STS, 25 de Marzo de 2002
| Ponente | Manuel Goded Miranda |
| ECLI | ES:TS:2002:2199 |
| Número de Recurso | 9894/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 25 de Marzo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Marzo de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 9.894/97 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Susana Irazoqui González, en nombre de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo, contra la sentencia dictada el 22 de octubre de 1.997 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias en el recurso número 781/1.995, sobre acuerdo aprobatorio de los Pliegos para la contratación del proyecto de obras de remodelación y ampliación de los cementerios municipales y posterior gestión en régimen de concesión. Ha comparecido como parte recurrida la Procuradora Doña Isabel Julia Corujo, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Oviedo.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLO: En atención a lo expuesto, la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias ha decidido: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Luis Vigil García, en defensa y representación de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo, contra acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Oviedo de fecha 24 de enero de 1.995 por el que se aprobó el Pliego de Condiciones Técnicas y Económico Administrativos para la contratación de las obras de remodelación y ampliación de los cementerios municipales y su posterior adjudicación en régimen de concesión, estando representada la Administración demandada por el Procurador D. Luis de Miguel García Bueres, acuerdo que se confirma por ser ajustado a derecho, sin hacer expresa imposición de costas procesales."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la Procuradora Doña Susana Irazoqui González, en nombre de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo, presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia estimando el recurso, casando y anulando la sentencia de instancia, resolviendo lo correspondiente según los términos en que aparece planteado el debate, y por lo tanto según lo suplicado en nuestra demanda.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo a la Procuradora Doña Isabel Julia Corujo, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Oviedo, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia por la que se declare inadmisible o bien se desestime íntegramente el recurso de casación interpuesto con expresa imposición de las costas al recurrente.
Habiendo quedado sin efecto el señalamiento verificado para el día 18 de diciembre de 2.001, por enfermedad del Ponente, se señaló de nuevo para votación y fallo del recurso el 20 de marzo de 2.002, en que tuvo lugar su celebración.
La Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento de 24 de enero de 1.995, por el que se aprobaron los Pliegos de condiciones técnicas y económico-administrativas para la contratación, mediante concurso, de la redacción y ejecución del proyecto de obras de remodelación y ampliación de los cementerios municipales y posterior gestión del servicio de cementerios en régimen de concesión. La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias dictó sentencia el 22 de octubre de 1.997, por la que desestimó el recurso, confirmando el acuerdo impugnado por ser ajustado a derecho. Frente a la referida sentencia la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo ha promovido el presente recurso de casación, a cuya estimación se opone la Corporación Municipal.
El primer motivo de casación, amparado en el número 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (L.J.). se articula por la vía de la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, considerando vulnerados los artículos 43.1 y 80 de la citada Ley Jurisdiccional, entendiendo que la sentencia de instancia ha incurrido en incongruencia omisiva, al haber analizado exclusivamente, en opinión de la parte recurrente, la cuestión relativa a la existencia o no del informe previo de la Junta de Personal. La queja de la parte recurrente se concreta, en primer lugar, en no haberse examinado por la sentencia de instancia el problema de la ausencia de negociación colectiva, que se encontraba planteado en la demanda. Pero además se alude a lo expuesto al final del fundamento jurídico segundo de la sentencia impugnada, en el que niega a la Junta de Personal competencia para hacer alegaciones relacionadas con el proyecto de obras, su precio de contrata o sus tarifas, por lo que no entra en el análisis del resto de las cuestiones suscitadas por la actora, esto es, las que en el escrito de demanda conciernen a la gestión indirecta del servicio, tarifas, ausencia de informes preceptivos (salvo los de la Junta de Personal y Mesa de Negociación) y falta de respeto a los derechos adquiridos por los titulares de las tumbas, nichos o panteones, extremos éstos en que, a juicio de la Junta de Personal recurrente, debería haber entrado la sentencia recurrida, ya que le reconoce legitimación para impugnar el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Oviedo de 24 de enero de 1.995.
Por lo que se refiere a la falta de negociación colectiva, a través de la Mesa de Negociación, del contenido del acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Oviedo de 24 de enero de 1.995, hemos de aceptar la argumentación expuesta en el motivo de casación examinado. La cuestión no esta analizada por la sentencia de instancia, tal y como fue planteada en la demanda, lo que conduce a estimar el motivo en este punto, y entrar a resolver lo que corresponda sobre dicha cuestión, dentro de los términos en que apareciere planteado el debate, como previenen los números 2º y 3º del artículo 102.1 de la L.J.
Mantiene la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo en la demanda que, de acuerdo con el artículo 32, apartados d), g) y k), de la Ley 9/1.987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas (modificado por la Ley 7/1.990, de 19 de julio), era obligatoria la negociación colectiva en el caso de autos (conforme con el Acuerdo de la Mesa de Negociación del Personal al Servicio del Ayuntamiento de Oviedo en vigor).
