STS, 23 de Septiembre de 2003

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 5 de junio de 1998, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 4546 de 1995, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar como íntegramente desestimamos el recurso contencioso administrativo formulado por la actora contra los actos mencionados en el encabezamiento de esta resolución. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas», a la que uno de los magistrados de la Sala formuló un voto particular por entender que procedía estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto y reconocer la situación jurídica individualizada de las recurrentes y su derecho a la devolución de las cesiones dotacionales que en su día le fueron exigidas sin cobertura legal.

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de las entidades demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 4 de septiembre de 1998, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador Don Luis Pulgar Arroyo, y, como recurrentes, las entidades Edifesa y Proicosa, representadas por el Procurador Don José Granados Weil, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, al amparo todos del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber conculcado la Sala de instancia el principio de igualdad, recogido en el artículo 14 de la Constitución, y el artículo 31 de ésta, por cuanto los actos impugnados, al haber denegado la revisión de unos actos nulos de pleno derecho por haber sido declarada nula de pleno derecho por sentencia la Norma 3.18 del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia, que vulneraba el principio de igualdad en aplicación de la Ley y en el sostenimiento de las cargas públicas, así como el de legalidad en la imposición de prestaciones patrimoniales, al establecer una reparcelación económica forzosa de carácter discontinuo y un trato discriminatorio entre propietarios de solares a edificar frente a aquéllos otros que tienen su derecho al aprovechamiento urbanístico consumido y no han tenido que soportar dicha carga mientras no soliciten licencia previo derribo de sus edificaciones, como lo declaró el Tribunal Supremo en su Sentencia de 28 de octubre de 1997, y, por consiguiente, los actos, cuya revisión se solicitó a la Administración municipal, lesionaron un derecho susceptible de amparo constitucional; el segundo por inaplicación o aplicación defectuosa de los artículos 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que los actos cuya revisión se solicita incurrieron en tres vicios que los hacen acreedores de la nulidad de pleno derecho, el primero ya tratado en el motivo anterior; el segundo por haberse dictado dichos actos por órgano manifiestamente incompetente, puesto que esos actos, cuya revisión se insta, venían a sustituir al acto genuino que debiera haberse adoptado, cual es el acuerdo de reparcelación urbanística, que, como instrumento de gestión urbanística, es competencia exclusiva del Pleno municipal sin que sea delegable, según establecen los artículos 22,1 c) y 23,2 b) de la Ley de Bases de Régimen Local, siendo el tercer vicio, que acarrea su nulidad radical, la falta total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, porque el único procedimiento reparcelatorio es el que viene expresamente establecido en los artículos 98 a 102 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y en los artículos 101 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística, habiéndose limitado el Ayuntamiento de Valencia a comprobar que las cesiones efectuadas representaban el 85% de la edificabilidad para la que se pedía licencia y a solicitar el coste de urbanización, otorgar la licencia, aceptar las cesiones y el dinero de dicho coste; el tercer motivo por haber inaplicado el Tribunal "a quo" lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, puesto que cercena la posibilidad de que el interesado pueda instar la revisión de oficio de un acto radicalmente nulo, siendo, por consiguiente, intranscendente si el acto es favorable o de gravamen, pues lo único decisivo para instar el procedimiento es si fuese nulo de pleno derecho, y, en este caso, al haber desaparecido la norma que les deba cobertura, deben enjuiciarse, como si dicha norma no hubiera existido, a la luz del resto del ordenamiento jurídico, a cuya luz son nulos porque carecen de cualquier otra, y, finalmente, la Sala sentenciadora ha infringido también lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley Jurisdiccional de 1956 por negar a las entidades demandantes legitimación para instar la revisión de los mencionados actos, a pesar de que eran las únicas legitimadas para hacerlo por tener un interés directo al ser titulares del terreno cedido y del dinero entregado al Ayuntamiento, incurriendo la sentencia recurrida en un gravísimo error al considerar todo el sistema productivo como meramente instrumental, dejando para los adquirentes de bienes o servicios la legitimación para impugnar los actos de la Administración que les hubiesen tenido como destinatarios, lo que sucedería en los supuestos de licencias urbanísticas, reparcelaciones etc., cuando, además, la Sala de instancia no tiene constancia de que el aprovechamiento urbanístico haya sido transmitido a tercero, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y: «1º Se declare nula de pleno derecho la norma 3.18 de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia, aprobado por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 28 de diciembre de 1.998. 2º Se declare nulo de pleno Derecho el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 23 de julio de 1.993, por el que se aceptaba como carga dotacional unos terrenos de 665,56 m2 en beneficio de la licencia municipal de edificación de la calle Cofrentes nº 15 y Pintor Genaro Lahuerta nº 47. 3º Así mismo se declare nula la resolución de la Alcaldía de Valencia nº 2.051-U de 27 de septiembre de 1.993, por la que se exigió a la recurrente el ingreso en la Caja Municipal de 2.224.447 pesetas referidas al coste de urbanización de la cesión dotacional efectuada en beneficio de la licencia municipal de edificación de la Calle Cofrentes nº 15 y Pintor Genaro Lahuerta nº 47. 4º Se condene al Ayuntamiento de Valencia a devolver a mis representadas los terrenos de una superficie de 665,56 m2, cedidos como carga dotacional mediante las escrituras públicas reseñadas en el hecho tercero de esta demanda, así como a devolver a mis mandantes la cantidad de 2.224.447 pesetas que fueron ingresadas en la Caja Municipal del referido Ayuntamiento como coste de urbanización de la cesión dotacional».

