STS, 11 de Junio de 2001
| Ponente | GODED MIRANDA, MANUEL |
| ECLI | ES:TS:2001:4927 |
| Número de Recurso | 11673/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 11 de Junio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Junio de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 11.673/98 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don José Alberto Azpeitia Sánchez, en nombre de Compañía Española de Laminación S.L., Kursaal de Servicios S.A. y Sociedad de Instrumentación S.A., contra el auto dictado el 28 de septiembre de 1.998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, confirmado en súplica por auto de 3 de noviembre del mismo año, por el que se declaró la inadecuación del recurso número 1.642/98 para ser tramitado por la vía de la Ley 62/1.978, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona. Ha comparecido como parte recurrida el señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado y ha formulado escrito de alegaciones el Ministerio Fiscal.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó auto el 28 de septiembre de 1.998 en el recurso número 1.642/98, confirmado en súplica por otro de 3 de noviembre del mismo año, por el que se declaró la inadecuación del procedimiento por los cauces de la Ley Especial 62/1.978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona.
Notificada la resolución que resolvió el recurso de súplica, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación contra el auto de 28 de septiembre de 1.998, y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Procurador Don José Alberto Azpeitia Sánchez, en nombre de Compañía Española de Laminación S.L., Kursaal de Servicios S.A. y Sociedad de Instrumentación S.A., presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que casando la resolución recurrida, declare haber lugar a la admisión del recurso contencioso-administrativo del que traen causa estas actuaciones por los trámites del proceso especial de protección de los derechos fundamentales de la persona regulado por la Ley 62/1.978, de 26 de diciembre.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia declarando no haber lugar a este recurso.
Habiéndose dado traslado del recurso al Ministerio Fiscal, presentó escrito formulando alegaciones y entendiendo que debe ser desestimado.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 5 de junio de 2.001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Compañía Española de Laminación S.L., Kursaal de Servicios S.A. y Sociedad de Instrumentación S.A. interpusieron recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial previsto en la Ley 62/1.978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, contra las propuestas de regularización de fecha 17 de julio de 1.998 y contra las actas de inspección que se especificaron, que habían tenido lugar en los expedientes de inspección seguidos contra las sociedades recurrentes o aquellas de las que traían causa. La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, después de dar audiencia a las partes, dictó auto el 28 de septiembre de 1.998 por el que decidió declarar la inadecuación del procedimiento por los cauces de la Ley 62/1.978, por tratarse de cuestión de legalidad ordinaria. Promovido recurso de súplica contra el auto de 28 de septiembre de 1.998, fue desestimado por otro de 3 de noviembre del mismo año. Contra el auto de 28 de septiembre de 1.998 las sociedades recurrentes han deducido el presente recurso de casación, a cuya estimación se opone el señor Abogado del Estado, entendiendo el Ministerio Fiscal que procede su desestimación.
El primer motivo de casación, acogido al número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (L.J.), alega infracción por la resolución impugnada del artículo 24.1 de la Constitución, en cuanto establece el derecho a la tutela judicial efectiva. Mantienen las sociedades recurrentes que la clave de la admisibilidad del proceso especial de protección de derechos fundamentales, en el asunto que nos ocupa, estriba un justificar que los actos de la Administración tributaria recurridos poseen trascendencia sancionadora y efectos directos en el ejercicio de tal potestad administrativa, ya que no existe discrepancia acerca de la aplicación de las garantías del artículo 24 de la Constitución al procedimiento administrativo sancionador. Destacan que el artículo 34.1 de la Ley 1/1.998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, establece que la imposición de sanciones tributarias se realizará mediante un expediente distinto o independiente del instruido para la comprobación e investigación de la situación tributaria del sujeto infractor, en el que se dará en todo caso audiencia al interesado; por lo que nos encontramos con dos procedimientos, el de regularización de la situación tributaria y el de sanción. Las sociedades recurrentes estiman que en determinadas actuaciones de inspección y liquidación realizadas en el procedimiento de regularización rigen los derechos fundamentales recogidos en el artículo 24 de la Constitución, porque las propuestas de regularización, en su opinión, condicionan el resultado del procedimiento