 2 y artículo 22 del RCGSS, porque la sentencia, al confirmar la resolución administrativa impugnada, olvida que la recurrente "aunque entidad colaboradora en la gestión de la Seguridad Social, puede y debe reflejar en su contabilidad los correspondientes gastos reflejados en el apartado primero de la Resolución sobre los que no se puede fiscalizar, salvo que de los mismos resulte afectado el patrimonio de la Seguridad Social, o si se quiere, se menoscabe la consecución de los fines de ésta, circunstancias ambas sobre las que nada se dice en la Sentencia recurrida, ni consta prueba en autos".
Ciertamente que la Mutua debe realizar su contabilidad en la forma como resulta de los indicados preceptos, de forma clara y precisa, de manera que permita conocer en todo momento su verdadera situación económica y financiera y rendir, con referencia a cada ejercicio económico, que se ajustará al año natural, sus cuentas anuales. Y también es cierto que la fiscalización que ha de realizar la Administración está encaminada a preservar la adecuación de la contabilidad llevada por la Mutua a las indicadas exigencia, evitando todo menoscabo patrimonial para la Seguridad Social. Pero, en el presente caso, la contabilidad, en los particulares a que se refiere la sentencia de instancia y la auditoría examinada, no se ajustaba a las referidas exigencias; y en modo alguno resulta que la auditoria y la ficalización en que se traducen las resoluciones administrativas impugnadas no se orientasen a preservar el indicado menoscabo. Y es que los conceptos de gastos abonados a que se refiere el Tribunal a quo, por su naturaleza son incluibles en el límite establecido en la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984.
No otra cosa afirma la sentencia revisada cuando advierte que la Mutua debe ajustarse estrictamente a las disposiciones reglamentarias y normativa aplicable, adoptando los criterios y prescripciones que se fijan en la auditoría. Pues los asientos y obligaciones cuestionados son consecuencia de las comprobaciones realizadas por el equipo auditor con base en la documentación obrante en la entidad.
Las razones expuestas justifican que no acojamos los motivos de casación aducidos y que desestimemos el recurso, con imposición legal de las costas a la parte recurrente.
Por todo lo expuesto en nombre de su Majestad el Rey, y con la autoridad que nos confiere la Constitución.
Que, rechazando los motivos de casación formulados, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Munat Gremial Catalana, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, nº 247", contra la sentencia, de fecha 19 de febrero de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 26/95. Con imposición legal de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el mismo día de la fecha. Lo que certifico.-
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