STS, 21 de Octubre de 2003

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 3 de abril de 2000, cuyo fallo dice:

Fallamos. 1. Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, representado por el procurador Sr. Cervelló Poveda, el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, representado por el Letrado Sr. Font Calvet y el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Castellón, representado por el Procurador Sr. Peiró Guinot, contra el Decreto 220/1996, de 26 de noviembre, del Gobierno Valenciano, así como contra el Decreto 10/1998, de 3 de febrero, de modificación del anterior, los cuales se declaran nulos. 2. No se hace especial imposición de costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado, dispone en el artículo 22.3 el preceptivo dictamen del mismo respecto de los reglamentos que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones. Idéntica previsión se contiene en el artículo 10.4 de la Ley Valenciana 10/1994, del Consejo Jurídico Consultivo.

Nos encontramos ante un reglamento y su modificación posterior de ejecución de la ley. En el preámbulo del Decreto 220/1996 se contiene una específica mención de que la materia regulada constituye el desarrollo reglamentario de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento.

El hecho de que la materia haya sido regulada en el ámbito estatal por los Reales Decretos 109/1995, 110/1995 y 157/1995 y que la norma autonómica se declare de adaptación de los mismos a las condiciones específicas de la Comunidad no desvirtúa esta apreciación. La regulación por la Comunidad Autónoma en el nivel reglamentario implica una normación ejecutiva de la Ley del Medicamento en el ámbito competencial de la misma. Los preceptos estatales de aplicación directa no precisan de un acto formal de recepción. La reglamentación autonómica supone un propio desarrollo de la Ley en los aspectos de su competencia. La prescripción contenida en el inciso final del párrafo primero del artículo 1º del Decreto 220/1996 confirma que será de aplicación directa lo establecido por los Reales Decretos en todos los aspectos no desarrollados en la norma.

El carácter doméstico que predica la Generalidad Valenciana del contenido de los Decretos no priva a los mismos de su naturaleza de reglamentos ejecutivos, pues señala el ámbito de su aplicación y no afecta a su carácter de normas de desarrollo reglamentario de una Ley.

El contenido de las normas revela que no estamos en presencia de unos reglamentos organizativos, pues en ellos se regulan actividades y relaciones públicas de sujetos de Derecho ajenos a la organización administrativa, así como materia autorizatoria y sancionadora.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Generalidad Valenciana se formula, en síntesis, el siguiente motivo de casación:

Motivo primero y único

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por interpretación errónea del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

La sentencia parte de la premisa errónea de que los Decretos impugnados constituyen un desarrollo de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento.

No es cierto que en el preámbulo del Decreto se dice que constituye desarrollo reglamentario de la Ley del Medicamento, sino que se dice que la norma tiene por objeto la adaptación de los Reales Decretos estatales, que engloban el desarrollo de dicha Ley, a las condiciones específicas de la Comunidad Valenciana.

Es innecesario el inciso final del párrafo primero de su artículo 1º cuando indica que será de aplicación directa lo establecido en las disposiciones de los Reales Decretos.

En consecuencia, no se trata de un reglamento ejecutivo, sino de una transposición al ámbito de la Comunidad de normas reglamentarias estatales.

Se desprende del propio articulado el carácter meramente organizativo de los Decretos, puesto que se dedican a regular determinados aspectos domésticos, de cuya regulación no puede prescindirse para el cumplimiento de los fines y ejercicio adecuado de las competencias que los Reales Decretos estatales atribuyen a las Comunidades Autónomas.

El artículo 2 se limita a indicar los órganos de la Administración autonómica que ejercerán en su ámbito las competencias establecidas en determinados artículos del Real Decreto 109/1995.

Los artículos 3, 4 y 5 sólo regulan los aspectos domésticos y organizativos para el ejercicio de estas competencias. No regulan materia de autoorganización. Del examen de dichos artículos y en concreto del examen a título de ejemplo del artículo 87 del Decreto 109/1995 se desprende que son las Comunidades las que tienen competencia para otorgar las autorizaciones, así como la necesidad de que las Comunidades mantengan y publiquen un catálogo actualizado de las entidades, agrupaciones ganaderas y establecimientos comerciales de detallistas que dispensen medicamentos veterinarios. El artículo 3 del Decreto 220/1996, modificado por el Decreto 10/1998, establece un registro de centros para poder cumplimentar lo dispuesto en el artículo 87.3 del Real Decreto, indicando en el artículo 6 ante qué órganos ha de solicitarse la inscripción.

