STS, 3 de Mayo de 2004

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de BRETAGNE ANGLATERRE IRLANDE, S.A. y SERESTEL, S.A. contra las resoluciones presuntas reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que son las mismas conformes a Derecho, confirmándolas; no se hace imposición de costas".

Notificada la anterior resolución, la representación procesal de Bretagne Angleterre Irlande, S.A. y Serestel, S.A. presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 88 y 89 de la Ley de la Jurisdicción, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don Alvaro Coñi Jiménez en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Abogado del Estado como parte recurrida.

En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 88-1-d) de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia casando y anulándola recurrida y pronuncie otra más ajustada a Derecho, declarando la responsabilidad del Estado español, por su negligencia y la de sus agentes en el ejercicio de sus funciones, a raíz de las actuaciones deficientes y de las omisiones de la Administración del Estado, con motivo del bloqueo del puesto de Santander por pescadores españoles el 26 de julio de 1994, y disponiendo el pago a mis representadas, titulares de los créditos contra el Estado español y parte legítimas y legitimadas en este procedimiento, de las indemnizaciones reclamadas, estimadas en la cantidad de 621.678,52 Libras Esterlinas (seiscientas veintiuna mil seiscientas setenta y ocho Libras Esterlinas con cincuenta y dos Peniques), es decir, aproximadamente Ptas. 130.000.000 (ciento treinta millones de Pesetas) más la de Ptas. 25.000.000.- (veinticinco millones de Pesetas) en concepto de daños morales, es decir, aproximadamente Ptas. 155.000.000.- (ciento cincuenta y cinco millones de Pesetas), todo ello respecto de Bretagne Angleterre Irlande, S.A., más la cantidad de 71.938,71 Libras Esterlinas (setenta y una mil novecientas treinta y ocho Libras Esterlinas con setenta y un Peniques), es decir, aproximadamente Ptas. 14.400.000.- (catorce millones cuatrocientas mil Pesetas), respecto de Serestel, S.A. montante que deberá ser actualizado según el tipo de cambio vigente al tiempo de pago, más los intereses legales, condenando asimismo a la demandada a las costas y gastos del procedimiento".

Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.

Dado traslado del escrito de interposición del recurso al Abogado del Estado ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte sentencia por la que declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 10 de marzo de 2004 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Las sociedades anónimas "Bretagne Angleterre Irlande" y "Serestel", armadora del ferry de bandera francesa "Val de Loire", -la primera- y titular de los establecimientos de restauración del buque, -la segunda-, interpusieron sendos recursos contenciosos-administrativos contra la denegación presunta, por silencio, de las reclamaciones que habían dirigido al Ministerio de Justicia e Interior para que les fuesen indemnizados los daños materiales y morales que les había causado la actuación deficiente de la Administración, ante el bloqueo al que los pesqueros de la flota bonitera del Cantábrico habían sometido al puerto de Santander el día 26 de julio de 1994, lo que motivó que la nave, que hacía la línea Plymonth-Santander, no pudiera hacer su entrada en él, por lo que se desvió a Roscoff, en la Bretaña, debiendo las entidades reclamantes compensar económicamente a los pasajeros y a los que esperaban en la terminal de Santander para embarcar.

La sentencia de instancia, desestimatoria del recurso, considera probado: primero, que el capitán y el armador del buque, antes de hacerse a la mar, conocían que a partir de las seis horas del día citado el puerto estaría bloqueado, no obstante lo cual decidieron hacerse a la mar "en la confianza de que la Armada española impediría el bloqueo"; segundo, que la Administración no intentó ni evitar el bloqueo mediante el uso proporcionado de la fuerza ni romperlo, una vez iniciado, optando por la búsqueda de negociaciones y soluciones pacíficas.

