STS, 12 de Noviembre de 1991
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| Número de Recurso | 1345/1989 |
| Procedimiento | Recurso contencioso-administrativo |
| Fecha de Resolución | 12 de Noviembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso administrativo confirmando la disposición reglamentaria que se impugna
hallarse ajustada a Derecho."
La Sala por Auto de 8 de junio de 1989 acordó no haber
lugar al recibimiento a prueba solicitado por la parte recurrente, y se
abrió el trámite de conclusiones, habiendo presentado escrito ambas partes
según consta en autos.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se
señaló la audiencia del día 7 de noviembre de 1991, en cuyo acto tuvo
lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales
referentes al procedimiento.
El recurrente, miembro del Cuerpo de Mutilados de Guerra
por la Patria, impugna directamente el Real Decreto 359/89, de 7 de Abril (B.O.E. de 13 de Abril de 1989), con la pretensión de obtener la nulidad
la Disposición Final Primera del mismo, que establece que dicho Real
Decreto "no es aplicable al personal acogido a la Ley 5/76, de 11 de marzo,
de Mutilados de Guerra por la Patria, que continuaran rigiéndose en cuanto
a sus retribuciones por lo establecido en la Disposición Adicional 1ª.2 la Ley 20/1984, de 15 de Junio, de Retribuciones del Personal de las
Fuerzas Armadas y demás normas dictadas en su desarrollo".
Para enjuiciar desde el prisma de la legalidad, -en
que debemos situarnos, ex-artículo 106.1 de la C.E.,- la Disposición Final
Primera de dicho Real Decreto, cuya nulidad se pretende, es preciso tomar
como punto de partida la Disposición Final Segunda de la Ley 37/1988, de de Diciembre, -Ley de Presupuesto del Estado para 1989, -que al tiempo
amplia el ámbito de aplicación del Capítulo V de la Ley 30/1984, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, autoriza al
Gobierno para adecuar el sistema retributivo de los miembros de las Fuerzas
Armadas al de los funcionarios Civiles de la Administración del Estado,
adaptándolo a la estructura jerarquizada de las Fuerzas Armadas, las
peculiaridades de la carrera militar y la singularidad de los cometidos
tienen asignados.
Parte el recurrente de que al disponer el Art. 1º de Ley 5/76, de 11 de marzo, de Mutilados de Guerra por la Patria, que el
Benemérito Cuerpo de Mutilados "es uno de las que integran las Fuerzas
Armadas", el Gobierno al regular reglamentariamente la retribución de las
Fuerzas Armadas en el Real Decreto 359/89, de 7 de Abril, debió extender
ámbito de dicha regulación al Benemérito Cuerpo de Mutilados de Guerra,
cumplimiento de la autorización dada a aquél en la precitada Disposición Final Segunda de la ley 37/88 de 28 de Diciembre, cosa que, por contra,
hace la Disposición Final Primera impugnada del mencionado Real Decreto, disponer la no aplicabilidad del mismo al mencionado Cuerpo acogido a la
Ley 5/76 de 11 de marzo. Dicho punto de partida está asentado sobre una premisa errónea,
cual es establecer en base a la literalidad del Art. 1º de la Ley 5/76, 11 de marzo, la más completa paridad entre el Cuerpo de Mutilados de Guerra
por la Patria y el resto de los Cuerpos que integran las Fuerzas Armadas.
Es suficiente la lectura de la Ley 5/76 de 11 de marzo, para
apreciar las sustanciales peculiaridades del Cuerpo de Mutilados de Guerra,
desde el punto de vista de la prestación de servicios, de los ascensos,
sobre todo de las retribuciones que ahora nos ocupan.
Estas últimas, las retribuciones, ya venían siendo con
anterioridad al régimen retributivo introducido por el Real Decreto 359/89 distintas, pues la Ley 20/1984, de 15 de junio, sobre Régimen Retributivo
del Personal Militar y Asimilados, estableció en su Disposición Adicional 1º.2 que el personal acogido a la Ley 5/76, de 11 de marzo, se regirá en cuanto a sus retribuciones por las disposiciones vigentes en cada momento
específicamente por lo dispuesto en el párrafo segundo, del apartado 2,
artículo 3, de la Ley 44/83, de 28 de Diciembre (Presupuestos Generales
para el año 1984) en relación con las cuantías retributivas por el concepto
de sueldo fijadas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de mayo de
1983 para dicho año, en desarrollo de lo dispuesto en el Real Decreto Ley 3/1983, de 20 de abril, siéndoles de aplicación en lo sucesivo a las
cuantías resultantes los incrementos que se aprueben en las
correspondientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año.
