STS, 19 de Abril de 2005

En el proceso contencioso-administrativo número 3132/1997, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó sentencia de fecha 20 de junio de 2002, cuyo fallo dice literalmente: «FALLAMOS: Desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la procuradora Sra. Carretero Aspachs en nombre y representación de D. Pablo contra la Resolución referida en el primer fundamento, debemos declarar y declaramos que la misma es ajustada a Derecho, sin hacer pronunciamiento expreso respecto de las costas procesales causadas.».

Contra la referida sentencia preparó la representación de D. Pablo , recurso de casación que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura tuvo por preparado mediante providencia de fecha 23 de septiembre de 2002 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación del recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 5 de noviembre de 2002, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «que admitido que sea el presente escrito, con sus copias, se sirva admitirlo y tener por interpuesto en tiempo y forma Recurso de Casación contra la Sentencia nº 1188 de fecha 20 de junio de 2.002 dictada por la Excma. Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el Recurso nº 3132/97; y admitiendo dicho recurso de casación, dar lugar a la casación de la referida Sentencias, dictando este Excmo. Tribunal Supremo la Sentencia que proceda con arreglo a derecho, que a criterio de esta parte debiera ser con declaración de la nulidad de la recurrida por los motivos PRIMERO y SEGUNDO de esta casación, ordenando que el Excmo. Tribunal de instancia dicte una nueva Sentencia con respecto de los principios legales que a nuestro criterio se han infringido, o subsidiariamente, declarando que la Resolución de fecha 20 de noviembre de 1.996 de la Dirección General de Transportes y Comunicaciones de la Junta de Extremadura no es ajustada a Derecho, con los pronunciamientos señalados en el "suplico" del escrito de demanda.».

La Sala, por providencia de 2 de febrero de 2004, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 12 de abril de 2004, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la JUNTA DE EXTREMADURA) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 18 de mayo de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que teniendo por presentado este escrito con sus copias se sirva admitirlo, tener por evacuado el trámite concedido y por formulada oposición al Recurso de Casación cuyos datos ut supra se refieren, a fin de que en su día, se dicte sentencia por la que declarando no haber lugar a las pretensiones deducidas de contrario se confirme en todos sus extremos la resolución recurrida.».

Por providencia de fecha 19 de enero de 2005, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 12 de abril de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 20 de junio de 2002, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Pablo contra la resolución de la Directora General de Transportes y Comunicaciones de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Extremadura de 20 de noviembre de 1996, que acuerda aprobar el Plan de Coordinación para el establecimiento de un servicio regular de transporte urbano de viajeros entre Badajoz y Alvarado.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

En aras de una adecuada comprensión del debate casacional, procede transcribir la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida en el extremo que concierne a la delimitación de cuál es la norma aplicada que ha sido relevante y determinante del fallo jurisdiccional, en el enjuiciamiento de la resolución de la Directora General de Transportes y Comunicaciones de la Junta de Extremadura de 20 de noviembre de 1996, por la que se aprueba el Plan de Coordinación que establece un servicio regular de transporte de viajeros entre los municipios de Badajoz y Alvarado.

La Sala justifica la legalidad del nuevo servicio de transporte de viajeros en razón de lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto de la Junta de Extremadura 10/1991, de 22 de enero, sobre coordinación de las competencias de las Comunidades Autónomas de Extremadura y las de los Ayuntamientos, en relación con los transportes públicos regulares de viajeros, que constituye la norma jurídica aplicable, por haberse acreditado la insuficiencia del servicio prestado de transporte interurbano entre dichas localidades, ya que el establecimiento del servicio regular urbano permite satisfacer, de modo eficiente, las necesidades de los usuarios, habiéndose salvaguardado los legítimos derechos del concesionario recurrente, que no tenía un derecho en exclusiva, al satisfacerse sus derechos legítimos mediante el otorgamiento de la compensación, que se revela adecuada al garantizarse el equilibrio económico de la concesión afectada, según se refiere, en los siguientes términos:

También carece de relevancia en este proceso la Sentencia del Tribunal Constitucional 118/96 declarando la inconstitucionalidad de los artículos 113 a 118 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres por cuanto se basaba en la incompetencia del Estado para legislar en materias de las que carece de competencia. El Decreto Autonómico 10/1991, de 22 de enero, lo que hace precisamente es reforzar la competencia de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias sobre la materia, de lo que resulta que esa es la norma aplicable. Partiendo de ello es decir de que la norma aplicable al caso que nos ocupa la constituye el Decreto Autonómico 10/1991, de 22 de enero, sobre Coordinación de Competencias de la Comunidad y los Ayuntamientos en materia de Transportes Regulares de Viajeros, diremos que el artículo 4 dispone que "siempre que se justifique la insuficiencia del servicio público regular de transporte de viajeros de carácter interurbano preexistente para atender adecuadamente las necesidades de los usuarios, podrá requerirse por la Consejería de Turismo, Transportes y Comunicaciones, la elaboración de un Plan de Coordinación de la Explotación de los Servicios". El nº 2 del mismo artículo dispone que el Plan deberá garantizar en todo caso la satisfacción de las necesidades de los usuarios con el máximo grado de eficacia y el mínimo coste social mediante la adecuada utilización de los recursos disponibles y preservando el equilibrio económico de las concesiones implicadas. El artículo 5 regula los aspectos a tener en cuenta en la elaboración de los Planes de Coordinación de la Explotación de los Servicios, y en el apartado d) se concreta que un aspecto a considerar serán las medidas propuestas para compensar el desequilibrio económico eventual que pudiera derivarse de la creación o modificación del Servicio urbano sobre las concesiones preexistentes. De lo expuesto resulta que el único requisito previo para la elaboración del Plan, es que se "justifique la insuficiencia del servicio público regular de transporte de viajeros de carácter interurbano". Pues bien, la propia esencia del transporte interurbano ya implica una cierta insuficiencia ya que son notas características del urbano, las paradas intermedias en el casco de la ciudad, conexión con el resto de la red, utilización de bono bus, que suponen que el servicio así prestado se hace de modo mas completo. Pero es que además no se puede soslayar que tal y como obra en el expediente, el poblado de Alvarado que dista de Badajoz unos 16 kilómetros, contaba a la sazón con 252 habitantes, siendo el 50% de su población trabajadores por cuenta ajena y estudiantes habida cuenta que carece de instituto. El Transporte interurbano tenía dos expediciones diarias, una con llegada a Badajoz a las 9,45 minutos, y salida a las 12,45, atendidas por un solo vehículo. Durante el tiempo en que fue atendido por un servicio regular urbano, eran nueve las expediciones diarias de ida y otras tantas de vuelta. Resulta lógico entender que el poblado demanda un servicio de transportes urbano, que es el único que por la frecuencia, puede mantenerse de ese modo; y a sensu contrario, el interurbano resulta insuficiente. Y si ello es así, la actora en ningún momento ha tenido un derecho exclusivo al transporte entre Badajoz y Alvarado, por la propia naturaleza del servicio interurbano, siendo TUBASA la adjudicataria en exclusiva de transportes urbanos de viajeros, y que dispone las medidas necesarias para ello, es sin dudas la indicada para atender al nuevo servicio. Y ello es así por cuanto la norma en ningún caso impide a los Ayuntamientos establecer servicios urbanos de transportes cuando sean coincidentes con líneas interurbanas preexistentes, con la única limitación además de la insuficiencia expuesta, de la salvaguarda de los legítimos derechos de los concesionarios, la cual se concreta en la procedente compensación.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por D. Pablo se articula en cuatro motivos.

Los dos primeros motivos se fundan al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales y las normas reguladoras de la sentencia, que se basan, sustancialmente, en la denuncia de que la sentencia recurrida incurre en incongruencia omisiva, al no efectuar ningún pronunciamiento sobre la valoración de la prueba pericial admitida y no practicada, y por omitir un fundamento jurídico, lo que constituye en realidad la comisión de un mero error de transcripción padecido en la ordenación de los fundamentos jurídicos de la sentencia.