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo, con fecha 27 de marzo de 2000, alegando, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso porque la cuantía del asunto no supera los seis millones de pesetas, dado que a la cantidad ingresada en concepto de costes de urbanización no puede sumarse, a fin de abrir la vía del recurso de casación, el valor de la parcela cedida, y, además por haberse introducido, al articular dicho recurso, una cuestión nueva, cual es la disconformidad a derecho del Plan General de Ordenación Urbana que da cobertura a los actos impugnados, lo que no se planteó en la instancia, mientras que, en cuanto al fondo de los motivos de casación, por economía procesal dio por reproducidos los fundamentos de la sentencia recurrida por cuanto en ellos se desarrolla de forma clara y concluyente la argumentación en defensa de la misma, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso de casación o, en su defecto, se declare no haber lugar a dicho recurso y se confirme la sentencia recurrida.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, habiéndose señalado para votación y fallo el día 21 de noviembre de 2002, cuyo señalamiento se dejó sin efecto a fin de requerir a las entidades recurrentes para que, en el término de diez días, se personasen con nuevo Procurador, lo que llevaron a cabo con fecha 10 de abril y 14 de mayo de 2003, habiendo otorgado su representación procesal al Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, al que se tuvo por comparecido y parte en representación de ambas entidades, señalándose de nuevo para votación y fallo el día 11 de septiembre de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

El representante procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido plantea, como causa de inadmisión del recurso de casación, el defecto de cuantía y el citar como infringidas normas que no guardan relación alguna con las cuestiones debatidas, ya que en la instancia no se cuestionó la conformidad a Derecho de la norma del Plan General de Ordenación Urbana que daba cobertura a los actos impugnados.

Ambas causas de inadmisión deben rechazarse porque en la demanda se expresa claramente que lo que se impugna, al amparo de lo dispuesto con el artículo 39, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es no sólo los actos sino también la norma urbanística 3.18 del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia de 1988, de la que aquéllos traen causa, y en la súplica de la demanda se pide expresamente la declaración de nulidad de ésta, por lo que estamos ante el supuesto previsto por el artículo 93.3 de la Ley de esta Jurisdicción reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, según el cual las sentencias que se dictan en virtud del recurso interpuesto al amparo de los párrafos dos y cuatro del artículo 39 de esta Ley son susceptibles, en todo caso, de recurso de casación.