Tampoco se regula en los Decretos materia sancionadora, puesto que el artículo 12 simplemente indica a quién corresponde efectuar las inspecciones conforme al artículo 97 del Real Decreto 109/1995.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1997 (fundamento de Derecho cuarto). En dicha sentencia se excluye la necesidad de dictamen del Consejo de Estado cuando se trata de un Reglamento adoptado en ejercicio de la potestad organizativa del Gobierno, como ocurre cuando el mismo se limita a reorganizar alguno de los órganos dependientes de los Ministerios.

Termina solicitando que se tenga por interpuesto recurso de casación y se revoque la sentencia de acuerdo con los motivos de casación formulados.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

En el único motivo de recurso se reproduce prácticamente la argumentación contenida en la contestación a la demanda.

Hay un argumento nuevo, aunque inadecuado. Supone que el artículo 87.3 del Real Decreto 109/1995 impone a las Comunidades el deber de mantener y publicar un catálogo permanentemente actualizado de las entidades y agrupaciones ganaderas y establecimientos detallistas que dispensen medicamentos veterinarios. Sin embargo, esto no es así. El citado precepto estatal obliga a las Comunidades a dar cuenta de las autorizaciones de los centros dispensadores y de las modificaciones con ellos relacionadas al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Éste da traslado al Ministerio de Sanidad y Consumo al objeto de mantener un catálogo actualizado. Quien tiene que establecer, primero, y luego mantener y publicar el catálogo es la Administración estatal, y este deber no se impone a las Comunidades Autónomas.

Este precepto, por otra parte, no se refiere a las oficinas de farmacia, a las que, sin embargo, se incluye implícitamente en el artículo 3 del Decreto 220/1996. A pesar de su exclusión nominal de la sección primera de registro, se hallan realmente incluidas, por cuanto sólo ellas pueden preparar fórmulas magistrales. Explícitamente, por la razón indicada, se incluyen en la modificación introducida por el Decreto 10/1998.

La sentencia citada es insuficiente para desvirtuar la fundamentación de la sentencia impugnada.

Como dice la sentencia impugnada, la reglamentación excede de lo establecido en la reglamentación estatal. Ésta no necesita un acto formal de recepción por la Comunidad.

También debe rechazarse que sean correctos los calificativos de domésticas u organizativas que se aplica a las disposiciones impugnadas. Como también pone de relieve la sentencia, los Decretos afectan a sujetos de derecho ajenos a la organización administrativa, pues regulan el procedimiento para autorizar la inscripción, señalan los efectos del silencio (artículos 5 a 7), se anuda implícitamente a dicha autorización de registro la de funcionamiento del centro de que se trate (artículo 4) y se determina qué centros deben inscribirse en el registro que se crea, entre ellos las oficinas de farmacia cuando elaboren fórmulas magistrales ganaderas (artículo 1 del Decreto 10/1998, que da nueva redacción, entre otros, artículo 3, párrafo segundo, sección 1ª del Decreto 220/1996).

La regulación trasciende de lo que es propio de una norma de autoorganización, como son, por ejemplo, las relativas a la reestructuración de órganos de la Administración o determinación de sus competencias.

La sentencia citada se refiere, pues, a un supuesto distinto del que contempla la sentencia impugnada.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso de casación interpuesto.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de la Asociación Empresarial de Distribución de Productos Zoosanitarios se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

De conformidad con lo manifestado por el Letrado de la Generalidad Valenciana, no es preceptivo el dictamen previo del Consejo de Estado o del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma Valenciana.

Los Decretos son reglamentos meramente administrativos, como se deduce de su exposición de motivos, pues se limitan simplemente a adaptar los Reales Decretos estatales.

Se trata de Decretos domésticos destinados a la adaptación de las normas estatales, por lo que no es exigible el trámite de dictamen previo consultivo para los proyectos de reglamentos o disposiciones que se dicten en ejecución de leyes y su modificación.

Cita la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Valencia de 22 de octubre de 1988 (fundamento de Derecho cuarto).

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de enero de 1998 (fundamento de Derecho segundo).

