STS, 21 de Junio de 2004

Por la representación procesal de don Juan y otros, se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se le entregó a la representación de los recurrentes para que formalizasen la demanda dentro del plazo de veinte días, como así hicieron mediante escrito en el que después de exponer los correspondientes hechos y fundamentos de derecho se suplicaba a la Sala que dictase sentencia por la que se estimase la pretensión y se les reconociera a los reclamantes el derecho a ser indemnizados en las cantidades reflejadas para cada uno, por responsabilidad extracontractual del Estado Legislador, al habérseles aplicado para su pase a segunda actividad, una norma declarada insconstitucional y nula, anulando el acto impugnado por no ser conforme a Derecho.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda mediante escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a la Sala desestime este recurso o en último término, tenga en cuenta las alegaciones realizadas en cuanto a las cantidades reclamadas.

Requerida las partes para que fijarán la cuantía del recurso, se dictó Auto con fecha 14 de mayo de 2003 por el que la Sala acordó fijar la cuantía del recurso en 190.126,39 euros.

Practicada la prueba propuesta, se acuerda sustanciar este pleito por el trámite de conclusiones sucintas, concediéndose a la partes intervinientes el término de diez días para que presentaran sus escritos, como así hicieron.

Conclusas las actuaciones se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día NUEVE DE JUNIO DE DOS MIL CUATRO, en cuyo acto tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, . que expresa el parecer de la Sala

Objeto del presente recurso contencioso administrativo, que se ha tramitado ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo con el número 282/2002, son dos acuerdos de la misma fecha -25 de octubre del 2000- del Consejo de Ministros que desestiman la reclamación de indemnización por responsabilidad extracontractual del Estado legislador derivada de los daños causados a los recurrentes funcionarios todos ellos del Cuerpo Nacional de Policía, por habérseles pasado a la situación de segunda actividad en virtud de la Disposición Adicional 20ª de la Ley 37/1998, de 28 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1989; disposición adicional que fue luego declarada inconstitucional y nula por sentencia del Tribunal constitucional de 16 de diciembre de 1999. Figuran como recurrentes en este recurso contencioso-administrativo los siguientes funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía:

1. Don Juan, Comisario.

2. Don Miguel, Inspector Jefe.

3. Don Rodrigo, Inspector Jefe.

4. Don Vicente, Inspector Jefe.

5. Don Jose Enrique, Inspector Jefe.

6. Don Luis Manuel, Inspector Jefe.

7. Don Jesús Manuel, Inspector Jefe.

8. Don Pedro Antonio, Inspector Jefe.

Para la adecuada comprensión de cuanto aquí ha de decirse conviene empezar describiendo la evolución normativa de la que trae causa este pleito, y que es la siguiente:

1. Ley 55/1978, de 4 de diciembre. Establecía lo siguiente en su disposición adicional segunda :« 1. El Gobierno creará y organizará en los Cuerpos de la Guardia Civil y Policía Nacional una situación de Segunda Actividad a la que pasarán, a las edades que se determinen, todos los miembros de la Policía Nacional y de la Guardia Civil».

2. Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, cuyo artículo 16, en lo que ahora interesa, establecía lo siguiente: «3. La jubilación forzosa se producirá al cumplir el funcionario la edad de sesenta y cinco años. 4. Por Ley se determinarán las edades y causas del pase de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía a la situación de Segunda Actividad, atendiendo a las aptitutes físicas que demanda su función. Asimismo, se establecerán las remuneraciones a percibir y las obligaciones correspondientes a esta situación».

   La disposición transitoria 4ª de la misma Ley Orgánica preveía esto: «1. Mientras no se proceda al desarrollo de la situación de Segunda Actividad de los miembros del Cuerpo Nacional de Policía creada por esta Ley, los funcionarios procedentes del Cuerpo de la Policía nacional seguirán provisionalmente el régimen vigente de dicha situación [Real decreto 230/1982, de 1 de febrero], y los procedentes del Cuerpo Superior pasarán igualmente a la misma al cumplir la edad de sesenta y dos años, en la que permanecerán hasta la edad de jubilación, y en la que continuarán perfeccionando trienios ypercibiendo idénticas retribuciones que en activo, excepo las que se deriven de la clase de destino o del lugar de residencia».

3. Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, que, en lo que ahora interesa, estableció lo siguiente en su Disposición Adicional vigésima: «Uno. El pase a la situación de Segunda Actividad, por razón de edad, en las Escalas Superior y Ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía, se declarará por la Dirección General de Policía al cumplir los funcionarios las siguientes edades: Escala Superior: cincuenta y ocho años. Escala Ejecutia: cincuenta y ocho años».

4. Ley 26/1994, de 29 de septiembre de 1994, de Segunda Actividad del Cuerpo Nacional de Policía: Desarrolló el artículo 16.4 de la Ley Orgánica 2/1986.

5. Dicha Disposición Adicional Vigésima de aquella Ley 37/1998, de Presupuestos Generales del Estado, fue declarada inconstitucional y nula por sentencia 234/99, de 16 de diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional, recaida en cuestión de inconstitucionalidad número 1413/94, planteada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, y publicada en el BOE de 20 de enero de 2000.

A. Los aquí recurrentes, procedentes del extinto Cuerpo Superior de Policía, se les pasó a la situación de segunda actividad aplicando la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, que modificó la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley Orgánica 2/86, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. B. Como ha quedado dicho, la Ley 26/1994, de 29 de septiembre, de Segunda Actividad del Cuerpo Nacional de Policía, en vigor a partir del 21 de octubre de 1994, se desarrolló el artículo 16.4 de la Ley Orgánica 2/86, y a los aquí recurrentes les habría correspondido pasar a la situación de segunda actividad conforme a lo que establecía la Disposición Transitoria cuarta, número 1 de la referida Ley Orgánica, a partir del 21 de octubre de 1994, según la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional, y así está acreditado en el expediente.

Debemos decir que la citada STC 234/1999, que declaró inconstitucional y nula la disposición adicional 20º de la Ley 38/1988, abordó en su fundamento 2º el problema de la incidencia que sobre el problema que hubo de resolver pudiera tener la derogación de la norma cuestionada por la Ley 26/1994, y declaró que ello no implicaba la pérdida por imposibilidad sobrevenida del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad planteada, precisamente porque el juicio de inconstitucionalidad incidía sobre el proceso contencioso sobre el que habría de resolver el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que la había planteado.

3. Según argumentan los recurrentes, la aplicación de la mencionada Disposición Adicional vigésima de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, por la que se pasó a los recurrentes a la situación de segunda actividad, determinó que se redujera en el tiempo su situación de activo, o primera actividad, con el consiguiente perjuicio económico y profesional.

   Además, al habérseles aplicado la Disposición Transitoria Primera número 1, en lugar del número 2, de la citada Ley 26/94, que era el que les correspondía conforme a la repetida sentencia del Tribunal Constitucional, el perjuicio económico se incrementó, pues no se les aplicó el régimen retributivo de esta Ley, sino el que tenían cuando pasaron a segunda actividad, con lo que el complemento de disponibilidad que percibieron desde el 21-10-94, hasta la jubilación unos, y los no jubilados hasta que alcancen esa situación, ha sido o es muy inferior al que deberían haber percibido.

   Es decir, por aplicárseles una disposición que se declaró inconstitucional y nula, sufrieron un recorte en el tiempo de servicio activo o primera actividad, con incidencia en los aspectos económico, moral y profesional, y a partir del 21-10-94, se les causó más perjuicio económico.

4. La sección primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en cumplimiento de la sentencia 234/1999, de 16 de enero, del Pleno del Tribunal constitucional, dictó sentencia número 198/2000, de fecha 7 de abril de 2000, dimanante del Recurso contencioso-administrativo 2378/89, (el que dió lugar a que se planteara la cuestión de inconstitucionalidad contra la repetida Disposición Adicional vigésima de la Ley 37/1988) , estimando el recurso y reconociendo el derecho del recurrente, don Pedro, Inspector Jefe, a «percibir de la Administración demandada la retribución correspondiente a la situación de primera actividad, desde el 1 de abril de 1989 hasta que alcanzó la edad de sesenta y dos años, en seis de octubre de 1992, minoradas con las retribuciones percibidas en ese mismo periodo, e incrementadas con el interés legal correspondiente».