De los cuatro motivos de casación, alegados por la representación procesal de las entidades recurrentes, procede que examinemos, en primer lugar, el cuarto, en el que se combate la declaración contenida en el fundamento jurídico octavo de la sentencia recurrida, negando a las entidades demandantes legitimación para ejercitar la acción porque, según la Sala de instancia, son los titulares de los distintos pisos o locales construidos por aquéllas los que, como titulares en definitiva de los aprovechamientos urbanísticos en virtud de la cesión, han asumido las cargas impuestas por el planeamiento, y, por consiguiente, los legitimados para reclamar de la Administración municipal la restitución de las cesiones realizadas, pues, de lo contrario, se produciría un enriquecimiento injustificado, y así la devolución de lo pagado sería contraria a la equidad, la buena fe y el derecho de los particulares.

Al articular este motivo de casación, la representación procesal de las entidades recurrentes asegura que la Sala sentenciadora, al negarles legitimación para ejercitar la acción tendente a la restitución de lo entregado indebidamente, ha conculcado lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley Jurisdiccional de 1956, ya que las únicas legitimadas para ejercitar dicha acción son las propias entidades recurrentes que cedieron la parcela al Ayuntamiento y abonaron las cantidades exigidas, mientras que lo declarado por el Tribunal "a quo" conduce a consecuencias extremadamente erróneas e injustas al partir de una consideración del sistema productivo de bienes o servicios como meramente instrumental o intermediario, privando a las empresas que lo constituyen de derechos propios para atribuírselos exclusivamente al consumidor final, y, además, la tesis de la sentencia se sustenta en una premisa no acreditada, cual es la transmisión de lo edificado.

Este motivo de casación debe prosperar porque las entidades, que realizaron la cesión de la parcela y pagaron a la Administración la cantidad reclamada, son las que, conforme a lo dispuesto por el artículo 28.1,a) de la Ley Jurisdiccional, están legitimadas para pedir a dicha Administración la revisión de los actos administrativos que les impusieron tales condiciones para poder obtener la licencia de obras y, en consecuencia, lo están también para ejercitar las acciones pertinentes contra los acuerdos denegatorios de la revisión solicitada y, al mismo tiempo, para pretender la restitución de la parcela cedida y de la cantidad pagada, pues, como con toda corrección aducen las recurrentes en casación, la tesis sostenida en la sentencia recurrida supone desconocer a las entidades y empresas que conforman el sistema productivo el derecho a reaccionar frente a las disposiciones y actos que les impongan prestaciones u obligaciones indebidas y contrarias a derecho, lo que va en contra no sólo del artículo 38 de la Constitución, citado también como infringido por la Sala de instancia, sino del artículo 24 de la propia Constitución que reconoce a todas las personas el derecho a la tutela judicial efectiva, entre las que están las entidades y empresas con personalidad jurídica que producen bienes o servicios, dentro de la economía de mercado, transmisibles a terceros.

En el primer motivo de casación se alega, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, que la sentencia recurrida conculca el derecho de igualdad, consagrado en el artículo 14 de la Constitución, y el principio de legalidad en la imposición de prestaciones patrimoniales, recogido en el artículo 31.3 de la misma, dado que considera ajustadas a derecho las resoluciones municipales impugnadas, que denegaron la revisión de unos actos administrativos nulos de pleno derecho, a pesar de que conculcaban aquel derecho y este principio.

La Sala de instancia, en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, declara que la vía del artículo 102 de la Ley 30/1992 es impracticable porque los actos, cuya revisión se pretende, no se encuentran viciados de nulidad radical a tenor de lo que previene el artículo 62.1 del mencionado cuerpo legal, para seguidamente expresar que «dichos actos, contrariamente a lo que piensa el recurrente, no han lesionado el contenido esencial de derechos subjetivos susceptibles de amparo constitucional (la propiedad no es un derecho fundamental anclado en la sección 1ª del Capítulo 2º de la Constitución Española), ni seriamente puede afirmarse que haya manifiesta incompetencia o ausencia de todo trámite al imponer la cesión dotacional», señalando de inmediato que «además, las sentencias de la Sala que declaran la nulidad de la disposición reglamentaria, en las que el recurrente funda su pretensión de revisión, no son firmes, están actualmente pendientes de un recurso de casación».

