STS, 29 de Junio de 2007
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2007:5431 |
| Número de Recurso | 98/2001 |
| Fecha de Resolución | 29 de Junio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Junio de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación número 98/2001, que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña María Eva de Guinea y Ruenes, en nombre y representación de la CONFEDERACIÓN DE ASOCIACIONES Y FEDERACIONES DE PENSIONISTAS Y MUTUALISTAS DE LA MUTUALIDAD DE PREVISIÓN (COAPEM), contra sentencia de fecha 6 de diciembre del 2000, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso- administrativo número 1141/1998, interpuesto contra la resolución del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de fecha 29 de abril de 1998, sobre Prestaciones de Acción Social a favor del personal destinado en la Administración de la Seguridad Social.
La Sentencia antes citada dice en su parte dispositiva lo siguiente:"Fallamos: Primero. Desestimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES Y DE FEDERACIONES DE PENSIONISTAS Y MUTUALISTAS DE LA MUTUALIDAD DE PREVISIÓN (COAPEM), confirmando el Acuerdo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de fecha 29 de abril de 1998, a que las presentes actuaciones se contraen, por su conformidad a Derechos sin Expresa imposición de costas".
Por escrito de 22 de enero de 2001, por la Procuradora Doña María Eva de Guinea y Ruenes, en nombre y representación de la CONFEDERACIÓN DE ASOCIACIONES Y FEDERACIONES DE PENSIONISTAS Y MUTUALISTAS DE LA MUTUALIDAD DE PREVISIÓN (COAPEM), se formaliza el presente recurso de casación, en base a los motivos que se dirán en los fundamentos jurídicos de esta sentencia. Por el Abogado del Estado se formalizó el escrito de oposición al recurso por los motivos que se diran en los fundamentos jurídicos.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 20 de junio de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,
La parte recurrente solicitaba en el recurso contencioso-administrativo, en el que ha recaído la sentencia impugnada, la declaración de nulidad del apartado a) de la Disposición derogatoria de la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 29 de abril de 1998, publicada en el BOE el 2 de mayo de 1998, en cuanto deroga el Estatuto de Personal del Instituto Nacional de Previsión, o alternativamente, se mantenga la prestación de auxilio por defunción del artículo 98 del Estatuto, mediante la inclusión de una Disposición Adicional o Transitoria en dicha Orden. SEGUNDO.- La sentencia recurrida justifica en los fundamentos jurídicos tercero a quinto la desestimación del recurso en los siguientes términos:
"TERCERO.- En cuanto a la cobertura legal de la Orden recurrida discute la actora que sea suficiente habilitación el Real Decreto 2664/1986 de 19 de Diciembre, por el que se procede a la homologación del Régimen del Personal de la Seguridad Social con el de la Administración Civil del Estado y se ordenan los Cuerpos de Funcionarios de la Administración de la Seguridad Social, que en su Disposición Derogatoria incluyó los Estatutos relacionados en el artículo 2º del mismo, entre ellos, el Estatuto de personal del extinguido Instituto Nacional de Previsión, aprobado por Orden de 28 de abril de 1.978.
Sin perjuicio de la reserva legal efectuada por la Disposición Transitoria Primera, número 1, del citado Real Decreto, en favor de los funcionarios de la Administración de la Seguridad Social, a los cuales será de aplicación el régimen actual de acción social hasta que se dicten por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social las disposiciones que unifiquen, dentro de las limitaciones presupuestarias, las prestaciones en esta materia a favor de los funcionarios destinados en la Administración de la Seguridad Social. Y en la Disposición Final Primera se autorizó al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, en el ámbito de sus respectivas competencias, a dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo del Real Decreto.
Es decir, en consecuencia el Estatuto de Personal del extinto INP fue derogado por la disposición citada, y sólo transitoriamente quedó en vigor el régimen de acción social, incluído en su artículo 98, hasta que por el Ministerio se unificaron las disposiciones sobre la materia.
Así pues, la habilitación fue correcta y la Orden recurrida unificó las prestaciones por medio del Plan de Acción Social anual destinado al mencionado personal, mediante el derecho transitorio, y agotó la vigencia del régimen anterior de acción social que procedía del derogado Estatuto, sin perjuicio de que el régimen de mutualismo complementario aplicable se rija por su normativa específica, lo cual no es óbice para que el auxilio por defunción se incluya en el Plan anual de Acción Social atendiendo a las limitaciones presupuestarias y los criterios directrices del Plan General.