5. Hay que decir también que los recurrentes solicitaron de la Dirección General de la Policía, solicitando que en base a la citada sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional, se llevara a cabo la revisión del acto que acordó su pase a la situación de segunda actividad, al haberles aplicado una norma que fue declarada inconstitucional y nula. Solicitud que fue desestimada.

   Asimismo hacen constar que la sección séptima de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid había dictado algunas sentencias, entre ellas, las de fecha 4-4-2000 y 10-10-2000, recursos 861/97 y 2456/97, respectivamente, en los que se solicitaba por los recurrentes la percepción de las mismas retribuciones que los funcionarios que habían pasado a segunda actividad a partir del 21-10-94, fecha de entrada en vigor de la Ley 26/94, de 29 de septiembre, de segunda actividad en el Cuerpo Nacional de Policía, y que a pesar de que desestimaban dichos recursos, haciendo referencia a la repetida sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional, señalaban: «La sección es consciente de que la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional vigésima determina que el recurrente debería haber pasado a segunda actividad bajo la vigencia de la Ley 26/1994, de 29 de septiembre, reguladora de la situación de segunda actividad, que estableció un régimen retributivo más beneficioso para el hoy recurrente, lo que podría dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador».

   Por ello, consideraron que la vía legal procedente era la de iniciar la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, máxime, cuando el derecho para dicha reclamación, prescribía el 20-01-2001, esto es, al año de haberse publicado la sentencia del Pleno del Tribunal constitucional en el B.O.E. conforme al artículo 142.5 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, por lo que formularon la repetida reclamación al Consejo de Ministros dentro del referido plazo, que éste ha desestimado (en lo que hace a los aquí recurrentes en dos resoluciones de la misma fecha -25 de octubre del 2000- referida una al señor Juan, y la otra referida a los siete restantes recurrentes en este pleito (aparte de otros que no intervienen aquí).

   Contra dichas resoluciones se interpuso en tiempo y forma el presente recurso contencioso- administrativo.

A. Con razón vinculan los aquí recurrentes esta situación a la jurisprudencia de esta Sala y Sección en sentencias, de 29 de febrero, 13 de junio y 15 de julio de 2000, dictadas como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad del gravamen complementario creado por el artículo 38.Dos .2 de la Ley 5 de 1.990, y que elevó con carácter retroactivo la cantidad que las empresas operadoras de máquinas recreativas de la clase B tenían que abonar como poseedoras de las mismas.

En aquel supuesto, como en éste, cuando se producen los hechos, no estaba en vigor la Ley 30 de 1.992, y, en consecuencia, no existía elemento normativo alguno que estableciese la posible responsabilidad del Estado legislador.

Pues bien, en esas sentencias, y, por concretar más, en la sentencia de esta sección 6ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 29 de febrero del 2000 (Aranzadi 2730), se dice esto:

«Tercero.- Antes de la promulgación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común hemos admitido la posibilidad de existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de la actuación del Estado legislador cuando han existido actuaciones concomitantes de la Administración causantes de un perjuicio singular, aunque éste, de manera mediata, tenga su origen en la Ley.En la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, seguida poco después por la de 1 de diciembre del mismo año, y más adelante por otras muchas, todas ellas dictadas en relación con la jubilación anticipada de funcionarios públicos establecida por las Leyes Reguladoras de su respectivo estatuto, se ha considerado que no puede construirse por los tribunales una responsabilidad de la Administración por acto legislativo partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes públicos consagrado en el artículo 9.3 de la norma fundamental; pero tampoco puede descartarse que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse intermediada o relacionada con la actividad de la Administración llamada a aplicar la ley.La sentencia de 5 de marzo de 1993 de esta misma Sala, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de junio de 1994, entre otras, aun reconociendo que la eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios derivada del Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea podía considerarse producida «incluso, y más propiamente, como consecuencia de las determinaciones del poder legislativo», reconoció en el caso allí enjuiciado la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones -que se vieron frustradas- fundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno, que a ello estimulaban, plasmadas en disposiciones muy próximas en el tiempo al momento en que se produjo la supresión de los cupos, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derechos o al menos de intereses patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la Administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas. Como enseñan estas sentencias, bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común sólo cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes y existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable. Cuarto.- La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha venido a consagrar expresamente la responsabilidad de la Administración por actos legislativos estableciendo el artículo 139.3 que «Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos». Responde sin duda esta normación a la consideración de la responsabilidad del Estado legislador como un supuesto excepcional vinculado al respeto a la soberanía inherente al poder legislativo. Se ha mantenido que si la ley no declara nada sobre dicha responsabilidad, los tribunales pueden indagar la voluntad tácita del legislador («ratio legis») para poder así definir si procede declarar la obligación de indemnizar. No debemos solucionar aquí esta cuestión, que reconduce a la teoría de la interpretación tácita la ausencia de previsión expresa legal del deber de indemnizar. No es necesario que lo hagamos, no sólo porque la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común es posterior a los hechos que motivan la reclamación objeto de este proceso, sino también porque, por definición, la ley declarada inconstitucional encierra en sí misma, como consecuencia de la vinculación más fuerte de la Constitución, el mandato de reparar los daños y perjuicios concretos y singulares que su aplicación pueda haber originado, el cual no podía ser establecido «a priori» en su texto. Existe, en efecto, una notable tendencia en la doctrina y en el derecho comparado a admitir que, declarada inconstitucional una ley, puede generar un pronunciamiento de reconocimiento de responsabilidad patrimonial cuando aquélla ocasione privación o lesión de bienes, derechos o intereses jurídicos protegibles. Este mismo principio ha sido defendido desde tiempo relativamente temprano por nuestra jurisprudencia, separando el supuesto general de responsabilidad del Estado legislador por imposición de un sacrificio singular de aquel en que el título de imputación nace de la declaración de inconstitucionalidad de la ley. La sentencia de esta Sala de 11 de octubre de 1991, además de remitir la responsabilidad por acto legislativo a los requisitos establecidos con carácter general para la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (que la lesión no obedezca a casos de fuerza mayor; que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado; que no exista el deber de soportarlo; y que la pretensión se deduzca dentro del año en que se produjo el hecho que motive la indemnización) y de afirmar que «en el campo del Derecho tributario, es obvio que la responsabilidad del Estado-legislador no puede fundarse en el principio de la indemnización expropiatoria», añade que «el primer hito señalado por el Tribunal Constitucional para la responsabilidad del Estado-legislador ha de buscarse en los efectos expropiatorios de la norma legal. Pero con ello queda no agotado el tema. Ciertamente, el Poder Legislativo no está exento de sometimiento a la Constitución y sus actos -leyes- quedan bajo el imperio de tal Norma Suprema. En los casos donde la Ley vulnere la Constitución, evidentemente el Poder Legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento, y la antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar. Por tanto, la responsabilidad del Estado- legislador puede tener, asimismo, su segundo origen en la inconstitucionalidad de la Ley». La determinación del título de imputación para justificar la responsabilidad del Estado legislador por inmisiones legislativas en la esfera patrimonial (que ha vacilado entre las explicaciones que lo fundan en la expropiación, en el ilícito legislativo y en la teoría del sacrificio, respectivamente) ofrece así una especial claridad en el supuesto de ley declarada inconstitucional. Quinto.- Ciertamente, se ha mantenido que la invalidación de una norma legal por adolecer de algún vicio de inconstitucionalidad no comporta por sí misma la extinción de todas las situaciones jurídicas creadas a su amparo, ni tampoco demanda necesariamente la reparación de las desventajas patrimoniales ocasionadas bajo su vigencia. Para ello se ha recordado que los fallos de inconstitucionalidad tienen normalmente eficacia prospectiva o «ex nunc» -los efectos de la nulidad de la Ley inconstitucional no vienen definidos por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional «que deja a este Tribunal la tarea de precisar su alcance en cada caso» [sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, fundamento jurídico 11]-. Ello nos da pie para resolver la excepción opuesta por el abogado del Estado, en el sentido de que el recurso es inadmisible por existencia de cosa juzgada material, pues la entidad recurrente había impugnado en su día las liquidaciones tributarias y, previo agotamiento de la vía económico-administrativa, interpuso recurso contencioso- administrativo que fue desestimado por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) el 30 de julio de 1994, sentencia que devino firme al inadmitirse la casación y desestimarse la queja contra dicha inadmisión. El Tribunal Constitucional en Pleno, en sentencia de 2 de octubre de 1997, número 159/1997 considera, ciertamente, que la declaración de inconstitucionalidad que se contiene en la sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, que declaró inconstitucional y nulo el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, no permite, según el Tribunal, revisar un proceso fenecido mediante sentencia judicial con fuerza de cosa juzgada en el que, como sucede en el presente caso, antes de dictarse aquella decisión se ha aplicado una ley luego declarada inconstitucional. No estando en juego la reducción de una pena o de una sanción, o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad, que son los supuestos exclusivamente exceptuados por el art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la posterior declaración de inconstitucionalidad del precepto no puede tener consecuencia sobre los procesos terminados mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (sentencias del Tribunal Constitucional 45/1989, 55/1990 y 128/1994)».