sancionador, al colocar al sujeto en la tesitura entre tener que quedar vinculado a unos hechos fragmentarios e incompletos o perder la bonificación de la sanción, así como por la emisión de unas actas de disconformidad sobre las cuales no se puede tomar la decisión de conformarse con ellas, por desconocimiento de unas consecuencias tributarias que la Administración debe exteriorizar. Citan en apoyo de su tesis de la interrelación entre el procedimiento de regularización y el de sanción el artículo 34.2 de la Ley 1/1.998, en cuanto los datos obtenidos en el primero han de incorporarse formalmente al segundo; los artículos 63 bis.2. (sobre competencia para acordar la iniciación del expediente sancionador), 49.2.j) ((sobre constancia en las actas de inspección de la ausencia de motivos para abrir un procedimiento sancionador), y 63.bis.3 (sobre competencia para la tramitación e instrucción del expediente sancionador), todos ellos del Reglamento General de la Inspección de los Tributos, de 25 de abril de 1.986, según la redacción verificada por la disposición final primera del Real Decreto 1930/1.998, de 11 de septiembre; el artículo 34 del Real Decreto antes mencionado 1.930/1.998, sobre formulación de propuesta de sanción cuando al iniciarse el expediente sancionador se encontrasen en poder del órgano competente los elementos necesarios; el artículo 61.2 del Reglamento General de la Inspección de los Tributos, también redactado por el Real Decreto 1.930/1.998, que no permite al obligado tributario impugnar los hechos sobre los que dió su conformidad, salvo error de hecho; y el artículo 82.3 de la Ley General Tributaria, que permite reducir las sanciones tributarias por infracciones graves en un 30 por 100 en caso de conformidad con la propuesta de regularización. De estos preceptos deducen las sociedades recurrentes que el procedimiento sancionador comienza realmente, al margen de la división de cauces procedimentales, durante el procedimiento de regularización, por lo que debe aplicarse a éste el artículo 24 de la Constitución.
Constituye doctrina de la Sala, que las sociedades recurrentes conocen y aceptan, que el ámbito de aplicación del artículo 24 de la Constitución no puede trasladarse sin más a las actuaciones administrativas, ya que, en principio, sólo está referido a las actuaciones judiciales. La tutela que otorga el artículo 24 de la Norma Fundamental se refiere a las actuaciones judiciales, a las administrativas de carácter sancionador, respecto a las que rigen los principios básicos del Derecho Penal, y a las actuaciones administrativas que impidan el acceso a la Jurisdicción, en cuanto bloquean el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva (cfr. sentencias de esta Sala de 6 de junio de 1.991 y 21 de noviembre de 1.997 y sentencia del Tribunal Constitucional 42/1.989, de 16 de febrero).
En consecuencia, si los actos impugnados por la vía del procedimiento especial de la Ley 62/1.978 (propuestas de regularización y actas de inspección) se han dictado en un expediente administrativo sancionador, el cauce procesal elegido por las sociedades recurrentes será el adecuado, por lo que el motivo de casación deberá prosperar. Por el contrario, si dichos actos se han acordado en un procedimiento administrativo que no tiene naturaleza sancionadora no le será aplicable al mismo el artículo 24 de la Constitución, por lo que las cuestiones que respecto a dichos actos se susciten serán de legalidad ordinaria, y el Tribunal a quo habrá resuelto acertadamente que el procedimiento especial y sumario de la Ley 62/1.978 no es el adecuado para la tramitación del recurso contencioso-administrativo.
Planteado el problema en estos términos el motivo de casación debe ser desestimado.
El artículo 34.1 de la Ley 1/1.998 es claro en su formulación: "la imposición de sanciones tributarias se realizará mediante un expediente distinto o independiente del instruido para la comprobación e investigación de la situación tributaria del sujeto infractor". El procedimiento de regularización es un procedimiento que no tiene carácter sancionador. A través del mismo la Administración tributaria no puede imponer al contribuyente sanción alguna. La consecuencia indeclinable es que no es aplicable a dicho procedimiento de regularización el artículo 24 de la Constitución, lo que veda, en el caso que analizamos, la vía procesal de la Ley 62/1.978.
Los argumentos de las sociedades recurrentes no pueden prevalecer sobre la recta interpretación del artículo 34.1 de la Ley 1/1.998, que justifica la conformidad al ordenamiento de la resolución impugnada.
Es cierto que el procedimiento de regularización es un antecedente del procedimiento sancionador y que, de acuerdo con su resultado, se decidirá si el procedimiento sancionador debe o no iniciarse. Pero ello no le confiere la naturaleza de expediente en el que haya de imponerse una sanción al contribuyente. Es en el procedimiento sancionador, si ha lugar a su iniciación, en el que el sujeto pasivo del tributo podrá alegar, en lo pertinente, la infracción del artículo 24 de la Constitución, acudiendo en su caso a la vía de la Ley 62/1.978.