No concurre en este caso desviación de poder porque los informes previos de los proyectos de Ordenes Ministeriales no vinculan a la definitiva formulación de éstas cuando son aprobadas y publicadas en el BOE, los propósitos sobre acción social plantados en los prolegómenos de la Orden recurrida, en su fase de elaboración ministerial no determinan que tales intenciones sean recogidas íntegramente en la redacción final, tampoco los antecedente normativos precisan una continuación necesaria del sistema ó de las prestaciones de clases pasivas.
El análisis de tal motivo de impugnación exige poner de relieve la doctrina elaborada por el Tribunal Supremo sobre el concepto y requisitos del vicio de la desviación de poder recogida en sentencia de 25 de septiembre de 1995, entre otras: "Así, puede considerarse como jurisprudencia consolidada que la "desviación de poder", consagrada constitucionalmente en el artículo 106.1 CE, en relación con el artículo 103 CE, y definida en el artículo 83 LJCA, comporta la existencia de un acto administrativo ajustado en sus requisitos extrínsecos a la legalidad, pero afectado de invalidez por contradecir en su motivación el sentido teleológico de la actividad administrativa, que ha de estar orientada, en todo caso, a la promoción del interés público y, en particular, a la finalidad concreta con que está configurada en la norma la potestad administrativa que se ejercita (SSTS 6 de marzo de 1992, 25 de febrero, 10 de marzo y 12 de mayo de 1993 ). Para su apreciación es preciso que quien la invoque alegue y pruebe los supuestos de hecho en que se funde y los pruebe, si bien en este aspecto la más reciente jurisprudencia ha flexibilizado el rigor de otra anterior, que exigía una prueba absoluta y plena, entendiendo que la misma dificultad de la probanza de motivaciones internas hacía necesario admitir como suficiente la acreditación que permita al Tribunal formar su convicción (SSTS de 7 de marzo de 1986, 19 de enero de 1989 y 14 de octubre de 1994, entre otras muchas). Por otra parte, deben considerarse como notas caracterizadoras, resumidas en las SSTS de 2 y 12 de abril de 1993 y 22 de abril de 1994, las siguientes:
-
El ejercicio de las potestades administrativas, a que afecta como límite la desviación de poder abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos en la Administración Pública, en la extensión que confiere la ley a este concepto (art. 1.2 LJCA y, en la actualidad, art. 2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
-
El ámbito más específico para su desarrollo es la actividad discrecional de la Administración, pero no existe obstáculo apriorístico para que se aplique a la actividad reglada, ya que nada se opone a la eventual coexistencia de vicios, infracción del ordenamiento jurídico por desviación del fin público específico asignado por la norma e ilegalidad en los elementos reglados del acto (STS 5 de noviembre de 1978 ). c) La desviación de poder, aunque pueda concurrir con otros vicios de nulidad del acto, es independiente de éstos, habiendo señalado la jurisprudencia que "las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término (STS 10 de noviembre de 1983 ).
-
Siendo generalmente grave la dificultad de la prueba directa, resulta perfectamente viable acudir a las presunciones, que exigen unos datos completamente acreditados -artículo 1249 del Código Civil - de los que con un enlace lógico acorde con el criterio humano -artículo 1253 del Código Civil - derive la persecución de un fin no previsto en la norma (STS 10 de octubre de 1987 ).
-
La prueba de los hechos que sirven de soporte a la desviación de poder corresponde a quien ejercita la pretensión de reconocimiento del defecto invalidante del acto (art. 1214 CC ), aunque la regla debe conjugarse con el criterio de la facilidad, en virtud del principio de la buena fe procesal, considerando que hay hechos fáciles de probar para una de las partes que, sin embargo, son de difícil acreditamiento para la otra (STS de 23 de junio de 1987 ).