Hasta aquí lo que decíamos en los fundamentos 3º, 4º y 5º de nuestra sentencia de 29 de febrero del 2000 (Ar. 2730).

Esta Sala considera, sin embargo, que la accion de responsabilidad ejercitada es ajena al ámbito de la cosa juzgada que se derivaría de una hipótetica sentencia que pudiera haber recaido en recurso contencioso si se hubiese impugnado el acto administrativo y es también ajena a la firmeza de áquel caso de que no hubiera sido recurrido. El resarcimiento del perjuicio causado por el Poder Legislativo no implica dejar sin efecto, en el caso que nos ocupa, el acto administrativo por que que se acuerda el pase a la segunda actividad, éste sigue manteniendo todos sus efectos, supone sólo que ha existido un perjuicio individualizado concreto y claramente identificable producido por la minoración de ingresos indebida al estar fundada aquella en la directa aplicacion por los órganos admnistrativos competentes de una disposición legal de carácter constitucional. Sobre este elemento de antijuricidad en que consiste el título de imputación de la responsabilidad patrimonial no puede existir duda, dado que el Tribunal Constitucional declaró la nulidad del precepto en que dicho acto adminsitrativo se apoyó.

Como hemos dicho en la sentencia de 29 de febrero de 2000 y las que haya siguieron: «Podría sostenerse que las partes recurrentes están obligadas a soportar el perjuicio padecido por no haber en su momento recurrido las autoliquidaciones en vía administrativa. De prosperar esta tesis, el daño causado no sería antijurídico, pues, como expresa hoy el artículo 141.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

Esta Sala, sin embargo, estima que no puede considerarse una carga exigible al particular con el fin de eximirse de soportar los efectos de la inconstitucionalidad de una ley la de recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que ésta es inconstitucional. La Ley, en efecto, goza de una presunción de constitucionalidad y, por consiguiente, dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo. Por otra parte, los particulares no son titulares de la acción de inconstitucionalidad de la ley, sino que únicamente pueden solicitar del Tribunal que plantee la cuestión de inconstitucionalidad con ocasión, entre otros supuestos, de la impugnación de una actuación administrativa. Es sólo el tribunal el que tiene facultades para plantear «de oficio o a instancia de parte» al Tribunal Constitucional las dudas sobre la constitucionalidad de la ley relevante para el fallo (artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). La interpretación contraria supondría imponer a los particulares que pueden verse afectados por una ley que reputen inconstitucional la carga de impugnar, primero en vía administrativa (en la que no es posible plantear la cuestión de inconstitucionalidad) y luego ante la jurisdicción contencioso- administrativa, agotando todas las instancias y grados si fuera menester, todos los actos dictados en aplicación de dicha ley, para agotar las posibilidades de que el tribunal plantease la cuestión de inconstitucionalidad. Basta este enunciado para advertir lo absurdo de las consecuencias que resultarían de dicha interpretación, cuyo mantenimiento equivale a sostener la necesidad jurídica de una situación de litigiosidad desproporcionada y por ello inaceptable».