El recurrente destaca en su recurso el informe
desfavorable del Consejo de Estado, sobre la Disposición Final Primera Real Decreto 359/89, argumento éste inconsistente y de nulo valor si sobre
él quiere apoyar la ilegalidad de la Disposición que se impugna, puesto
si bien es cierto que dicho Organo se produjo en términos de considerar
tal Disposición carecía de fundamento legal a la que no habilitaba la Ley de Presupuestos del Estado para 1989, ni tampoco la Ley 5/1976, de 11 de marzo, ello fue al pronunciarse sobre la redacción originaria de la
Disposición Final Primera del Proyecto de Real Decreto, en la que se
establecía que el Ministerio de Economía y Hacienda, a iniciativa del de
Defensa, procederá a regular el régimen retributivo del personal acogido
la Ley 5/76, de 11 de marzo, redacción originaria del Proyecto, que en
Real Decreto 359/89 publicado en el B.O.E. de 13 de abril de 1989, ha
desaparecido, al ser sustituida aquella redacción por el texto de la
Disposición Final Primera, transcrita en el primer Fundamento Jurídico
esta Resolución.
Destaca asimismo el recurrente la insuficiencia de la Memoria
acompañada al Proyecto de Real Decreto, argumento que no podemos compartir,
al desprenderse del expediente administrativo la existencia de Memoria
Justificativa del Proyecto de Real Decreto, con razones que explican y
motivan su promulgación, y expresa alusión al Cuerpo de Mutilados y también
la existencia de Memoria Económica, con cuantos datos exige la Orden de de febrero de 1980, de la Presidencia del Gobierno, con el preceptivo
informe de la Oficina Presupuestaria, de la Dirección General de Asuntos
Económicos, del Ministerio de Defensa.
Pero aparte uno y otro argumento, que rechazamos, el recurrente
construido esencialmente su recurso en base a las siguientes alegaciones:
-
Falta de cobertura legal de la Disposición Final Primera impugnada,
Quebrantamiento del principio de reserva de Ley, c) Infracción del
principio constitucional de igualdad y d) Omisión de la preceptiva
audiencia al ciudadano, en el procedimiento de la elaboración de la norma.
Analizamos a continuación y separadamente cada una de ellas.
La alegación de falta de cobertura legal de Disposición
Final impugnada merece el más absoluto rechazo, al ser la Ley 37/88, de de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, con su
Disposición Final Segunda la que da a aquella plena cobertura. Lo que hace
la Disposición Final Primera del Real Decreto 359/89 es establecer un compás de espera o de transitoriedad,- respetando entre tanto al Cuerpo
Mutilados de Guerra el régimen retributivo que venía disfrutando con
anterioridad, -que responde al propósito de adecuar las retribuciones del
Cuerpo de Mutilados de Guerra a las de los funcionarios civiles del Estado,
dentro del sistema de Clases Pasivas,- a lo que da por ende plena cobertura
la Disposición Final Segunda de la Ley 37/88,- propósito que arranca de
idea de reforma de las estructuras del personal militar, ya plasmada,
respecto al Cuerpo de Mutilados de Guerra, en la Ley de Presupuestos Generales del Estado 50/84 de 30 de diciembre, que aprueba los Presupuestos para el año 1985, de cuyo Art. 29.1 se desprende la imposibilidad de
ingreso en el Benemérito Cuerpo de Caballeros Mutilados, al personal que
sufriere inutilidad física a partir del 1 de enero de 1985 y que ha
culminado en la Disposición Final Sexta de la Ley 17/89 de 19 de julio,
declara a extinguir el Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria, al
disponer que al año de entrada en vigor de dicha Ley todos los miembros Cuerpo pasarán a retirados, lo que justificaba, por tanto, la previsión
transitoria contenida en la Disposición Final Primera del Real Decreto
impugnado.
Con relación a la alegación de quebrantamiento del
principio de reserva de Ley establecida en el Art. 103.3 de la Constitución, -"la Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos...",- en el que se incluye el régimen retributivo de los
funcionarios, -según criterio sentado por el Tribunal Constitucional en
Sentencia 99/1987, de 11 de junio,- no es posible apreciar tal
quebrantamiento, y ello porque la Disposición Final Segunda de la Ley de Presupuestos 37/1988, de 28 de diciembre, opera respecto al Art. 103.3 la Constitución, de un lado, como instrumento de rango legal formal que
amplia el ámbito de aplicación de la Ley 30/84, de 2 de agosto a los
funcionarios Militares en lo relativo a retribuciones, y por otro, como
instrumento de rango de ley formal que sustituye al contenido de la Ley 20/84, de 19 de junio, de Retribuciones del personal de las Fuerzas Armadas por el de la Ley 30/84, de 2 de agosto.