Esta última razón no puede ahora tener virtualidad alguna porque las sentencias pronunciadas por el propio Tribunal "a quo" declarando la nulidad radical del artículo 3.18 de las normas urbanísticas del Plan General de Ordena Urbana de Valencia de 1988 han devenido firmes, al ser inadmitidos o desestimados por esta Sala del Tribunal Supremo los recursos de casación interpuestos contra ellas (entre otras las Sentencia de esta Sección de fechas 30 de septiembre de 1999, 20, 21, 23 y 28 de diciembre de 1999, 11 de julio de 2000 y 3 de mayo de 2001).

La cuestión, en definitiva, se circunscribe a examinar si los actos cuya revisión se pidió al Ayuntamiento de Valencia son nulos de pleno derecho por haber lesionado, como establece el artículo 62.1 a) de la Ley de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre, derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional y concretamente el derecho de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, así como el derecho a que las prestaciones patrimoniales de carácter público sean establecidas por ley.

En cuanto a este último derecho hemos de señalar que no se encuentra entre los que el artículo 53.2 de la Constitución considera susceptibles de los recursos contemplados en el propio precepto, mientras que el primero sí lo es, por lo que debemos analizar si los actos administrativos, cuya revisión de oficio se pidió al Consistorio, conculcaban este derecho susceptible de amparo constitucional, como ahora afirman en casación las recurrentes, recogiendo la tesis del voto particular que discrepó de la sentencia recurrida.

Es cierto que, conforme a la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida, entre otras, en Sentencias de 6 de noviembre de 1996 y 28 de octubre de 1997, la reparcelación económica de carácter obligatorio en suelo urbano, como fue la impuesta por los actos cuya revisión se había pedido en vía administrativa, no se acomoda al principio de igualdad, consagrado en el artículo 14 de la Constitución, traducido al ordenamiento urbanístico en el principio de justa y equitativa distribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico, por cuanto que el pago de las cantidades resultantes sólo se exige a los propietarios de suelo vacante y no al conjunto de los propietarios de suelo urbano, habiéndolo declarado así también las Sentencias de esta Sala (Sección Quinta) del Tribunal Supremo de 20 de junio y 16 de noviembre de 1989, 14 de febrero, 23 de mayo y 23 de octubre de 1990, y, por consiguiente, los acuerdos imponiendo el pago de unas cantidades determinadas para obtener la licencia de obras conculcan el mismo principio que vulnera la norma que les da cobertura, en este caso el artículo 3.18 de la normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia de 1988, de modo que tales actos están incursos en la causa de nulidad radical prevista en el apartado a) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, en relación con los artículos 14 y 53.2 de la Constitución, por lo que el primer motivo de casación debe ser estimado al haber inaplicado la Sala de instancia dichos preceptos.

En el segundo motivo se denuncia la infracción por la Sala sentenciadora de los artículos 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo (vigente al tiempo de los hechos) y de los artículos 62.1 b) y e) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que los acuerdos, cuya revisión de oficio se pidió en vía administrativa, son nulos de pleno derecho por haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente y prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido, pues la reparcelación, como genuino instrumento de gestión, es competencia exclusiva del Pleno del Ayuntamiento y, en el caso presente, fueron adoptados por el Alcalde y la Comisión de Gobierno, mientras que el procedimiento reparcelatorio está contemplado en los artículos 98 a 102 de la Ley del Suelo de 1976 y 101 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística, que suponen una serie de trámites tendentes a la doble garantía de acierto de la Administración y de defensa de los afectados sin mengua o indefensión de sus derechos, mientras que los actos, cuya revisión de oficio se pidió a la Administración, no es que omitiesen algún trámite esencial sino que no hubo procedimiento reparcelatorio alguno.

Este motivo no puede prosperar porque los acuerdos, cuya nulidad radical se había postulado ante la Administración, se limitaron a aplicar lo establecido en un precepto de las normas urbanísticas del Plan General, que, precisamente, no se ajustaba a los procedimientos reparcelatorios previstos en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y en los artículos 101 a 130 del Reglamento de Gestión Urbanística, y, por consiguiente, no pueden equipararse a ese instrumento de gestión previsto en la legislación urbanística.

