STS, 27 de Enero de 1992
| Ponente | D. CESAR GONZALEZ MALLO |
| Número de Recurso | 2665/1989 |
| Procedimiento | RECURSO ORDINARIO |
| Fecha de Resolución | 27 de Enero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Enero de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante Nos pende, en instancia única, interpuesto por DON Jesus Miguel; DON Hugo; DON Luis Francisco; DON Gregorio; DON Luis Alberto; DON Gaspar; DON Luis Carlos; DON Gustavo; DON Jesús María; DON Inocencio; DON Juan Luis; DON Juan; DON Ángel Jesús; DON Miguel; DON Andrés; DON Jose Luis; DON Enrique; DON Carlos Miguel; DON Ismael; DON Marco Antonio; DON Ramón; DON Claudio; DON Jose Pabloy DON Héctor, , representados por el Abogado D. Diego Salas Pombo , contra el Real Decreto 359/1.989, de 7 de abril, Disposición Final 1ª , del Ministerio de Economía y Hacienda, sobre retribución del personal de las Fuerzas Armadas. Habiendo sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por su Letrado, y la cuantía del recurso indeterminada.
Por Don Jesus Miguely otros (Veinticuatro total), se interpuso ante este Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo contra la Disposición Final Primera del Real-Decreto 359/89, de 7 de abril, del Ministerio de Economía y Hacienda, sobre retribución de las Fuerzas Armadas, que fue admitido por la Sala motivando la publicación en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto al actor por veinte días para que formalizara la demanda, lo que verificó con el oportuno escrito en el que exponía como HECHOS cuantos estimaba oportunos en orden al recurso planteado y citaba los
FUNDAMENTOS DE DERECHO que estimó de aplicación, para terminar suplicando a la Sala que dicte sentencia que estimando este recurso declare que la Disposición Final Primera del Real Decreto 359/1989 no es conforme a Derecho, anulándolo dejándola sin ningún valor legal ni efecto; declare la aplicación a los miembros del Cuerpo de Mutilados de Guerra, y en concreto al recurrente, R.D. 359/89 en los términos generales que proclama el inciso inicial de art. 1º, y por consiguiente, el derecho al percibo de las retribuciones básicas conforme a lo regulado en el art. 3º y condene a la Administración a la adopción de las medidas adecuadas para la efectividad de todo ello.
El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que después de alegar cuanto estimó procedente al caso debatido, terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso administrativo confirmando la disposición reglamentaria que se impugna por hallarse ajustada a Derecho.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones
sucintas se concedio a las partes el termino sucesivo de cince dias, evacuandolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron convenites, terminaron dando por reproducidas las suplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones se señaló para la votación fallo del presente recurso la audiencia del día VEINTICUATRO DE ENERO DE 1992 , en cuyo acto tuvo luga su celebración.
Los recurrente, miembros del Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria, impugna directamente el Real Decreto 359/89, de 7 Abril (B.O.E. de 13 de Abril de 1.989), con la pretensión de obtener la nulidad de la Disposición Final Primera del mismo, que establece que dicho Real Decreto "no es aplicable al personal acogido a la Ley 5/76, de 11 marzo, de Mutilados de Guerra por la Patria, que continuaran rigiéndose cuanto a sus retribuciones por lo establecido en la Disposición Adicional 1ª.2 de la Ley 20/1984, de 15 de Junio, de Retribuciones del Personal de las Fuerzas Armadas y demás normas dictadas en su desarrollo".
Para enjuiciar desde el prisma de la legalidad, -en
que debemos situarnos, ex-artículo 106.1. de la C.E.,- Disposición Final
Primera de dicho Real Decreto, cuya nulidad se pretende, es preciso tomar como punto de partida la Disposición Final Segunda de la Ley 37/1988, de de Diciembre,- Ley de Presupuestos del Estado para 1.989,- que al tiempo que amplia el ámbito de aplicación del Capítulo V de la Ley 30/1984, de de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, autoriza al Gobierno para adecuar el sistema retributivo de los miembros de las Fuerzas Armadas al de los Funcionarios Civiles de la Administración del Estado, adaptándolo a la estructura jerarquizada de las Fuerzas Armadas, las peculiaridades de la carrera militar y la singularidad de lo s cometidos tienen asignados.
Parten los recurrentes de que al disponer el art. 1º
la Ley 5/76, de 11 de marzo, de Mutilados de Guerra por la Patria, que Benemérito Cuerpo de Mutilados "es uno de las que integran las Fuerzas Armadas", el Gobierno al regular reglamentariamente la retribución de las Fuerzas Armadas en el Real Decreto 359/89, de 7 de Abril, debió extender ámbito de dicho regulación al Benemérito Cuerpo de Mutilados de Guerra, cumplimiento de la autorización dado a aquél en la precitada Disposición Final Segunda de la Ley 37/88 de 28 de Diciembre, cosa que, por contra, hace la Disposición Final Primera impugnada del mencionada Real Decreto, disponer la no aplicabilidad del mismo al mencionado Cuerpo acogido a la Ley 5/76 de 11 de marzo.