Decíamos también entonces y reiteramos ahora que el deber de soportar los daños y perjuicios padecidos por la Ley declarada inconstitucional no puede tampoco deducirse del hecho de que puedan o no haber transcurrido los plazos de prescripción establecidos para el ejercicio de las acciones encaminadas a lograr la nulidad del acto administrativo. La reclamación presentada es ajena a dichos actos, no pretenden el retorno a la situación administrativa anterior sino la exigencia de responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal en el ejercicio de la potestad legislativa. En materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cuyo régimen es aplicable a la responsabilidad del Estado legislador, rige exclusivamente el plazo de prescripción de un año establecido por el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y hoy por el artículo 139 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común. Esta plazo, según ha declarado reiteradamente la jurisprudencia, comienza a computarse a partir del momento en que se completan los elementos fácticos y jurídicos que permiten el ejercicio de la acción, con arreglo a la doctrina de la actio nata o nacimiento de la acción. Resulta por tanto que el momento inicial del cómputo, debe ser en principio el de la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional que, al declarar la nulidad de la ley por estimarla contraria a la Constitución, permite por primera vez tener conocimiento pleno de los elementos que integran la pretensión indemnizatoria y, por consiguiente, hacen posible el ejercicio de la acción. Es dicha publicación la que determina el inicio del citado plazo específicamente establecido por la ley para la reclamación por responsabilidad patrimonial dirigida a las Administraciones públicas, salvo que, de no haber impugnado jurisdiccionalmente el acto como consecuencia de dicha sentencia, se solicite la revisión del mismo en cuyo caso el dies a quo será aquel en que sea firme la sentencia que decida la cuestión en vía jurisdiccional.

Tampoco, puede, finalmente, anudarse la existencia de un supuesto deber de soportar los daños y perjuicios padecidos por la aplicación de la ley declarada inconstitucional al principio de seguridad jurídica. Este principio, en efecto, tal como se infiere de la doctrina del Tribunal Constitucional, que lo aplica al ámbito tributario en relación con la devolución de los ingresos de esta naturaleza realizados al amparo de una ley declarada inconstitucional (v. gr., sentencia 45/1989) afecta al ingreso tributario en sí mismo, al acto administrativo en cuya virtud éste ha tenido lugar y a la Administración que lo ha percibido dentro de un sistema tributario que se rige por un principio de equilibrio entre ingresos y gastos. Sin embargo, dicho principio no puede extraerse de este contexto, para acudir a exonerar al Estado por los daños y perjucios originados por su actuación legislativa. En efecto, en el ámbito del derecho tributario, tal acontecía en los casos de gravamen complementario, dicha actuación es ajena y de naturaleza distinta a la actividad administrativa tributaria sobre la que aquel principio se proyecta en su formulación por el Tribunal Constitucional. El resarcimiento de los daños causados por la aplicación de la ley inconstitucional no equivale a la devolución de los ingresos realizados, la cual puede corresponder a un ente diferente. El Estado, en su vertiente de legislador responsable de los perjuicios causados a los particulares, es un ente ajeno a la Administración concreta a quien corresponde la gestión tributaria amparada en la ley declarada inconstitucional y, mientras la Administración responsable será siempre en este caso la Administración del Estado, la Administración gestora en el ámbito tributario era la Administración Autónomica. En el caso que ahora nos ocupa la accion de responsabilidad patrimonial no pretende en modo alguno reponer al funcionario en la situación administrativa anterior, ni siquiera durante el periodo de tiempo que transcurrió hasta que se dicto la Ley 26/94, efecto éste que si se derivaría caso de que procediera el ejercicio de una acción de nulidad.

Es cierto que esta Sala en sentencias de 1 y 17 de julio y 18 de septiembre de 2003 declaró no haber lugar a responsabilidad patrimonial como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición Adicional 4ª de la Ley 8/89, pero no lo es menos que en aquellos casos el Tribunal Constitucional haciendo uso de sus atribuciones fijaba los efectos de la nulidad de la norma declarada inconstitucional, lo que en el caso de autos no acontece.

A la vista de cuanto antecede, es claro que en el caso que nos ocupa concurren las mismas circunstancias que existían cuando esta Sala dictó las sentencias referidas a la declaración de responsabilidad extracontractual por anulación por el Tribunal constitucional del gravamen complementario sobre la tasa de juegos de Azar. Bajo la vigencia de una norma con valor de ley se reguló una cuestión que afectaba al estatuto jurídico de determinados funcionarios públicos, y una vez declarada nula esa ley por las razones antes expuestas por el Tribunal Constitucional, y cuando ya se había regulado la misma cuestión por ley no viciada de inconstitucionalidad, y conocida esa nulidad el recurrente solicita ser indemnizado por los daños que la ley inconstitucional le produjo toda vez que la lesión no obedece a casos de fuerza mayor; que el daño alegado es efectivo, evaluable económicamente e individualizado, que no existe para él el deber de soportarlo, y que la pretensión se dedujo dentro del año en que se produjo el hecho que motiva la indemnización.