La larga argumentación del recurrente, con relación al
quebrantamiento del principio de reserva de Ley no consigue convencernos.
No puede afirmarse sin más que el límite de la reserva de ley establecido
en el Art. 103.3 de la Constitución impida absolutamente todo tipo de
remisión legislativa al reglamento, siempre que no se trate de remisiones
incondicionales o carentes de límites ciertos, pues ello entrañaría un
desapoderamiento del Parlamento en favor de la potestad reglamentaria
contraria a la norma constitucional de reserva del Art. 103.3. Pero esto
último no ocurre en el caso presente, dados los condicionamientos y límites
que impone al Gobierno la Disposición Final Segunda de la Ley 37/88 de de diciembre, dentro de los cuales se enmarca la Disposición Final Primera aquí impugnada, del Decreto 359/89, dada su finalidad de adecuación
retributiva del Cuerpo de Mutilados de Guerra al de funcionarios civiles
del Estado dentro del sistema de Clases Pasivas, como antes hemos indicado.
Pero es más, no es posible sostener que infringe el principio
reserva de Ley una disposición reglamentaria, -aquí la Disposición Final Primera del R.D. 359/89,- que lo único que hace es mantener,
transitoriamente, un régimen retributivo que precisamente venía establecido
en una Ley, -la Ley 20/84 de 15 de junio-.
No supone infracción del principio de igualdad,
consagrado en el Art. 14 de la Constitución, el diferente tratamiento que
se da a los Mutilados de Guerra por la Patria, y a los Militares
profesionales en activo u oficiales o suboficiales no profesionales,
también en activo, en el Real Decreto 359/89. La situación de aquéllos
(Mutilados) y estos últimos en activo, no es equiparable.
Las diferencias de tratamiento retributivo de los Mutilados de
Guerra no proviene del R.D. 359/89. Arranca de la Ley 20/84 de 15 de junio y del Real Decreto 1274/84, de 4 de julio, estableciendo la Disposición
Adicional 1ª de este último, que el personal acogido a la Ley 5/1976, de de marzo, de acuerdo con lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera, dos, de la Ley de Retribuciones del Personal de las Fuerzas Armadas, no
tendrá derecho a percibir las retribuciones complementarias previstas en
los Arts. 4, 5, 6 y 7 de este Real Decreto, salvo que ocupase destino de
plantilla continuando a los demás efectos retributivos, rigiéndose por
disposiciones específicas, según lo dispuesto en la Disposición Adicional
citada.
Se trata, por tanto, de dos situaciones retributivas distintas,
que han tenido un tratamiento diferenciado, objetiva y razonablemente
justificado, lo que no puede llevar a apreciar infracción del principio
igualdad.
Por último la alegación referida a haberse omitido la
preceptiva audiencia al ciudadano, en el procedimiento de elaboración de
norma, a que hace referencia el Art. 105.a) de la Constitución y artículos 87 y 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, no puede prosperar.
Cierto es que esta Sala ha calificado al trámite de audiencia
corporativa, del Art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de "facultativo", -Sentencias de 6 de diciembre de 1966 y 20 de junio de
1979,- o de "observancia discrecional", -Sentencias de 24 de diciembre
1972, 25 de septiembre de 1973 y 17 de octubre de 1973,- o de "consejo
del legislador", -Sentencia de 7 de noviembre de 1966-, con la consecuencia
lógica de que su inobservancia no puede afectar a la validez de la
disposición General en la que la misma se hubiera producido.
Pero también es cierto que en otras Sentencias se ha declarado
nulidad de tales normas reglamentarias por la carencia de tal trámite.
la Sentencia de la antigua Sala 4ª de 16 de mayo de 1972 expresa que "el
trámite de informe razonado de las entidades corporativas y representativas
de los intereses afectados por la disposición general que establece el
párrafo 4º del Art. 130 de aquella Ley equivale y sustituye al de audiencia
a los interesados afectados que respecto del procedimiento común preceptúa
el Art. 91, de suerte que su cumplimiento no constituye formalidad
accesoria, sino requisito y garantía esencial, ligada a la validez del resultado del procedimiento elaborativo".
Y esta última postura es la que resulta obligado mantener, después
de la promulgación de la Constitución Española, que tras de proclamar como
uno de los caracteres esenciales del Estado Español, ser un Estado
democrático, -Art. 1º,- es lógica consecuencia la participación ciudadana
en diversos ámbitos, -Arts. 20.3, 27.5, 51.2, etc.,- y más concretamente
la potestad reglamentaria de la Administración, lo que expresamente
consagra el Art. 105.a) de la Constitución al decir "que la Ley regulará
audiencia de los ciudadanos, directamente a través de organizaciones y
asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración
las disposiciones administrativas que les afecten".