La materia que regulan los Decretos se encuadra en la concurrencia normativa entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Valencia. El Estado se reserva la legislación básica en materia de sanidad animal y la Comunidad debe dictar las normas de desarrollo respetando dichas bases en virtud de una atribución directa de competencia normativa.

La sentencia del Tribunal Constitucional 204/1992 extiende la exigencia de informe preceptivo del Consejo de Estado a todas las normas reglamentarias de la Comunidades dictadas en desarrollo de una ley, siempre que no exista un organismo autonómico homologable a dicho Consejo. En consecuencia, la consulta al Consejo de Estado sólo será preceptiva cuando se trate de reglamentos ejecutivos de leyes estatales y aquéllas no cuenten con un órgano consultivo propio y homologable, por su naturaleza y características esenciales, a la institución regulada en el artículo 107 de la Constitución.

En consecuencia, no resulta preceptivo el dictamen del Consejo de Estado para reglamentos ejecutivos de otros reglamentos, es decir, aquellos que no necesitan una ley interpuesta por encontrar su fuerza habilitante inmediata en otro reglamento.

Los Decretos se dictan en materia de competencia exclusiva de la Comunidad, dentro de las bases fijadas por el Estado. Por lo tanto son reglamentos ejecutivos. Se limitan a regular la materia dentro del marco de los reglamentos estatales sin desarrollar o aplicar directamente ningún precepto de rango legal.

El sometimiento de los Reales Decretos estatales al Consejo de Estado fue el que garantizó plenamente a la vigencia del principio de legalidad. No es razonable exigir un segundo control de legalidad respecto al reglamento autonómico.

Se manifiesta la total disconformidad con la alegación de haberse omitido el trámite de audiencia a los Colegios Farmacéuticos, ya que en los diversos colectivos afectados fueron oídos, como puede claramente comprobarse en los documentos obrantes en el expediente, en los que figura que se dio trámite de audiencia a los tres Colegios Oficiales de Farmacéuticos de las tres provincias que componen la Comunidad Valenciana, los cuales remitieron sus observaciones.

La norma española que regula los medicamentos veterinarios está redactada y equiparada a las existentes en el resto de los Estados miembros de la Unión Europea.

A continuación formula diversas alegaciones específicamente dirigidas a contestar lo que es objeto de impugnación por las partes demandantes en la instancia.

Termina solicitando se tenga por evacuado el trámite concedido de alegaciones en orden a la procedencia de recurso de casación instado por parte de la Generalidad de Valencia de conformidad con los motivos casación alegados.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 15 de octubre de 2003, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Generalidad Valenciana contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 3 de abril de 2000, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, y el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Castellón, contra el Decreto 220/1996, de 26 de noviembre, del Gobierno Valenciano, por el que ser regulan los medicamentos veterinarios, medicamentos homeopáticos veterinarios y piensos medicamentosos en la Comunidad Valenciana, y contra el Decreto 10/1998, de 3 de febrero, de modificación del anterior.

En el motivo primero y único se alega que la sentencia parte de la premisa errónea de que los Decretos impugnados constituyen un desarrollo de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento cuando se limitan a una transposición al ámbito de la Comunidad de normas reglamentarias estatales y tienen carácter meramente organizativo.

El motivo debe ser desestimado.

Los decretos impugnados en la instancia han sido dictados por la Comunidad Autónoma en virtud de las competencias atribuidas en esta materia por la Ley del Medicamento, dictada en el ejercicio de las competencias básicas del Estado.

En principio, pues, integran un reglamento perteneciente a la categoría de los que esta Sala viene considerando como ejecutivos de las leyes, en cuanto desarrollan una norma básica estatal de rango normativo legal.

Esta apreciación no puede quedar enervada por el hecho de que los decretos autonómicos se limiten, según se expresa en su preámbulo, a adaptar al ámbito de la Comunidad Autónoma lo dispuesto en los Reales Decretos estatales mediante los que se desarrolla la Ley del Medicamento. Resulta evidente que, al ejercer sus competencias de ejercicio de potestades normativas en el marco de la normativa básica estatal, la Comunidad Autónoma ejerce una potestad reglamentaria propia con contenido autónomo e independiente respecto de la Estado, pues se basa en un título competencial distinto. En consecuencia, no puede decirse que la disposición pierda su carácter de desarrollo legal por el hecho de remitirse en gran medida a los reglamentos estatales o respetar el marco normativo básico establecido por éstos.