Sin duda, la lesión se produjo, puesto que el demandante de estar en situación de activo pasó a la de segunda actividad con las consecuencias profesionales y económicas que de ese hecho derivaban, el daño alegado era efectivo, al menos en cuanto a la disminución de haberes, sin contar con el resto de las circunstancias profesionales que el cambio comportaba, y no existía para el recurrente el deber jurídico de soportar ese perjuicio puesto que el mismo lo produjo una ley posteriormente declarada inconstitucional.

Establecido lo que acabamos de exponer y en la línea de lo que la Sala declaró en las sentencias antes citadas, no se opone a la conclusión a la que llegamos la propia sentencia del Tribunal Constitucional, que declaró la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Vigésima de la ley 37 de 1.988. La sentencia no puso límite alguno a su declaración en cuanto a la afectación de las situaciones que hubieran nacido bajo su vigencia, de modo que al no existir sentencia dictada en proceso ya fenecido ni invocar el Tribunal razones de seguridad jurídica para conservar esas situaciones, no existe obstáculo para que esta Sala pueda estimar la demanda planteada.

A. Así las cosas, sólo nos resta determinar la cuantía de la indemnización, y al respecto debemos decir que la solicitada en la demanda aparece documentalmente acreditada en las actuaciones mediante las oportunas certificaciones expedidas por la habilitación correspondiente.

En consecuencia, las que corresponde abonar a cada uno de los recurrentes, con la correspondiente explicación de su por qué, teniendo en cuenta que la edad de jubilación establecida para los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16.3 de la Ley Orgánica 2/86.

1. don Juan, Comisario. Pasó a segunda actividad sin destino el 8-8-94, al cumplir 58 años; debería haber pasado, según la citada sentencia del Tribunal Constitucional, el 8-8-96; nacido el 8-8-36; jubilado el 8-8-2001 (folios 7 y 8 del tomo pequeño, único para el recurrente). Recurrió el acto que dispuso su pase a segunda actividad ante la Sección segunda de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, la que dictó sentencia desestimatoria, de fecha 20-2-97 (folio 7 de su tomo) Reclama el 31-12-2000 (folio 74 tomo pequeño para él) 19.221,5 euros (3.198.188 pesetas), a lo que hay que añadir hasta su jubilación el 8-8-2001, 1298 euros (216.000 pesetas), haciendo un total de 20.519,5 euros (3.414,188 pesetas).

2. don Miguel. Inspector Jefe. Pasó a segunda actividad el 7-7-93 al cumplir 56 años; le correspondía haber pasado según la repetida sentencia del Tribunal Constitucional el 21-10-94. Desde esta fecha hasta el 7-7-97 estuvo en segunda actividad con destino (folios 205 y 206 tomo I). Reclama al 31-12-2000 (folio 8 tomo I), 9.015,18 euros (1.515.000 pesetas) a lo que hay que incrementar hasta la fecha de jubilación el 7-7-2002, 3.882,54 euros (646.000 pesetas), haciendo un total de 12.987,87 euros (2.161.000 pesetas).

3. don Rodrigo. Inspector Jefe. Pasó a segunda actividad sin destino el 20-5-91 al cumplir 56 años; debería haber pasado el 21-10-94; nacido el 20-5-35 (folios 346 y 347 tomo II).Jubilado el 20-5-2000. Desde el 17-3-93 hasta el 20-5-95 estuvo en segunda actividad con destino (folio 346, tomo II, párrafo tercero). La indemnización que suma en total, es de 15.025,3 euros (2.500.000 pesetas).