No lo estimamos así, ya que el artículo 34.1 de la citada Ley 9/1.987 (modificado también por la Ley 7/1.990) excluye de la obligatoriedad de la negociación las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización y, en este sentido, las resoluciones sobre el sistema de gestión de un servicio público, acordando que la gestión se verifique de manera indirecta, por medio de una empresa concesionaria, es una resolución que afecta a las potestades de la Administración Municipal de organizar la prestación de sus servicios del modo que estime que mejor atiende a los fines de interés general que le están encomendados.
Ahora bien, el artículo 34.2 añade que, cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización puedan tener repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, procederá la consulta a las Organizaciones Sindicales y Sindicatos competentes. En el caso presente, el cambio de un sistema de gestión directa por uno de gestión indirecta del servicio público de los cementerios municipales no afecta de un modo inmediato a las condiciones de trabajo de los funcionarios del Ayuntamiento.
Si, como consecuencia de esa decisión, es preciso modificar la relación de puestos de trabajo o alterar las condiciones de prestación de sus tareas por parte de algunos funcionarios, las decisiones sobre dichas modificaciones o alteraciones tendrán que ser negociadas colectivamente o sometidas a informe de las Organizaciones Sindicales, según proceda. Pero éstas son cuestiones que se plantearán en el futuro, después de la adjudicación del servicio a una empresa concesionaria y como efecto de dicha adjudicación. En sí mismos considerados, los Pliegos de condiciones técnicas y económico-administrativas para la contratación, mediante concurso, de la redacción y aprobación del proyecto de obras de remodelación y ampliación de los cementerios municipales y posterior gestión del servicio de cementerios en régimen de concesión, no afectan a las condiciones de trabajo de los funcionarios municipales, por lo que están excluidos de la consulta prevista en el artículo 34.2 de la Ley 9/1.987.
Un supuesto particular lo constituye el artículo 8.1.5 del Pliego de condiciones técnicas. Este artículo del Pliego obliga al concesionario a ofrecer al personal del Ayuntamiento un mínimo de tres puestos de trabajo de los que sean necesarios para la gestión del servicio de cementerios. El Ayuntamiento sometió a informe de la Junta de Personal este artículo o cláusula del Pliego. Sin embargo, rectamente entendido, el artículo no altera las condiciones de trabajo de los funcionarios del Ayuntamiento, a los que no impone obligación alguna, ni modifica sus derechos, ya que sólo regula una oferta que la empresa concesionaria tiene el deber de verificar, pero que los funcionarios son libres de aceptar o no, por lo que ninguna modificación obligatoria se introduce en sus condiciones de trabajo o status funcionarial.
En consecuencia, examinada la cuestión omitida por la sentencia de instancia, procede desestimar la pretensión anulatoria de la Junta del Personal del Ayuntamiento de Oviedo formulada al respecto, lo que conduce a ratificar la desestimación del recurso contencioso-administrativo, fallo contenido en la indicada sentencia.
La Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo invoca también en este primer motivo incongruencia omisiva respecto a las cuestiones expuestas en la demanda en el fundamento de derecho VIII, relativas a la gestión indirecta del servicio, tarifas, trámites de informes (salvo los de la Junta de Personal y Mesa de Negociación) y derechos adquiridos por los titulares de tumbas, nichos y panteones.
Respecto a estos puntos no consideramos que se haya producido incongruencia omisiva alguna. El Tribunal a quo ha desestimado las pretensiones hechas valer al respecto por una razón común a todas ellas: la falta de competencia de la Junta de Personal para hacer alegaciones sobre las mismas, ya que las Juntas de Personal están concebidas para la defensa de los derechos de los funcionarios, con cita de la Ley 9/1.987 (véase el artículo 9 sobre facultades de las Juntas de Personal).
La parte recurrente funda este motivo casacional en el número 3º del artículo 95.1 de la L.J. y, más concretamente, en incongruencia omisiva de la sentencia, por lo que no podemos abordar si el razonamiento que utiliza el Tribunal a quo para desestimar estas cuestiones se encuentra o no ajustado a derecho. Lo cierto es que la sentencia de instancia se ha pronunciado expresamente sobre todas las pretensiones afectadas por este punto del motivo, expresando con claridad la razón por la que las desestima, que es común a todas ellas, por lo que no puede apreciarse al respecto el vicio de incongruencia alegado y el motivo, en este aspecto, debe ser desestimado.
La legitimación reconocida a la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo no implica pronunciamiento sobre el alcance de sus facultades o competencia, ni la Sala de instancia ha incurrido en un supuesto de inadmisibilidad parcial, puesto que sus argumentos le han conducido a la desestimación total del recurso.