De aquí que, ante su falta de cobertura, el precepto en cuestión se declarase radicalmente nulo, por lo que no cabe sostener, como hace la representación procesal de las recurrentes, que se prescindiese, al aprobar el proyecto de reparcelación, del procedimiento legalmente establecido o que se aprobase ese instrumento de gestión por un órgano manifiestamente incompetente, según lo establecido concordadamente por los artículos 22.2 c) y 23.2 b) de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, ya que no se trataba de aprobar un proyecto de reparcelación, como hemos dicho, sino de hacer efectivo un deber impuesto por una norma del Plan General declarada después nula de pleno derecho.

En el tercer motivo de casación, en el que se alega la inaplicación por la Sala de instancia de lo dispuesto por el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se afirma por el representante procesal de las recurrentes que, al no haber límite temporal para declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos en los supuestos previstos en el artículo 62.1 de la misma Ley, y estar en este caso incursos los acuerdos en cuestión en los vicios contemplados en los apartados a), b) y e) de dicho precepto, la Sala debió aplicar aquel precepto que la Administración inaplicó con el pretexto de que los acuerdos no habían sido impugnados en vía administrativa y habían devenido firmes, a pesar de que éstos no quedan inmunes a la declaración de nulidad cuando en ellos concurren los aludidos defectos.

Al estimar el primero motivo de casación y desestimar el segundo hemos declarado que, efectivamente, los acuerdos, cuya nulidad radical se pidió que fuese declarada por la Administración, vulneraron el principio de igualdad, recogido en el artículo 14 de la Constitución, por lo que lesionaron un derecho susceptible de amparo constitucional, pero, sin embargo, no fueron dictados por órgano manifiestamente incompetente ni se prescindió del procedimiento legalmente establecido, por lo que el Tribunal "a quo" debió declarar, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 102.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la nulidad de pleno derecho de dichos actos, razón por la que el tercer motivo de casación, al igual que el primero y el cuarto, debe ser estimado, dado que a tal declaración de nulidad radical no es obstáculo que aquéllos hubiesen devenido firmes por no haber sido impugnados administrativamente por las vías al efecto establecidas.

La estimación de tres de lo motivos de casación alegados nos impone el deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según establece el artículo 102.1, 3º de la Ley de esta Jurisdicción, reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, y si bien lo razonado para estimar aquéllos sería fundamento para que prospere la acción ejercitada contra los actos denegatorios de la revisión, no podemos eludir la cuestión en que se centró el debate procesal en la instancia y que se ha reiterado al articular el tercer motivo de casación, relativa a la eficacia de los actos firmes dictados al amparo de una disposición de carácter general declarada nula de pleno derecho, y a los que el Tribunal "a quo", rechazando que los actos recurridos adoleciesen de los defectos contemplados en el artículo 62.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reconoció plenos efectos por entender que el principio de seguridad jurídica requiere amparar su eficacia, como lo había entendido la doctrina jurisprudencial al interpretar lo dispuesto por el artículo 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, recogida, entre otras, en Sentencias de esta Sala de 15 de junio de 1987, 21 de septiembre de 1987, 9 de octubre de 1996 y 21 de septiembre de 1998, y, una vez promulgada la Ley 30/92, y, en aplicación de ésta, también las Sentencias de 24 de febrero, 20 de junio y 27 de julio de 1995.

Después de haberse dictado por el Tribunal "a quo" la sentencia recurrida, la Ley 4/1999, de 13 de enero, introduce un último inciso en el artículo 102.4 , que se ha venido a considerar como una consagración de esa tesis jurisprudencial, al establecer este precepto el derecho a ser resarcido por los perjuicios causados como consecuencia de la declaración de nulidad de una disposición o acto, pero dejando a salvo la posibilidad de que, tratándose de una disposición de carácter general, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

No se puede negar que tal precepto tiene un claro precedente en el artículo 120.1 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, pero esta Sala del Tribunal Supremo no comparte la interpretación que del texto de dicho artículo lleva a cabo la Sala sentenciadora, si bien debemos admitir que la doctrina jurisprudencial no ha sido inequívoca al realizar su exégesis.