Pero mientras no se de cumplimiento al mandato constitucional
publique una nueva Ley, dado que la realización efectiva del Estado
democrático así lo exige, resulta obligada la aplicación del Art. 130.4 la Ley de Procedimiento Administrativo, y lógica consecuencia de ello, la consideración de dicho trámite como necesario en los supuestos previstos
en tal precepto y que su inobservancia constituya caso de nulidad de la
disposición general así elaborada.
Tal doctrina ha sido ratificada en Sentencia de 19 de mayo de
1988, dictada por la Sala Especial de Revisión de este Tribunal.
Mas el Art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo dispone que "siempre que sea posible y la índole de la disposición lo
aconseje, se concederá a la Organización Sindical y demás entidades que
Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general
corporativo afectados por dicha disposición, la oportunidad de exponer
parecer en razonado informe en el término de diez días, a contar desde
remisión del proyecto, salvo cuando se opongan a ello razones de interés
público debidamente consignadas en el anteproyecto".
De tal precepto cabe deducir que el trámite de audiencia es a
"entidades" que por Ley ostentan la representación o defensa de intereses
de carácter general o corporativo afectado por una disposición general que dicho trámite viene condicionado por la concurrencia de dos
circunstancias positivas y una negativa. Las positivas son: a) que el mismo
sea posible, b) que la índole de la disposición lo aconseje. La negativa
es: que no existan razones de Orden público debidamente consignadas en
anteproyecto de la disposición general, que se oponga a ello.
Aquí, en el caso que contemplamos, el recurrente no cita la
"entidad" que por Ley ostente la representación de los intereses
corporativos de los Caballeros Mutilados de Guerra, con lo que mal puede
esta Sala apreciar la omisión del trámite de audiencia, que como antes
hemos referido no es exigible respecto a todos y cada uno de los afectados
por la disposición General, pues la Asociación de Inválidos Militares
(A.C.I.E.), -a la que el recurrente alude en su escrito de conclusiones,-
según admite en el mismo escrito, se constituyó después de la publicación
del Real Decreto en el Boletín Oficial del Estado, y respecto a la
Dirección General, en la que está organizado el Cuerpo de Mutilados, -a que también alude en conclusiones,- es un Organo de la propia
Administración del Estado, y no una "entidad" que por Ley ostente la
representación de los intereses corporativos.
Por todo ello procede la desestimación del recurso, sin
hacer expresa condena en costas al no apreciarse las circunstancias de
que el Art. 131 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción hace depender
imposición.
Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto
por D. Serafin contra el Real Decreto 359/1989, de 7 de abril,
sobre retribuciones del Personal de las Fuerzas Armadas, con la pretensión
de que se anule la Disposición Final Primera de dicho Real Decreto, sin
hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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SAN, 26 de Febrero de 2014
...de mayo de 2006 . Rec 460/2004). Una reiterada jurisprudencia, SAN Sección 6ª de 15-11-2004,) como del Tribunal Supremo ( STS Sección 7ª, de 12 de noviembre de 1991, 10 y 11 de enero de 1997, y 13 de junio de 1997 entre otras) ha venido afirmando que "el nombramiento para cargo de libre des......
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SAN, 25 de Noviembre de 2009
...de mayo de 2006. Rec 460/2004 ). Una reiterada jurisprudencia, SAN Sección 6ª de 15-11-2004,) como del Tribunal Supremo (STS Sección 7ª, de 12 de noviembre de 1991 , 10 y 11 de enero de 1997, y 13 de junio de 1997 entre otras) ha venido afirmando que "el nombramiento para cargo de libre des......
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SAN, 19 de Febrero de 2014
...de mayo de 2006. Rec 460/2004 ). Una reiterada jurisprudencia, SAN Sección 6ª de 15-11-2004,) como del Tribunal Supremo ( STS Sección 7ª, de 12 de noviembre de 1991, 10 y 11 de enero de 1997, y 13 de junio de 1997 entre otras) ha venido afirmando que "el nombramiento para cargo de libre des......
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SAN, 10 de Julio de 2013
...de mayo de 2006 . Rec 460/2004). Una reiterada jurisprudencia, SAN Sección 6ª de 15-11-2004,) como del Tribunal Supremo ( STS Sección 7ª, de 12 de noviembre de 1991, 10 y 11 de enero de 1997, y 13 de junio de 1997 entre otras) ha venido afirmando que "el nombramiento para cargo de libre des......