Dicho punto de partida está asentado sobre una premisa erronea, cual es establecer en base a la literalidad del art. 1º de la Ley 5/76, 11 de marzo, la mas completa paridad entre el Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria y el resto de los Cuerpos que integran las Fuerzas Armadas.
Es suficiente la lectura de la Ley 5/76 de 11 de marzo, para apreciar las sustanciales peculiaridades del Cuerpo de Mutilados de Guerra, desde el punto de vista de la prestación de servicios, de los ascensos, sobre todo de las retribuciones que ahora nos ocupan.
Estas últimas, las retribuciones, ya venían siendo con anterioridad al régimen retributivo introducido por el Real Decreto 359/89, distintas, pues la Ley 20/1.984, de 15 de Junio, sobre Régimen Retributivo del Personal Militar y Asimilados, estableció en su Disposición Adicional 1º.2 que el personal acogido a la Ley 5/76, de 11 de marzo, se regirá en cuanto a sus retribuciones por las disposiciones vigentes en cada momento específicamente por lo dispuesto en el párrafo segundo, del apartado 2, artículo 3, de -la Ley 44/83, de 28 de Diciembre (Presupuestos Generales para el año 1.984) en relación con las cuantías retributivas por el concepto de sueldo fijadas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 mayo de 1983 para dicho año, en desarrollo de lo dispuesto en el Real Decreto Ley 3/1983, de 20 de Abril, siéndoles de aplicación en lo sucesivo a las cuantías resultantes los incrementos que se aprueben en las correspondientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año.
Los recurrentes destacan en su recurso el informe
desfavorable del Consejo de Estado, sobre la Disposición Final Primera Real Decreto 359/89, argumento éste inconsistente y de nulo valor si sobre él quiere apoyar la ilegalidad de la Disposición que se impugna, puesto si bien es cierto que dicho Órgano se produjo en términos de considerar tal Disposición carecía de fundamento legal a la que no habilitaba la Ley de Presupuestos del Estado para 1.989, ni tampoco la Ley 5/1.976, de 11 marzo, ello fue al pronunciarse sobre la redacción originaria de la Disposición Final Primera del Proyecto de Real Decreto, en la que se establecía que el Ministerio de Economía y Hacienda, a iniciativa del de Defensa, procederá a regular el régimen retributivo del personal acogido la Ley 5/76, de 11 de marzo, redacción originaria del Proyecto, que en Real Decreto 359/89 publicado en el BOE de 13 de Abril de 1.989, ha desaparecido, al ser sustituida aquella redacción por el texto de la Disposición Final Primera, transcrita en el primer Fundamento Jurídico esta Resolución.
Destacan asimismo los recurrentes la insuficiencia de la Memoria
acompañada al Proyecto de Real Decreto, argumento que no podemos compartir, al desprenderse del expediente administrativo la existencia de Memoria Justificativa del Proyecto de Real Decreto, con razones que explican y motivan se promulgación, y expresa alusión al Cuerpo de Mutilados y también la existencia de Memoria Económica, con cuantos datos exige la Orden de de Febrero de 1.980, de la Presidencia del Gobierno, con el preceptivo informe de la Oficina Presupuestaria, de la Dirección General de Asuntos Económicos, del Ministerio de Defensa.
Pero aparte uno y otro argumento, que rechazamos, los recurrentes
ha construido esencialmente su recurso en base a las siguientes
alegaciones: a) Falta de cobertura legal de la Disposición Final Primera
impugnada, b) Quebrantamiento del principio de reserva de Ley c) Infracción del principio constitucional de igualdad y d) Omisión de la preceptiva audiencia al ciudadano, en el procedimiento de la elaboración de la norma.
Analizamos a continuación y separadamente cada una de ellas.