-
Es preciso la constatación, en la génesis del acto administrativo, de una disfunción entre el fin objetivo que corresponde a su naturaleza y a su integración en el ordenamiento jurídico y el fin instrumental propuesto por el órgano administrativo del que deriva, disfunción que es apreciable tanto si se persigue un fin privado, ajeno por completo a los intereses generales, como si la finalidad que se pretende obtener, aunque de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma habilitante, por estimable que sea aquella (STS 11 de octubre de 1993 y 22 de abril de 1994 )".
En consecuencia en este caso no hay desviación de poder porque no se reúnen los requisitos exigidos por la jurisprudencia para su apreciación por esta Sala.
En cuanto a los derechos adquiridos resulta ilustrativa la doctrina del Tribunal Constitucional en su sentencia de 16 de Julio de 1.987, definiendo los derechos adquiridos como los nacidos y perfectos, cuyo hecho causante se ha producido bajo la normativa que se deroga y respecto a los cuales se predica la irretroactividad como principio general, pero no se da cuando lo que produce es una sustitución y modificación del régimen por otro distinto que reordena determinadas situaciones jurídicas prestacionales con proyección de futuro.
En atención a dicha doctrina en este caso no concurren derechos adquiridos, puesto que según reconoce el recurrente en su demanda el derecho al auxilio por defunción desde su implantación en el Estatuto de Personal del INP de 28 de Abril de 1.978, estaba supeditado para sus titulares a la producción del hecho causante; y como éste para el caso que nos ocupa habría de suceder después de la entrada en vigor de la Orden recurrida, no tendría efectos de futuro una vez aplicada ésta, que no procede sea anulada ni rectificada por esta Sala según se suplica en la demanda en atención a los precedentes fundamentos."
La recurrente alega como primer motivo de casación la infracción del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que la sentencia incurre a su juicio en incongruencia omisiva al no decidir sobre todas las cuestiones controvertidas en el proceso ignorando absolutamente la alegación expuesta en la instancia sobre infracción de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto Ley de 16 de noviembre de 1978 sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo.
El efecto útil de la casación hace que deba desestimarse este motivo puesto que la recurrente hace hincapié en la citada Disposición Adicional que dispone que "los funcionarios y empleados de los organismos que se suprimen por la disposición final primera del presente Real Decreto Ley se integrarán en los respectivos organismos de nueva creación en las condiciones que reglamentariamente se determinen, con respeto a los derechos económicos adquiridos y los de Seguridad Social, como asimismo en los derechos y regímenes de previsión voluntaria". Y ello para subrayar que nos encontramos, en el caso del Auxilio por defunción, ante un derecho adquirido.
Sin embargo reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, establece la distinción entre derechos adquiridos y meras expectativas. En el presente caso, el derecho de defunción es una expectativa a adquirir determinado auxilio, cuando se produzca el evento al que éste se vincula, pero no un derecho adquirido perfecto. Así, desde la sentencia de 16 de julio de 1987, donde el Tribunal Constitucional desestima las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por supuesta inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria novena, apdo. 1, en relación con el art. 33 de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública; la de 21 de febrero de 1989, la de 5 de junio de 1989, o la de 11 de abril de 1991 en que el Tribunal Constitucional desestima las cuestiones de inconstitucionalidad interpuestas contra el apartado 15 de la Disposición adicional vigésima primera de la Ley 30/1984, de Presupuestos Generales del Estado para 1985 . Según esta última sentencia del Tribunal Constitucional el precepto cuestionado no infringe las garantías jurídicas del art. 9, 3 CE, pues no afecta a situaciones consolidadas, y no suprime sino que delimita la garantía del sistema complementario de protección social del Montepío de la AISS.
Doctrina además conforme con la jurisprudencia de esta Sala, por lo que el motivo no debe ser estimado, ni el segundo, en el que se alega nuevamente infracción de la Disposición Adicional Primera.4 del Real Decreto Ley 36/1978 de 16 de noviembre sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo.
En el motivo tercero alega la recurrente infracción del Real Decreto 2664/1986 de 19 de diciembre al considerarlo como formula habilitante para la publicación de la Orden de 29 de abril de 1998.
En efecto, la disposición transitoria primera del Real Decreto 2664/1986, de 19 de diciembre, disponía en su apartado 1 que "a los funcionarios de la Administración de la Seguridad Social les será de aplicación el régimen actual de acción social hasta tanto se dicten por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social las disposiciones que unifiquen, dentro de las limitaciones presupuestarias, las prestaciones en esta materia a favor de todos los funcionarios destinados en la Administración de la Seguridad Social".