Sobre la base de estos hechos, la sentencia de la Audiencia Nacional considera que habría base para apreciar un funcionamiento anormal de los servicios públicos, a la vista de su propia sentencia de 30 de marzo de 1994, relativa al bloqueo del puerto de Algeciras, porque del Anexo de la Ley 27/92, de 24 de noviembre, de Puertos y de la Marina Mercante, se deduce que el Puerto de Santander es un puerto de interés general lo que significa, a la luz del art. 5, que se está ante una infraestructura de primera importancia estratégica para la economía en cuanto a la circulación de personas y bienes, por lo que se estaría ante uno de los supuestos en los que el art. 109 apodera a la Administración para garantizar el libre acceso a un puerto; sin embargo la sentencia hace hincapié en que dicho precepto no dice que la Administración "debe", sino que "puede" adoptar con carácter inmediato las medidas precisas para restablecer la legalidad y que las circunstancias de este caso no coinciden con las del examinado en su precedente sentencia de 30 de marzo de 1994, ni siquiera con las previstas en el art. 109 citado, que parece estar pensando en un suceso concreto o puntual y no en un bloqueo de varios puertos en el curso de un ambiente de movilizaciones generalizadas caracterizado por la crispación y que dio lugar al levantamiento de toda la flota pesquera del Cantábrico (ambiente tenso, violento y crispado), ante el cual la Administración, en evitación de males mayores, optó por acudir, no al uso legítimo de la fuerza, sino al control, la vigilancia, la contención y a las reuniones con los pescadores y autoridades francesas para atajar la situación, por lo que no hubo pasividad y el funcionamiento del servicio de mantenimiento del orden fue normal.

La sentencia recurrida, a partir de este razonamiento, alcanza la conclusión de que los daños causados a los demandantes no tienen por causa la actuación administrativa, sino la acción de un tercero, los pescadores, a los que la Administración incoó expediente sancionador y a los que, en su caso, podrían exigírseles las pertinentes responsabilidades civiles.

Contra esta sentencia han formalizado las actoras recurso de casación, que desarrollan en cuatro motivos, todos ellos amparados en el artículo 88-1-d) de la Ley de la Jurisdicción.

En el primer motivo se denuncia la infracción de los artículos reguladores de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado (106 de la Constitución, 139 de la Ley 30/92 y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa), argumentando sobre la concurrencia en este caso de todos los requisitos legalmente precisos para que dicha responsabilidad sea declarada.

No negada en ningún momento por la sentencia impugnada ni la evidencia de unos daños ni la ilicitud de la conducta de los pescadores al realizar el bloqueo, en realidad la única cuestión a debatir es la de determinar si la actitud adoptada por la Administración de optar por una resolución pacífica del conflicto, sin empleo de la fuerza, permite hacerla responsable de unos daños cuya causa originaria se encuentra sin duda en la decisión de realizar el bloqueo tomada por los pescadores.

Siendo éste el problema, su solución habría que buscarla en la jurisprudencia de la Sala, lo que nos lleva de manera directa e inmediata al examen de los motivos segundo y tercero, que son los que hacen el necesario aporte jurisprudencial de que precisan los conceptos generales esgrimidos en el primero.

En el motivo segundo afirma la parte recurrente que la sentencia impugnada ha infringido la doctrina sentada en sentencias de 5 de junio y de 16 de diciembre de 1997 y de 16 de junio de 1998, de las cuales se deduciría que el carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos impone que no es menester demostrar para exigirla que los gestores o titulares de la actividad administrativa que ha generado el daño hayan actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de la Administración, de modo que la responsabilidad de ésta solo quedaría excluida por mediación de la fuerza mayor.

Aunque los hechos que contemplan las sentencias invocadas para agrupar esta tesis son muy diferentes a los que se enjuician en este proceso (suicidio de un interno en centro de detención de jóvenes en el que, además, la Sala aprecia ruptura del nexo causal por intervención de la propia víctima; caída de bicicleta al borde de la carretera en una quebradura construida para permitir el paso de las aguas, que, según las pruebas practicadas, estaba disimulada por la vegetación que la Administración debía haber retirado, sin defensas y no señalizada; y denegación de publicidad institucional en un medio de comunicación social), sin embargo no cabe dudar de la corrección de la misma en su formulación general, pero es que, en realidad, lo que al final se está cuestionando en este caso, en el que si bien en un principio se consideró por la parte actora como principal línea de argumentación que el funcionamiento del servicio había sido anormal, porque la Administración no había evitado que se impidiese el libre acceso al puerto de Santander, incumpliendo así el mandato legal del artículo 109 de la Ley 27/1992, sin embargo ahora, en este motivo, aduce con razón, -ante los argumentos de la sentencia impugnada en favor de que las circunstancias concurrentes no excluían como forma también normal de funcionamiento la opción en favor de las conversaciones para resolver el conflicto-, que ello no excluye que, aún aceptando este criterio, sin embargo su aplicación no impediría que las eventuales consecuencias dañosas de la conducta de la Administración obligarían a cargar a ésta con la correspondiente responsabilidad.