Aunque estos Reales Decretos estatales se dictan en parte en virtud de la competencia básica del Estado en materia de sanidad, y, en consecuencia, como marco vinculante para la Comunidad Autónoma, no por ello pierden los reglamentos autonómicos su carácter de normas ejecutivas de la ley al incorporar directamente los preceptos de aquéllos y disponer un contenido complementario de desarrollo. Algunos de los preceptos estatales que no tienen carácter básico ni de competencia exclusiva del Estado únicamente pueden tener valor supletorio y su aplicación o adaptación por la Comunidad Autónoma tiene también un indiscutible contenido de desarrollo legal.

Esta Sala tiene ya declarado en la sentencia de 29 de mayo de 2003, recurso 857/1999, que es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma para aprobar un reglamento en desarrollo de una ley básica (se trataba igualmente de la Ley del Medicamento) que confiere habilitación para ello.

Tampoco puede estimarse que los reglamentos dictados no sean ejecutivos por el hecho de constituir disposiciones organizativas o domésticas.

Esta Sala ha considerado exentos del dictamen del Consejo de Estado tales disposiciones cuando se limitan a extraer consecuencias organizativas, especialmente en el ámbito de la distribución de competencias y organización de los servicios, de las potestades expresamente reconocidas en la Ley.

La sentencia de 14 de octubre de 1997 resume la jurisprudencia en la materia declarando que se entiende por disposición organizativa aquélla que, entre otros requisitos, no tiene otro alcance que el meramente organizativo de alterar la competencia de los órganos de la Administración competentes para prestar el servicio que pretende mejorarse. En el mismo sentido, la sentencia de 27 de mayo de 2002, recurso de casación número 666/1996, afirma que los reglamentos organizativos, como ha admitido el Tribunal Constitucional (v. gr., sentencia 18/1982, fundamento jurídico 4), pueden afectar a los derechos de los administrados en cuanto se integran de una u otra manera en la estructura administrativa, de tal suerte que el hecho de que un reglamento pueda ser considerado como un reglamento interno de organización administrativa no excluye el cumplimiento del requisito que estamos considerando si se produce la afectación de intereses en los términos indicados.

En el caso examinado no puede considerarse que estemos en presencia de una disposición meramente organizativa, pues se observa que:

1. Se ordena la aplicación directa en el ámbito de la Comunidad de unos Reglamentos estatales, dictados en aplicación de la Ley del Medicamento, cuyo carácter ejecutivo no se discute por las partes. Dicho aplicación no es inherente a los Reales Decretos estatales salvo en la parte de competencia exclusiva del Estado, pues en el resto, en cuanto se trata mayoritariamente de preceptos que contienen normas básicas, sirven de marco para la normativa autonómica y, en cuanto a los restantes, sólo pueden tener valor supletorio, a falta de regulación autonómica.

2. Se establece el régimen de autorizaciones para las actividades establecidas en los Reales Decretos estatales mediante la creación de un Registro y la exigencia para su inscripción en él, además de los requisitos exigidos en la normativa estatal, de otros respecto a locales, personal, autonomía de los registros y métodos y procedimientos, y se regulan expresamente los efectos del silencio administrativo.

3. Se regulan las causas de pérdida de la autorización y régimen y plazos de renovación de la inscripción.

4. Se regulan los requisitos de la receta veterinaria y el régimen de autorización de los ensayos clínicos veterinarios, el régimen y periodicidad de las inspecciones y se establece la remisión al procedimiento sancionador establecido en la normativa reglamentaria estatal.

5. Se establece el régimen transitorio de las inscripciones y la habilitación a los consejeros para dictar disposiciones en desarrollo del decreto.

Los decretos contienen, en suma, disposiciones que rebasan ampliamente el ámbito de la organización administrativa en el desarrollo de potestades atribuidas por la Ley, pues, tanto al incorporar la regulación reglamentaria estatal como al establecer contenidos propios, introducen en la Comunidad Valenciana una regulación reglamentaria en el ejercicio de competencias autonómicas que incide claramente en los derechos de terceros con clara proyección ad extra [hacia el exterior].

En atención a lo expuesto es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,