En la exposición del tercer y del cuarto motivos de casación, que se formulan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley procesal, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en relación con los artículos 72.1, 80 y 81 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y del artículo 65 del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, se argumenta que no se ha justificado la necesidad de establecer un nuevo servicio de transporte regular de viajeros, ni se ha reconocido que la concesión de la que es titular le fue otorgada con carácter exclusivo, censurando que la Sala no haya restablecido el equilibrio económico de la concesión, al no incluir en la fijación del quantum indemnizatorio, las cantidades correspondientes al daño emergente y al lucro cesante, según exige el artículo 1106 del Código Civil. CUARTO.- Sobre la inadmisibilidad del recurso de casación.

Procede, en primer término, examinar de oficio si el recurso es admisible por concurrir los presupuestos establecidos en el artículo 86 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por ser de orden público procesal la observancia de las reglas procedimentales que disciplinan el recurso de casación.

En este supuesto concurre tanto la causa de inadmisibilidad por razón de la cuantía, tipificada en el artículo 86.2 b) de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, en relación con los motivos de casación que conciernen al pronunciamiento de la Sala de instancia sobre la adecuación a derecho de la compensación económica fijada por la Administración, como la causa de inadmisibilidad establecida en el artículo 86.4 de la citada Ley procesal, al carecer de competencia esta Sala del Tribunal Supremo para conocer en el recurso de casación de la interpretación de normas que se integran en el Derecho de las Comunidades Autónomas.

En efecto, resulta aplicable el artículo 86.2 b) de la Ley de esta Jurisdicción que, atendiendo a la naturaleza extraordinaria y al alcance limitado del recurso de casación, exceptúa del recurso de casación las sentencias recaídas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuantía no exceda de 25 millones de pesetas excepto cuando se trate del procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales.

Esta Sala ha declarado reiteradamente que es irrelevante, a los efectos de la inadmisión del expresado recurso, que se haya tenido por preparado el recurso por la Sala de instancia estando apoderado este Tribunal para rectificar fundadamente la cuantía inicialmente fijada, de oficio o a instancia de parte, según autoriza el artículo 93.2 de la referida Ley matriz de esta jurisdicción.

En este procedimiento jurisdiccional, la cuantía del litigio no supera notoriamente el límite de 25 millones de pesetas que establece el artículo 86.2 b) de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, porque aunque la misma quedó fijada en la instancia en indeterminada, el importe de la pretensión impugnatoria es manifiestamente inferior a este monto al reclamarse ante la Administración la cantidad de 1.562.500 pesetas, como compensación económica anual, y haberse concedido por la resolución administrativa la cantidad de 1.233.362 pesetas, cifra que será revisada anualmente conforme a las variaciones sufridas por el índice de precios al consumo, por lo que debe reputarse de cuantía determinada en razón del valor económico de la misma.

El artículo 86.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa establece que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

Este precepto, respondiendo a intereses expresados en los artículos 123 y 151 de la Constitución sobre la articulación de la organización jurisdiccional del Estado, en relación con el sistema policéntrico de creación de fuentes del derecho, trata de preservar las funciones casacionales de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, a los que la ley procesal atribuye en el artículo 99.1 el recurso de casación para la unificación de doctrina fundado en la infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, y garantizar a la vez las funciones casacionales del Tribunal Supremo, en su posición estructural de órgano superior en todos los órdenes jurisdiccionales, en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico estatal.

La Sala de instancia ha procedido a realizar el juicio de legalidad de la resolución de la Directora General de Transportes y Comunicaciones de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Extremadura de 20 de noviembre de 1996, en base a la aplicación del Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 10/1991, de 22 de enero, sobre coordinación de las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura y de los Ayuntamientos, en relación con los transportes públicos regulares de viajeros, que constituye la norma que da cobertura jurídica a la sentencia recurrida.

Debe significarse, que este Decreto de la Junta de Extremadura desplaza la aplicación de las normas de carácter estatal de ordenación de los transportes terrestres invocados por la parte recurrente, porque regula en su articulado de forma íntegra los presupuestos jurídicos que determinan la elaboración y aprobación de un Plan de Coordinación de explotación de los servicios públicos regulares de transportes de viajeros, así como su finalidad de procurar la satisfacción de las necesidades de los usuarios con el máximo grado de eficacia y con el mínimo coste social, y el requisito de que deberán establecerse las medidas oportunas para garantizar los derechos de los concesionarios de los servicios interurbanos de transportes de viajeros regulares afectados, que compensen el desequilibrio eventual que pudiera derivarse de la creación o modificación del servicio urbano sobre las concesiones preexistentes.