Antes de exponer nuestro parecer sobre tan polémica cuestión, debemos rechazar la causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo planteada en la instancia por el Ayuntamiento demandado y basada en el artículo 82 c) de la Ley Jurisdiccional de 1956 por entender que los actos recurridos eran consentidos y firmes.

Los actos impugnados en la instancia son los denegatorios de la revisión de oficio, pedida por las entidades demandantes a la Administración con el fín de que declarase su nulidad radical al amparo de lo establecido en el artículo 102.1 de la Ley Jurisdiccional, y tales actos no quedaron consentidos y firmes por haber sido recurridos dentro del plazo establecido en el artículo 58 de la anterior Ley Jurisdiccional.

Examinada la abundante doctrina jurisprudencial relativa a la anulación de disposiciones de carácter general, transcrita con precisión y rigor tanto en la sentencia como en el voto discrepante, y a la vista de los preceptos reguladores de esta materia, podemos llegar a las siguientes conclusiones:

1. Que la nulidad de las disposiciones de carácter general es siempre radical o de pleno derecho (artículo 47 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo y 62.2 de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

2. Que la nulidad de pleno derecho de las disposiciones de carácter general tiene eficacia ex tunc , si bien no conlleva la pérdida de efectos de los actos firmes dictados a su amparo, pues razones de seguridad jurídica exigen su persistencia, y, por consiguiente, la declaración de nulidad radical de una disposición de carácter general no acarrea automáticamente la desaparición de dichos actos.

3. Para declarar la nulidad radical de los actos administrativos dictados al amparo de una disposición general nula de pleno derecho es inexcusable la vía de la revisión de oficio de dichos actos, siendo la decisión administrativa susceptible de control jurisdiccional (artículos 102.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 1 de la anterior y de la vigente Ley Jurisdiccional).

4. La revisión tanto en vía administrativa como en sede jurisdiccional requiere examinar si el acto, dictado al amparo de una norma declarada nula de pleno derecho, tiene cobertura en otra norma del ordenamiento jurídico, en cuyo caso tendrá plena validez.

5. Aun cuando el acto firme, privado de la norma a cuyo amparo se dictó, careciese de cobertura en el ordenamiento jurídico, no procede declararlo nulo de pleno derecho cuando por la prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, tal declaración resulte contraria a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes (artículo 106 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

La tesis expuesta se aparta en cierta manera del planteamiento más tradicional de la cuestión, que mantenía a ultranza la eficacia de los actos administrativos firmes dictados al amparo de una disposición de carácter general declarada nula de pleno derecho, por entender nosotros que la enumeración contenida en el artículo 62.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común contempla, como es lógico, exclusivamente aquellos actos dictados al amparo de una disposición de carácter general válida, puesto que si la disposición general, de la que dimana el acto, es radicalmente nula y no existe otra que otorgue cobertura a dicho acto, el principio general del derecho, recogido, entre otros, en los brocardos quod nullun est nullun producit effectum o quod ab initio vitiosum est no potest tractu tempore convalescere, impide que el acto pueda ser válido, sin perjuicio de que el propio derecho, atendiendo a otros principios, como los de seguridad jurídica, buena fe o equidad, preserve su eficacia, y de aquí que sostengamos que la revisión de oficio, contemplada en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, modificada por Ley 4/1999, no sólo procede en los casos contemplados en el artículo 62.1 de la misma Ley sino también cuando el acto ha perdido cualquier cobertura en el ordenamiento jurídico siempre con los límites establecidos en el artículo 106 de dicha Ley, a que antes hemos aludido, razón por la que tanto el texto del antiguo artículo 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 como el del vigente artículo 102.4 de la Ley 30/1992, utilizan la expresión sin perjuicio, seguida del modo subjuntivo subsistan, que en nuestra lengua expresa una posibilidad, es decir que pueden subsistir o no, mientras que, si el legislador hubiese pretendido la subsistencia en todo caso de los actos, habría utilizado expresiones como la de subsistiendo los actos firmes dictados a su amparo, las de subsitirán o subsisten, evidenciadoras de una realidad y no de una mera posibilidad.