Pero con ello se elude el auténtico y sustancial debate sobre la causalidad del daño, ya que si, como hemos dejado indicado con anterioridad, la relación causal originaria se ubica en la ilícita conducta de los pescadores, solo la concurrencia con la misma de las decisiones tomadas por la Administración para resolver la situación de bloqueo, permitiría introducir a ésta en la relación de causa a efecto dañoso determinante de una responsabilidad patrimonial, que es el punto en el que se detiene el motivo tercero.

En este motivo se denuncia la infracción de la doctrina jurisprudencial sentada en la sentencia de 12 de mayo de 1998, que, según los recurrentes, sanciona la idea de que la acción de un tercero no rompe el nexo causal, sino que tan solo da lugar a que se impongan criterios de compensación.

En efecto, la sentencia citada afirma que "la sentencia de 22 de julio de 1988 ya declaró que la nota de «exclusividad» debe ser entendida en sentido relativo y no absoluto como se pretende, pues si esta nota puede exigirse con rigor en supuestos dañosos acaecidos por funcionamiento normal, en los de funcionamiento anormal el hecho de la intervención de un tercero o una concurrencia de concausas imputables unas a la Administración y otras a personas ajenas e incluso al propio perjudicado, imponen criterios de compensación (asumiendo cada una la parte que le corresponde) o de atemperar la indemnización a las características o circunstancias concretas del caso examinado. Esta sentencia cita otras anteriores que siguen el mismo criterio, como las de 8 de enero de 1967, 27 de mayo de 1984 y 11 de abril de 1986".

Ahora bien, en orden a la aplicación de esta doctrina, hemos de indicar que la sentencia sobre la que nos pronunciamos parte de la idea de que el funcionamiento de la Administración había sido normal.

Así, nos dice en el fundamento de derecho octavo que en el caso de autos se "está ante el bloqueo de varios puertos en el curso de un ambiente de movilizaciones generalizadas, ambiente caracterizado por la gran crispación y que dio lugar al levantamiento de toda la flota del Cantábrico, obrando en la documental ejemplos claros del calentamiento de ánimos que se vivió: así los pescadores aseguraban que se puede "derramar sangre" (documento 42 del Primer Tomo), "va a haber follón, que es el único recurso que nos queda" (doc. 44), amenazan con una "batalla campal si es necesario" (doc. 44 bis 3), le es indiferente que vaya la Armada pues "no entra nadie" (doc. 44 bis 3), etc. En este sentido, y como se dijo más arriba, hay que recordar que la documental privada aportada -numerosos recortes de varios diarios- de ser de diversa fuente y de varios días, llevan al ánimo de la Sala la realidad de un ambiente tenso, violento y crispado".

Por eso, en el décimo primero, afirma la sentencia impugnada que "ante la situación descrita más arriba, la Administración optó por hacer frente al bloqueo -que fue un episodio de esa crisis- no acudiendo al uso legítimo de la fuerza, para lo que estaba apoderada tanto por el artículo 109 citado, como por la Ley 1/92 (cf. artículo 14), de ahí que con independencia de si contaba o no con los medios materiales y humanos suficientes para desbloquear todos los puertos afectados, realizó más bien una tarea de control, vigilancia y contención y, sobre todo, siguió con la línea política de mantener reuniones con pescadores y con las autoridades francesas para atajar la situación".

Alcanza, así, en el fundamento décimo segundo, la consecuencia de que "no hubo inactividad generadora de responsabilidad como sinónimo de ineficacia, desidia o incuria, antes al contrario la forma de hacer frente a esa crisis implica un funcionamiento normal en la forma de prestar el servicio público de mantenimiento del orden y de tutela de los derechos e intereses de los afectados. De esta forma y desde el punto de vista de la libre opción política de elección de medios y formas en cuanto al modo de solventar esa situación, que abriría paso al ejercicio de diversas potestades, se optó por no usar las fuerza en todos los puertos bloqueados ante esa situación objetiva de crispación y ante la previsión de que la misma causaría un efecto contrapoducente, un mal mayor, de ahí que optase por negociar y reunirse para solventar la situación, siendo corolario de lo dicho que el daño efectivamente causado a los demandante tiene por causa no la actuación administrativa, sino en la acción de un tercero -la de los pescadores- que habría concurrido rompiendo el nexo de causalidad entre el resultado dañoso y el funcionamiento normal del servicio, de forma que la causa de ese daño habría que buscarla en la actuación de los mismos".