4. don Vicente. Inspector Jefe. Pasó a segunda actividad sin destino el 3-3-93 al cumplir 56 años; nacido el 3-3-37; jubilado el 3-3-2002 (folios 216 y 217 tomo I). La indemnización que reclama (folio 46 tomo I) al 31-12-2000, es de 21.636,44 euros (3.600.000 pesetas) debiendo incrementarse hasta la jubilación el 3-3-2002, 3155,31 euros (525.000 pesetas), haciendo un total de 24.791, 75 euros (4.125.000 pesetas).

5. don Jose Enrique. Inspector Jefe. Pasó a segunda actividad sin destino el 27-1-92 al cumplir 56 años; debería haber pasado, según la repetida sentencia del Tribunal Constitucional el 21-10-94; nacido el 27-1-36; jubilado el 27-1-2001 (folio 358 tomo II). La indemnización que reclama al 31-12-2000 (folio 64 tomo I) es de 29.721,98 euros (4.945.322 pesetas), debiendo incrementarse hasta su jubilación el 27-1-2001, en 210,30 euros (35.000 pesetas), haciendo un total de 29.932,28 euros (4.980.312 pesetas).

6. don Luis Manuel. Inspector Jefe. Pasó a segunda actividad sin destino el 30-11-90 al cumplir 56 años; debería haber pasado, según referida sentencia del Tribunal constitucional el 21-10-94; nacido el 30-11-34; jubilado el 30-11-99 (folio 379-45 tomo II). La indemnización que solicita (folio 80 tomo I) suma en total 33.582,36 euros (5.587.635 pesetas).

7. don Jesús Manuel. Inspector Jefe. Pasó a segunda actividad sin destino el 4-10-92 al cumplir 56 años; debería haber pasado según la tan repetida sentencia del Tribunal constitucional el 21-10-94; nacido el 4-10-36; jubilado 4-10-2001 (folio 379-56 tomo II). Al 31-12-2000 (folio 96 tomo I) reclamaba la indemnización de 26.031,94 euros (4.331.351 pesetas), debiendo incrementarse hasta su jubilación el 4-10-2001, 2.103,54 euros (350.000 pesetas), haciendo un total de 28.134,98 (4.681.266 pesetas).

8. don Pedro Antonio. Inspector Jefé. Paso a segunda actividad sin destino el 21-01-92 al cumplir 56 años; debería haber pasado según la mentada sentencia del Tribunal Constitucional el 21-10-94; nacido el 21-1-36; jubilado el 21-1-2001 (folio 379-56 tomo II). Reclama al 31-12-2000 (folio 110-3 tomo I) una indemnización de 24.942 euros (4.150.000 pesetas), incrementándose hasta su jubilación el 21-1-2001 en 210,35 euros (35.000 pesetas), haciendo un total de 25.152,35 euros (4.184.999 pesetas).

Es decir, todos los recurrentes, el día 20 de enero de 2000, fecha en la que se publicó la sentencia 234/1999, de 16 de enero, del Pleno del Tribunal Constitucional en el B.O.E., que anuló la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1989, se hallaban en la situación de segunda actividad, y no obstante tal sentencia, continuaron percibiendo su retribución complementaria en cuantía inferior a los funcionarios de su categoría que habían pasado a esa situación a partir del 21-10-94, hasta su jubilación.

2. Este Tribunal Supremo, en aras del principio de reparación integral viene considerando, junto con el abono de intereses (sentencia de 20 de octubre de 1997), como uno de los instrumentos adecuados para hacer efectivo el principio de indemnidad que subyace tras la institución de la responsabilidad extracontractual de la Administración la consideración de la obligación pecuniaria de resarcimiento como una deuda de valor, que lleva a fijar la cuantía de la deuda actualizada al momento de su determinación o fijación, y no al momento de producción del daño (sentencias de 15 de enero de 1992 y 24 de enero de 1997). Esta Sala a tal fin establece que la cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo actualizada a la fecha de esta sentencia con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, con el límite máximo de lo reclamado por los recurrentes.

En cuanto a los intereses de la cantidad objeto de la indemnización, a partir de esta sentencia se aplicará lo dispuesto en el artículo 106 de Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Sólo nos resta pronunciarnos sobre las costas de este recurso contencioso- administrativo, a cuyo respecto debemos decir que, no apreciando nuestra Sala que haya habido temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, y aplicando lo que establece el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, cada parte abonará las suyas.

Por lo expuesto,