Como sostiene el recurrente, el Estatuto de Personal del INP, al publicarse la Orden de 28 de abril de 1998, estaba ya anteriormente derogado por la Disposición Derogatoria del Real Decreto 2664/1986, y la única prestación de Acción Social que existía en virtud de la Transitoria Primera de este Real Decreto era la del Auxilio por Defunción establecido en el artículo 98 del Estatuto, siendo así que la nueva Acción Social solo afecta a los funcionarios del INSS en activo, pero no a los jubilados ni pensionistas, por lo que entienden los recurrentes que al día de hoy esa unificación de las prestaciones de acción social previstas aún no se ha realizado.
Pues bien, este argumento es acogible, simplemente desde el principio de jerarquía normativa, recogido en el artículo 9.3 de la Constitución Española y 62.2 de la ley 30/1992, pues es evidente que la Orden impugnada, para este colectivo recurrente no unifica, sino suprime, la prestación de Auxilio por defunción, y todo ello naturalmente sin perjuicio de que el sistema previsto en la Orden pueda arbitrar medidas semejantes de ayuda social, pero que ya no serían de establecimiento obligatorio.
Ha de desestimarse sin embargo la alegada desviación de poder, acogiendo en este punto los argumentos de la sentencia recurrida, pues nada permite suponer un intento desviado de la potestad que ejercita la Administración Publica, ni tampoco, puede acogerse el motivo de vulneración de la proscripción de la retroactividad, por lo dicho ya en los anteriores fundamentos jurídicos.
En consecuencia, procede dar lugar al recurso de casación y dictar otra sentencia en la que se estime el recurso y anular el apartado a) de la Disposición derogatoria de la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 29 de abril de 1998, publicada en el BOE el 2 de mayo de 1998, sin expresa condena en las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
-
- Ha lugar al recurso de casación número 98/2001, interpuesto por la Procuradora Doña María Eva de Guinea y Ruenes, en nombre y representación de la CONFEDERACIÓN DE ASOCIACIONES Y FEDERACIONES DE PENSIONISTAS Y MUTUALISTAS DE LA MUTUALIDAD DE PREVISIÓN (COAPEM), contra sentencia de fecha 6 de diciembre de 2000, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional, que se casa y se deja sin efecto.
-
- Ha lugar a estimar el recurso contencioso-administrativo número 1141/1998, interpuesto contra el apartado a) de la Disposición derogatoria de la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 29 de abril de 1998, publicada en el BOE el 2 de mayo de 1998, por ser contrario a derecho y la anulamos y dejamos sin efecto.
-
- No se hace expresa condena en las costas procesales.
Publíquese el fallo en el BOE, a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley 29/98 .
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. José Díaz Delgado, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.
-
STSJ Castilla y León 179/2015, 26 de Noviembre de 2015
...se alega por la parte actora la existencia de desviación de poder. A este respecto cabe traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 29 de junio de 2007, dictada en el recurso 98/2001, Ponente el Excmo Sr Díaz Delgado que recuerda la doctrina elaborada por el Tribunal Supremo......
-
STSJ Castilla y León 1524/2014, 18 de Julio de 2014
...que lo que se pretende con el expediente incoado es impedirle seguir cazando. Cabe recordar en este punto que la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 29 de junio de 2007, dictada en el recurso 98/2001 recoge la doctrina elaborada por el Tribunal Supremo sobre el concepto y requisitos del......
-
STSJ Castilla y León 1140/2014, 29 de Mayo de 2014
...artículos 106.1 en relación con el artículo 103 de la Constitución . En la desviación de poder, como destaca la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 29 de junio de 2007 (recurso de casaciónn 98/2001 ), debe observarse en la génesis de la disposición o acto administrativo una disfunción e......
-
STSJ Castilla y León 23/2013, 24 de Enero de 2013
...ha puesto de manifiesto la mala situación económica del Ayuntamiento. A este respecto cabe traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 29 de junio de 2007, dictada en el recurso 98/2001, Ponente el Excmo Sr Díaz Delgado que recuerda la doctrina elaborada por el Tribunal Supr......