Traída esta doctrina al caso concreto que enjuiciamos, nos encontramos con que los actos cuya revisión de oficio se pidió a la Administración, además de lesionar el derecho de igualdad, carecen de cobertura en nuestro ordenamiento jurídico, dado que la norma urbanística del Plan General de Ordenación Urbana, que se la daba, fue declarada nula de pleno derecho por sentencia firme y no existe ninguna otra que los legitime, dado que el artículo 144 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, y, por consiguiente, el artículo 31 de la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo de 25 de junio de 1990, fue declarado inconstitucional y nulo por Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997.

Privados los actos de la norma habilitante, y de cualquier otro soporte normativo, han de considerarse radicalmente nulos, sin perjuicio de que, dado el tiempo transcurrido desde que se dictaron hasta que se pidió su revisión de oficio, de posibles derechos adquiridos por terceros o por razones de equidad, deban conservar sus efectos, pero ninguna de estas circunstancias, ni cualquier otra relevante, concurren en el supuesto que enjuiciamos.

Los interesados solicitaron la revisión de oficio al haberse pronunciado las sentencias que declararon la nulidad de pleno derecho del artículo 3.18 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia, incluso con anterioridad a que hubiesen ganado firmeza, por lo que las situaciones creadas a su amparo no se habían consolidado, sin que con la devolución de lo pagado indebidamente ni con la restitución de la parcela incorrectamente cedida se haya acreditado que se perjudican derechos de terceros, mientras que la buena fe de los reclamantes resulta evidente al haber cumplido puntualmente con una cargas impuestas por un precepto que, en principio, había que presumir que era conforme a derecho, por lo que no se les podía imponer el gravamen de impugnarlo directa o indirectamente, mientras que, a través de las restituciones pretendidas, se restablece el principio de equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico, ya que soportaron indebidamente unas cargas que a otros propietarios de suelo no se les impusieron, de manera que la equidad no puede erigirse en obstáculo de la revisión pedida, razones todas que abundan en la anulación de los acuerdos denegatorios de la revisión de oficio, ya que los actos administrativos, que impusieron aquellas cargas, no sólo son nulos de pleno derecho sino que no existen límites o cortapisas para proceder a su revisión.

La Administración demandada adujo en la instancia que el desembolso del dinero y la cesión de la parcela, efectuados por las entidades demandantes, fueron una condición para obtener la licencia urbanística de edificación, de modo que, de no haber pagado las cantidades requeridas ni cedido la parcela, la licencia no se hubiese concedido, y, por consiguiente, no cabe separar un acto del otro.

Si la Administración hubiese alegado y probado que el cumplimiento de la condición impuesta, aunque fuese ilegal, supuso un determinado beneficio (v.g. mayor aprovechamiento o incremento de edificabilidad) para el titular de la licencia de edificación, no cabe duda que estaríamos ante un supuesto en el que razones de equidad impedirían la revisión de oficio del acto y, por consiguiente, la devolución del dinero pagado y de la parcela cedida para obtener dicha licencia, pero lo cierto es que tal circunstancia no se ha dado en este caso, por lo que la licencia de edificación debería haberse otorgado en los mismos términos aun cuando no se hubiese cumplido la condición ilegalmente impuesta, razón por la que procede acceder a las pretensiones formuladas en la demanda en orden a la devolución del dinero, indebidamente pagado, y a la restitución de la parcela, cedida sin justificación alguna.

En definitiva, al no constituir el pago y la cesión una condición para obtener la licencia, puesto que ésta debería haberse otorgado en los mismos términos que se dio, no es aplicable lo dispuesto en el artículo 1116 del Código civil, ya que el deber de conceder la licencia no dependía del cumplimiento de la condición ilegalmente impuesta.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto comporta que cada parte deba satisfacer sus propias costas, según establecía el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, en relación con la Disposición transitoria novena de la vigente Ley de esta Jurisdicción 29/1998, sin que existan méritos para imponer a cualquiera de las ellas las causadas en la instancia, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, como dispone el artículo 131.1 de aquélla Ley.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, reformada por Ley 10/1992, y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de la Ley 29/1998, de 13 de julio.