La regulación de los transportes urbanos establecida en los artículos 113 a 116 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en cuyas sedes normativas se integran las autorizaciones para la realización de servicios de transporte interurbano, ha sido declarada nula por el Tribunal Constitucional en la citada sentencia constitucional 118/1996, de 27 de junio, por no respetar el orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de transporte, por corresponder la competencia para su regulación a las Comunidades Autónomas que han asumido competencias exclusivas en la materia, como sucede en el supuesto de la Comunidad Autónoma de Extremadura, de modo que se subraya que el Estado no puede invocar el titulo competencial del artículo 149.1 21ª CE para dictar normas directamente aplicables en los correspondientes territorios, ni siquiera a título de Derecho supletorio, descansando esta doctrina en que uno de los criterios delimitadores de la distribución de competencias sobre actividades de transporte es su inclusión o no en una red nacional, independientemente del lugar en que se recojan o desembarquen los viajeros, y que la norma que se ampara exclusivamente en el título competencial de transporte no puede aplicarse en las Comunidades Autónomas que han asumido competencias exclusivas sobre los transportes terrestres que discurran íntegramente por su territorio.

Consecuentemente, esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que tiene encomendada en monopolio la creación de doctrina legal en interpretación del ordenamiento jurídico estatal, de conformidad con los artículos 123 y 151 de la Constitución, no puede conocer de recursos de casación que tengan por objeto la impugnación de sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura que apliquen e interpreten normas emanadas de su Consejo de Gobierno, que se integran en el sistema de fuentes del derecho de la Comunidad Autónoma, en las que la infracción invocada de las normas de Derecho estatal no ha sido relevante ni determinante del fallo recurrido, como acontece en este supuesto, según se desprende del artículo 86.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Como es doctrina de esta Sala expresada en la sentencia de 26 de abril de 2004 (RC 1556/2000), con referencia a la fundamentación jurídica vertida en las sentencias de 26 de julio y 29 de septiembre de 2001, recaídas en los recursos de casación números 8858/1996 y 9415/1996, el ejercicio por una Comunidad Autónoma de sus potestades normativas en materias sobre las que le han sido transferidas las correspondientes competencias determina que el derecho resultante haya de imputarse a esa Comunidad, sin que pierda esa naturaleza porque el contendido material de algún precepto coincida con el derecho estatal, resultando, consecuentemente, superflua la invocación de la Ley de ordenación de los Transportes Terrestres y del reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres.

Esta conclusión jurídica no lesiona el derecho de acceso a los recursos, que se integra en el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, porque, como observa el Tribunal Constitucional en la sentencia 295/2000, de 11 de diciembre, el derecho a la revisión de las resoluciones judiciales, dejando a salvo el ámbito del orden jurisdiccional penal, en que se garantiza el derecho a la doble instancia, es un derecho de configuración legal en el que no resulta aplicable con la misma intensidad el principio pro actione, por lo que la inadmisión de los recursos de forma motivada, en base a la aplicación de una causa legal y la interpretación de las normas procesales que las regulan, constituye una función jurisdiccional de exclusiva competencia de los Jueces y Tribunales, que sólo transciende al plano constitucional cuando el Tribunal incurra en error patente, arbitrariedad o en manifiesta irracionalidad.

El derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución, no se vulnera por esta decisión de declaración de inadmisión del recurso de casación, ya que no se interpreta de forma rigorista el artículo 86 de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, al respetarse el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el recurso y las consecuencias de su aplicación. (Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004. Caso Saez Maeso contra España).

Debe, consecuentemente, esta Sala concluir con la declaración de inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Pablo contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 20 de junio de 2002, en aplicación de los artículos 93.1 a) y 95.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. QUINTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Pablo contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 20 de junio de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 3132/1997.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.