Así resulta que los datos obtenidos en el procedimiento de regularización se incorporan al expediente sancionador (artículo 34.2 de la Ley 1/1.998), pero el propio precepto establece que dicha incorporación deberá hacerse formalmente y antes del trámite de audiencia al interesado, para que éste pueda ejercitar sus posibilidades de defensa en el procedimiento sancionador sin mengua alguna, incluso con invocación del artículo 24 de la Constitución.
La circunstancia de que la competencia para iniciar y tramitar el expediente sancionador pueda corresponder al funcionario, equipo o unidad que hubiera desarrollado la actuación de comprobación e investigación en nada transforma esta actuación en una actuación sancionadora, como tampoco produce tal efecto el que se tomen en cuenta en el expediente sancionador los datos del procedimiento de regularización, extremo respecto al que ya hemos indicado que ello no impide o condiciona el pleno ejercicio de los derechos de defensa del contribuyente en el procedimiento sancionador.
Las sociedades recurrentes se fundan singularmente en el dato de que en el expediente de regularización se puede producir el acto de conformidad o disconformidad con la propuesta de la Administración tributaria, que puede determinar la imposibilidad de impugnar los hechos a los que el contribuyente haya dado su conformidad y también la minoración de la sanción correspondiente a las faltas graves. Debemos rechazar este argumento, que no entendemos modifique lo hasta ahora razonado. El contribuyente debe conocer suficientemente su situación tributaria para decidir con plena libertad si conviene a sus intereses prestar o no su conformidad a la propuesta de regularización que le ofrece la Administración tributaria, con las consecuencias que ello comporta y que también conoce. El trámite de conformidad con la propuesta de regularización no tiene carácter sancionatorio alguno, sino que trata de hacer posible una solución más rápida de la cuestión en beneficio del contribuyente, que siempre puede negar dicha conformidad a la propuesta de la Administración. La instrucción del expediente sancionador, en su caso, se verificará después y será en dicho procedimiento donde, como hemos señalado, el contribuyente podrá hacer pleno ejercicio de los derechos de defensa que el ordenamiento le concede frente a los procedimientos de esta clase, estando naturalmente vinculado a sus propios actos, como es principio general vigente en todos los ámbitos del derecho.
Finalmente aducen las entidades recurrentes que el derecho fundamental a un proceso con todas las garantías impide que un funcionario recusado -mientras se resuelve sobre la recusación- continúe actuando, realizando actos que formal y materialmente sirven al ejercicio de la potestad sancionadora. Este razonamiento tampoco puede determinar que prospere el motivo casacional, ya que el procedimiento en que se ha producido la recusación, que es el de regularización de la situación de las sociedades interesadas, no tiene naturaleza sancionadora y, por tanto, las cuestiones a que de lugar la recusación del funcionario que en él interviene habrán de decidirse dentro de dicho procedimiento o mediante los recursos administrativos o jurisdiccionales pertinentes, pero siempre como cuestiones de legalidad ordinaria, al no ser aplicable al procedimiento en cuestión el artículo 24 de la Constitución.
Cuanto ha quedado expuesto determina la procedencia de desestimar el motivo de casación, al no haber incurrido la resolución de instancia, en cuanto declara la inadecuación del procedimiento promovido por las sociedades recurrentes para ser tramitado por la vía especial y sumaria de la Ley 62/1.978, en infracción del artículo 24 de la Constitución.
El segundo motivo de casación (artículo 95.1.4º de la L.J.) estima vulnerado el artículo 24.2 de la Constitución, en cuanto establece el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, alegando que la injustificada privación del proceso especial de la Ley 62/1.978 obliga a esperar para obtener una resolución judicial a que se dicte un acto administrativo que agote la vía administrativa previa y a que se tramite posteriormente un proceso ordinario de mayor duración.
Las razones para la desestimación de este segundo motivo de casación son las mismas que hemos expresado para rechazar el primero. El motivo sólo adquiriría consistencia si la privación del procedimiento especial de la Ley 62/1.978 fuere injustificada. Cuando resulta conforme a derecho la declaración de inadecuación del procedimiento especial realizada por la Sala de instancia no se ha producido dilación indebida alguna y el motivo, como el primero, debe ser desestimado.
Procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a las sociedades recurrentes (artículo 102.3 de la L.J.).
Debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Compañía Española de Laminación S.L., Kursaal de Servicios S.A. y Sociedad de Instrumentación S.A. contra el auto dictado el 28 de septiembre de 1.998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, confirmado en súplica por auto de 3 de noviembre de 1.998, por el que se declaró la inadecuación del recurso número 1.642/98 para ser tramitado por el procedimiento especial de la Ley 62/1.978; e imponemos a las sociedades recurrentes el pago de las costas ocasionadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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