La alegación de falta de cobertura legal de Disposición
Final impugnada merece el mas absoluto rechazo, al ser la Ley 37/88, de
de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.989, con su
Disposición Final Segunda la que da a aquella plena cobertura. Lo que hace la Disposición Final Primera del Real Decreto 359/89 es establecer un compás de espera o de transitoriedad, - respetando entretando al Cuerpo Mutilados de Guerra el régimen retributivo que venia disfrutando con anterioridad,- que responde al propósito de adecuar las retribuciones del Cuerpo de Mutilados de Guerra a las de los funcionarios civiles del Estado, dentro del sistema de Clases Pasivas, -a lo que da por ende plena cobertura la Disposición Final Segunda de la Ley 37/88,- propósito que arranca de idea de reforma de las estructuras del personal militar, ya plasmada, respecto al Cuerpo de Mutilados de Guerra, en la Ley de Presupuestos Generales del Estado 50/84 de 30 Diciembre, que aprueba los Presupuestos para el año 1.985, de cuyo art. 29.1 se desprende la imposibilidad de ingreso en el Benemérito Cuerpo de Caballeros Mutilados, al personal que sufriere inutilidad física a partir de 1º de Enero de 1985 y que ha culminado en la Disposición Final Sexta de la Ley 17/89 de 19 de Julio, declara a extinguir el Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria, al disponer que al año de entrada en vigor de dicha Ley todos los miembros Cuerpo pasaran a retirados, lo que justificaba, por tanto, la previsión transitoria contenida en la Disposición Final Primera de Real Decreto impugnado.
Con relación a la alegación de quebrantamiento delprincipio de reserva de Ley establecida en el art. 103.3 de la Constitución, -"la Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos...",- en el que se incluye el régimen retributivo de los funcionarios, -según criterio sentado por el Tribunal Constitucional en Sentencia 99/1987, de 11 de Junio,- no es posible apreciar tal quebrantamiento, y ello porque la Disposición Final Segunda de la Ley dePresupuestos 37/1988, de 28 de Diciembre, opera respecto el art. 103.3la Constitución, de un lado, como instrumento de rango legal formal que amplia el ámbito de aplicación de la Ley 30/84, de 2 de Agosto a los funcionarios Militares en lo relativo a retribuciones, y por otro, como instrumento de rango de la ley formal que sustituye al contenido de la 20/84, de 19 de Junio, de Retribuciones del personal de las Fuerzas Armadas por el de la Ley 30/84, de 2 de Agosto.
La larga argumentación de los recurrentes, con relación al quebrantamiento del principio de reserva de Ley no consigue convencernos.
No puede afirmarse sin mas que el límite de la reserva de ley establecido en el art. 103.3 de la Constitución impida absolutamente todo tipo de remisión legislativa al reglamento, siempre que no se trate de remisiones incondicionales o carentes de límites ciertos, pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento en favor de la potestad reglamentaria contraria a la norma constitucional de reserva del art. 103.3. Pero esto último no ocurre en el caso presente, dados los condicionamientos y límites que impone al Gobierno la Disposición Final Segunda de la Ley 37/88 de de Diciembre, dentro de los cuales se enmarca la Disposición Final Primera aquí impugnada, del Decreto 359/89, dada su finalidad de adecuaciónretributiva del Cuerpo de Mutilados de Guerra al de funcionarios civiles del Estado dentro del sistema de Clases Pasivas, como antes hemos indicado.
Pero es más, no es posible sostener que infringe el principio reserva de Ley una disposición reglamentaria, -aquí la Disposición Final Primera del R.D. 359/89,- que lo único que hace es mantener, transitoriamente, un régimen retributivo que precisamente venia establecido en una Ley, -la Ley 20/84 de 15 de Junio.-
No supone infracción del principio de igualdad, consagrado en el art. 14 de la Constitución, el diferente tratamiento que se da a los Mutilados de Guerra por la Patria, y a los Militaresm profesionales en activo u oficiales o suboficiales no profesionales, también en activo, en el Real Decreto 359/89. La situación de aquéllos (Mutilados) y estos últimos en activo, no es equiparable.
Las diferencias de tratamiento retributivo de los Mutilados de Guerra no proviene del R.D. 359/89. Arranca de la Ley 20/84 de 15 de Junio y del Real Decreto 1274/84, de 4 de Julio, estableciendo la Disposición Adicional 1ª de este último, que el personal acogido a la Ley 5/1976, de de marzo, de acuerdo con lo dispuesto en la Disposición Adicional primera, dos, de la Ley de Retribuciones del Personal de las Fuerzas Armadas, no tendrá derecho a percibir las retribuciones complementarias previstas en los art. 4, 5, 6 y 7 de este Real Decreto, salvo que ocupase destino de plantilla continuando a los demás efectos retributivos, rigiéndose por disposiciones específicas, según lo dispuesto en la Disposición Adicional citada.
Se trata, por tanto, de dos situaciones retributivas distintas, que han tenido un tratamiento diferenciado, objetiva y razonablemente justificado, lo que no puede llevar a apreciar infracción del principio
igualdad.
Por último la alegación referida a haberse omitido la
preceptiva audiencia al ciudadano, en el procedimiento de elaboración de norma, a que hace referencia el art. 105.a) de la Constitución y artículos 87 y 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, no puede prosperar.