El segundo motivo de casación, con base en el número 4º del artículo 95.1 de la L.J., considera infringida la doctrina del Tribunal Supremo relativa a las consecuencias de la ausencia de informes preceptivos (con cita de diversas sentencias), así como el artículo 42.B) del Acuerdo de la Mesa de Negociación del Ayuntamiento de Oviedo (que consta en los autos), obligatorio en virtud del artículo 35 de la Ley 9/1.987, en su redacción dada por la Ley 7/1.990. La esencia de la argumentación de la parte recurrente consiste en afirmar que era preceptivo el informe de la Junta de Personal y que dicho informe no se prestó, sino que en la sesión de la Comisión Informativa de Personal-Interior del Ayuntamiento de Oviedo celebrada el 20 de enero de 1.995 no hubo realmente un informe de la Junta de Personal , sino una queja por no haberse concedido el plazo de diez días establecido para emitirlo por el artículo 42.B) del Acuerdo de la Mesa de Negociación antes mencionado.
La sentencia de instancia tiene razón cuando expresa que la Junta de Personal "fue informada y oída" en la única de las materias que podían afectar, aún de forma tangencial, a cuestiones de personal, materia contenida en el artículo 8.1.5 del Pliego de condiciones técnicas y que ya hemos razonado que, en sí mismo considerado, no altera las condiciones de trabajo de los funcionarios.
En efecto, independientemente de que dicha audiencia fuera o no preceptiva, cuestión que no aborda la sentencia de instancia, lo cierto es que el Ayuntamiento de Oviedo remitió a la Junta de Personal copia de los Pliegos que habían de ser aprobados para que informase sobre el artículo 8.5 (quería decirse 8.1.5) del Pliego de condiciones técnicas, recibiendo la Junta la comunicación el 17 de enero de 1.995. En 20 de enero de dicho año se reúne la Comisión Informativa de Personal- Interior y a ella asiste Don Manuel López López, "como representante de la Junta de Personal". No sólo recuerda que debe darse a la Junta un plazo de diez días para informar, sino que mantiene que el tema es competencia de la Comisión de Seguimiento del Convenio Colectivo, y afirma, en resumen, que se debería posponer la aprobación de los Pliegos y cumplir los trámites relativos al tema de personal, convocándose la Comisión de Seguimiento (folios 81 a 85 del expediente). Resulta pues que la Junta de Personal, representada por Don Manuel López López, tuvo ocasión de exponer cuantas opiniones hubiera considerado necesarias, o simplemente convenientes, sobre los Pliegos que habían de aprobarse, advirtiéndose que de su contenido sólamente el artículo 8.1.5 del Pliego de condiciones técnicas podía pensarse, en su caso, que afectase a cuestiones de personal. La Junta pues, ya que los actos del representante han de atribuirse al organismo representado, tuvo ocasión de formular el informe que hubiese considerado pertinente, limitándose a recordar la aplicación del plazo de diez días (desde luego innecesario a la vista de la materia sobre la que se pedía el informe) y a resumir su opinión en el sentido de que debían cumplirse los trámites relativos al personal, convocándose la Comisión de Seguimiento.
Con estos datos hemos de considerar que la Junta de Personal, actuando a través de su representante, tuvo ocasión de informar la materia debatida, e incluso manifestó su opinión sobre ella, aunque, por los motivos que fuese, se limitase a aludir a extremos puramente formales, por lo que la falta de un nuevo informe posterior no constituye vicio que invalide el cuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Oviedo de 24 de enero de 1.995.
El motivo debe ser desestimado.
En virtud de lo expuesto procede que, estimando en parte el motivo primero y desestimando el segundo, declaremos haber lugar al recurso de casación, casando la sentencia de 22 de octubre de 1.997 exclusivamente en cuanto incurre en el vicio de incongruencia omisiva respecto a la pretensión de anulación del acto impugnado basada en la falta de negociación colectiva previa, pretensión que, entrando a conocer de ella, debemos desestimar, y, en consecuencia, debemos desestimar asimismo el recurso contencioso-administrativo promovido por la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo.
Por lo que a las costas concierne, no apreciamos motivos para imponer las causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas respecto a la casación (artículo 102.2 de la L.J.).
Estimando en parte el motivo primero y desestimando el segundo, debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo contra la sentencia dictada el 22 de octubre de 1.997 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias en el recurso número 781/1.995, sentencia que casamos, anulamos y dejamos sin efecto exclusivamente en cuanto incurre en el vicio de incongruencia omisiva respecto a la pretensión de anulación del acto impugnado basada en la falta de negociación colectiva previa, pretensión que debemos desestimar y desestimamos; y, en consecuencia, debemos desestimar y desestimamos igualmente el recurso contencioso-administrativo promovido por la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento de 24 de enero de 1.995, por el que se aprobaron los Pliegos de condiciones técnicas y económico-administrativas para la contratación, mediante concurso, de la redacción y ejecución del proyecto de obras de remodelación y ampliación de los cementerios municipales y posterior gestión del servicio de cementerios en régimen de concesión; sin efectuar expresa declaración respecto a las costas causadas en la instancia y pagando cada parte las suyas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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