Siendo un dato de hecho que debemos acatar en casación la descripción que hace la Sala de la Audiencia Nacional de la situación creada, en el sentido de haber originado "la realidad de un ambiente tenso, violento y crispado", hemos de valorar sin embargo, en cuanto forma parte de nuestras potestades casacionales, si es jurídicamente correcta la calificación de normal del funcionamiento del servicio, a pesar de que la Administración optó por no usar la fuerza para coaccionar la terminación del bloqueo.

Recientemente, en sentencia de 6 de octubre de 2003, ante una "auténtica batalla naval" ocurrida como consecuencia del conflicto pesquero que los boniteros españoles sostenían con los franceses por el tema de las dimensiones de los aparejos de pesca utilizados por estos, confirmamos el criterio de la Sala de instancia, que había desestimado una pretensión de responsabilidad patrimonial de los propietarios de un pesquero francés que había sido dañado, argumentando que "sin duda alguna de no haber intervenido prudentemente el patrullero español Childrieu, que se encontraba en la zona, a buen seguro, las consecuencias hubiesen sido mucho mayores y tal vez irreparables, con la pérdida de alguna vida humana, cosa que no sucedió. En efecto, el patrullero español hizo todo lo que el buen juicio aconsejaba hacer y el momento requería, dado el alto grado de riesgo que su intervención hubiera producido, en la especial situación de violencia vivida en altamar con participación en algún momento de trescientos buques españoles más los volanteros franceses. Así, conminó a los boniteros españoles en innumerables ocasiones a deponer su actitud agresiva y arreglar el conflicto por la vía pacífica, incluso ofreciéndose como lugar de negociación; estuvo en contacto permanente con el buque de la Marina francesa Tenace, también presente en la zona, a quien le transmitió y puso en alerta de cualquier ataque de los boniteros españoles; hizo numerosas maniobras, incluso alguna que entrañaba cierto peligro, para impedir los ataques de estos, siendo insultada su tripulación por esta causa y por no atacar al Tenace que igualmente colaboraba en defender a los volanteros. Y aunque es cierto que no pudo evitar las agresiones y el apresamiento de La Gabrielle, ello tampoco lo logró el buque de la Marina francesa, a quien incumbía un deber de protección, si cabe mayor que el español, ello no implica que no hiciera lo posible para evitarlo, o para que no se produjeran daños mayores. Por tanto, a juicio de la Sala, la Armada española hizo lo procedente atendidas las circunstancias concurrentes del caso, no pudiéndole exigir otro modo de actuar, que con toda seguridad hubiere generado un perjuicio mayor que el que trataba de evitar. Así las cosas, igualmente, con el apresamiento de La Gabrielle y su traslado al puerto de Burela, custodiado por trescientos o cuatrocientos barcos, no se consideró oportuno por las autoridades españolas una acción de fuerza contra la flota española por las gravísimas e imprevisibles consecuencias que ello podría causar. Con todo ello, se pone de manifiesto que no existió una pasividad o una inacción de las Fuerzas Armadas o de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, o de actitud meramente contemplativa de un hecho delictivo o ilegítimo".

A la vista de esta doctrina y de lo que se afirma en la sentencia que ahora examinamos sobre la situación existente, entendemos que, como en el caso al que nos hemos referido, que resolvimos mediante la citada sentencia de 6 de octubre de 2003, también debemos concluir que no hubo pasividad por parte de la Administración, sino una mera opción operativa para evitar males mayores, perfectamente calificable, a la luz de las circunstancias, como un funcionamiento normal y por eso no concurrente en la producción de los daños, en exclusiva imputables a los autores del bloqueo, lo que a su vez lleva a la necesaria desestimación también del cuarto motivo, en cuanto en él se denuncia la infracción de las normas legales que imponían a aquella restablecer la libre navegación afectada.

Procede que impongamos las costas a la parte recurrente, de acuerdo con el artículo 139-2 de la Ley de la Jurisdicción.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,