Cierto es que esta Sala ha calificado al trámite de audiencia
corporativa, del art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de "facultativo", -Sentencias de 6 de Diciembre de 1966 y 20 de Junio de 1.979,- o de "observancia discrecional", -Sentencias de 24 de Diciembre 1.972, 25 de Septiembre de 1.973 y 17 de octubre de 1.973,- o de "consejo sano del legislador", -Sentencia de 7 de Noviembre de 1966,-, con la consecuencia lógica de que su inobservancia no puede afectar a la validez de la disposición General en la que la misma se hubiere producido.
Pero también es cierto que en otras Sentencias se ha declarado nulidad de tales normas reglamentarias por la carencia de tal trámite. la Sentencia de la antigua Sala 4ª de 16 de mayo de 1972 expresa que "el trámite de informe razonado de las entidades corporativas y representativas de los intereses afectados por la disposición general que establece el párrafo 4ª del artº 130 de aquella Ley equivale y sustituye al de audiencia a los interesados afectados que respecto del procedimiento común preceptúa el art. 91, de suerte que su cumplimiento no constituye formalidad accesoria, sino requisito y garantía esencial, ligada a la validez del r esultado del procedimiento elabotativo".
Y esta última postura es la que resulta obligado mantener, después de la promulgación de la Constitución Española, que tras de proclamar como uno de los caracteres esenciales del Estado Español, ser un Estado democrático, -art. 1º,- es lógica consecuencia la participación ciudadana en diversos ámbitos, -art. 20.3, 27.5, 51.2 etc,- y más concretamente en potestad reglamentaria de la Administración, lo que expresamente consagra el art. 105 a) de la Constitución al decir "que la Ley regulará" la audiencia de los ciudadanos, directamente a través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboració las disposiciones administrativas que les afecten".
Pero mientras no se de cumplimiento al mandato constitucional publique una nueva Ley, dado que la realización efectiva del Estado democrático así lo exige, resulta obligada la aplicación del art. 130.4
la Ley de Procedimiento Administrativo, y lógica consecuencia de ello, la consideración de dicho trámite como necesario en los supuesto previstos en tal precepto y que su inobservancia constituya caso de nulidad de la
disposición general así elaborada-.
Tal doctrina ha sido ratificada en Sentencia de 19 de mayo de
1988, dictada por la Sala Especial de Revisión de este Tribunal.
Mas el art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo
dispone que "siempre que sea posible y la índole de la disposición lo
aconseje, se concederá a la Organización Sindical y demás entidades que
Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general
corporativo afectado por dicha disposición, la oportunidad de exponer su
parecer en razonado informe en el término de diez días, a contar desde
remisión del proyecto, salvo cuando se opongan a ello razones de interés
público debidamente consignadas en el anteproyecto".
De tal precepto cabe deducir que el trámite de audiencia es a
"entidades" que por Ley ostenta la representación o defensa de intereses carácter general o corporativo afectado por una disposición general y que dicho trámite viene condicionado por la concurrencia de dos circunstancias positivas y una negativa. Las positivas son: a) que el mismo sea posible. b) que la índole de la disposición lo aconseje. La negativa es: que no existan razones de Orden público debidamente consignadas en el anteproyecto de la disposición general, que se oponga a ello.
Aquí, en el caso que contemplamos, el recurrente no cita la
"entidad" que por Ley ostente la representación de los Mutilados de Guerra, con lo que mal puede esta Sala apreciar la omisión del trámite de audiencia, que como antes hemos referido no es exigible respecto a todos cada uno de los afectados por la disposición General, pues la Asociación Inválidos Militares(A.C.I.E), -a la que el recurrente alude en su escrito de conclusiones,- según admite en el mismo escrito, se constituyó después de la publicación del Real Decreto en el Boletín Oficial del Estado, y respecto a la Dirección General, en la que está organizado el Cuerpo de Mutilados, a la que también alude en conclusiones,- es un Órgano de la propia Administración del Estado, y no una "entidad" que por Ley ostente representación de los i ntereses corporativos.
Por todo ello procede la desestimación del recurso, sin hacer expresa condena en costas al no apreciarse las circunstancias de que el art. 131 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción hace depender imposición.
Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por DON Jesus Miguel; DON Hugo; DON Luis Francisco; DON Gregorio; DON Luis Alberto; DON Gaspar; DON Luis Carlos; DON Gustavo; DON Jesús María; DON Inocencio; DON Juan Luis; DON Juan; DON Ángel Jesús; DON Miguel; DON Andrés; DON Jose Luis; DON Enrique; DON Carlos Miguel; DON Ismael; DON Marco Antonio; DON Ramón; DON Claudio; DON Jose Pabloy DON Héctor, contra el Real Decreto 359/1989, de 7 de Abril, sobre retribuciones del Personal de las Fuerzas Armadas, con la pretensión de que se anule la Disposición Final Primera de dicho Real Decreto, sin hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. César González Mallo Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando Audiencia pública en el mismo día de fecha. Certifico. El Secretario. Rubricado.
