STS, 18 de Mayo de 2004
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2004:3381 |
| Número de Recurso | 3674/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 18 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVODª. CELSA PICO LORENZOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Mayo de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3674/99, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Carmelo Olmos Gómez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Puertollano, contra la sentencia, de fecha 26 de marzo de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2046/1996, en el que se impugnaba acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Puertollano de 30 de septiembre de 1996, por la que se adjudicó a la empresa "Estacionamientos y Servicios, S.A. (EYSA)" el servicio de control y regulación de aparcamiento mediante aparatos expendedores de tickets. Ha sido parte recurrida "Ferrovial Aparcamientos, S.A.", ahora "Cintra Aparcamientos, S.A.", representada por el Procurador de los Tribunales don Roberto Sastre Moyano.
En el recurso contencioso administrativo núm. 2046/1996, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, se dictó sentencia, con fecha 26 de marzo de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que, estimando el recurso contencioso-administrativo planteado, debemos anular y anulamos el acuerdo del Ayuntamiento de Puertollano de 30 de septiembre de 1996, por el que se adjudicó a la empresa ESTACIONAMIENTOS Y SERVICIOS, S.A (EYSA) el servicio de control y regulación del aparcamiento mediante aparatos expendidores de tickets, declarando el derecho de la recurrente a ser considerada adjudicataria del mencionado servicio, con derecho asimismo a ser indemnizada por el lucro cesante desde la fecha de adjudicación hasta la de efectiva asunción del servicio, así como en su caso el derecho a una indemnización sustitutoria por el resto del tiempo para el caso de que resultara antieconómica para la empresa la adjudicación del servicio por el tiempo que queda de cumplimiento del contrato, todo ello a determinar en ejecución de Sentencia, sin hacer especial condena en costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Puertollano se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 27 de mayo de 1999, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia estimatoria que case la recurrida resolviendo no haber lugar a la demanda de origen y declarando ajustado a derecho el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Puertollano de 30 de septiembre de 1996, por el que se resolvía la adjudicación del servicio de control y regulación de aparcamiento en vías urbanas.
La representación procesal de "Ferrovial Aparcamientos, S.A.", ahora "Cintra Aparcamientos, S.A." formalizó, con fecha 11 de mayo de 2001, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación, declarando no haber lugar al mismo, con imposición de las costas a la recurrente.
Por providencia de 6 de abril de 2004, se señaló para votación y fallo 12 de mayo del mismo año, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Las razones de decidir del fallo reseñado están contenidas en los fundamentos jurídicos tercero y siguientes de la sentencia impugnada. En síntesis son:
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La empresa adjudicataria del contrato, EYSA, había presentado una oferta que se apartaba de la delimitación del objeto del contrato establecido en el Pliego de condiciones técnicas y económicas. En concreto, la regulación ofrecida solamente alcanzaba a una pequeña porción de determinadas calles (de las calles Benéficas y Ave María) que no alcanzaba a la mitad de las mismas. "En concreto, en un cálculo efectuado por el actor [la demandante en instancia] que no ha sido rebatido de contrario, en la c/ Benéfica se regulan 10 plazas sobre 79 posibles (un 12%) y en la c/ Ave María 22 sobre 58 (un 37,9%)". Así apreciaba el Tribunal de instancia la existencia de "una evidente separación de las condiciones estipuladas en el pliego"; separación apta, según dicho órgano jurisdiccional, para producir la nulidad del acto de adjudicación del contrato.
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La oferta efectuada por EYSA no contemplaba, "a los efectos del cálculo del porcentaje ofrecido sobre los excedentes", la reducción de las cantidades percibidas correspondientes al Impuesto del Valor Añadido, mientras que sí tenía en cuenta dicha reducción la oferta de la empresa recurrente en instancia, lo que determinaba "una imagen distorsionada de los ingresos previstos, los cuales sirven para calcular una parte de lo que la empresa se comprometió a ingresar en el Ayuntamiento, por lo que las valoraciones de la mesa de contratación sobre las ventajas de la oferta económica de EYSA aparecen viciadas".
Por último, se plantea el Tribunal de instancia si, anulada la adjudicación a EYSA, "deriva la consecuencia de que aquélla ha de ser declarada a favor de la recurrente"; y llega a una conclusión afirmativa, como medida encaminada al restablecimiento de la situación jurídica individualizada, a pesar de que no se trata de una consecuencia siempre necesaria, atendidas las particularidades que caracterizan el caso examinado.
Frente a la mencionada sentencia, que ha quedado resumida en su fundamentación y reproducida en su fallo, se formula el recurso de casación que se analiza fundado en cinco motivos formulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa (LJCA, en adelante), por vulneración de diversas leyes.
El primero es por infracción de la Ley 13/1995, de 15 de mayo, Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP, en adelante). En él se sostiene, como eje central y fundamental del recurso, que la sentencia recurrida incurre en el error de interpretar el Pliego de condiciones del contrato "como cuestión ajena y distinta totalmente de la Ordenanza Reguladora del aparcamiento controlado". Este error de interpretación, en la tesis de la Administración recurrente, supone la infracción de los artículos 4, 87, 88 y 89 LCAP.
Se razona el motivo señalando que la sentencia recurrida declara la nulidad del acto administrativo de adjudicación del contrato porque la oferta elegida o ganadora formulada por EYSA no regulaba como "zona azul" todo el ámbito delimitado en el Pliego de condiciones, "sino que en dicha oferta y dentro del ámbito delimitado en el Pliego de condiciones, se regulaba conjuntamente, la denominada ZONA AZUL y la denominada ZONA DE RESIDENTES" (sic). Pero, según la representación procesal del Ayuntamiento de Puertollano, la Ordenanza Reguladora del Servicio de Ordenación y Regularización de Aparcamientos de Vehículos en la Vía Pública, en sus artículos 2, 5, 6 y 7, señalaba las zonas del municipio en que se establecía el servicio, así como la cualidad de residente; Ordenanza que había de ser considerada conjuntamente con el Pliego de condiciones para la adjudicación del servicio.
La tesis del Ayuntamiento no puede ser compartida. Una cosa es la obligatoriedad de la Ordenanza municipal, incluso, para la propia Corporación, y otra cosa distinta que quienes concurren a un procedimiento de adjudicación de contrato tengan que considerar modificado el Pliego de condiciones particulares por lo que pueda resultar de dicha norma. Desde luego el Ayuntamiento tiene competencia para regular el uso del dominio público municipal en la correspondiente Ordenanza, y regulado tal uso el Pliego de condiciones particulares del contrato aprobado por la misma Administración debe ser compatible con sus previsiones, más en la hipótesis de que no se dé tal compatibilidad no cabe admitir y menos exigir a las empresas que pretenden la adjudicación una interpretación correctora del Pliego alterando el contenido de éste en sus correspondientes proposiciones. Esta posibilidad está fuera del alcance de un procedimiento regido por los principios de publicidad, igualdad y concurrencia. O, dicho en otros términos, para dar cumplimiento a las exigencias derivadas de tales principios que rigen el procedimiento de adjudicación de los contratos de las Administraciones públicas es preciso que las propuestas concurrentes se acomoden al Pliego de condiciones particulares que, como tantas veces, ha señalado la jurisprudencia de esta Sala se erige en "Ley" de la contratación administrativa (SSTS de 4 de abril de 1961, 31 de marzo de 1975, 20 de enero de 1977, 23 de junio y 4 de julio de 2003, entre otras muchas). En efecto, tal Pliego, conforme a los artículos 11.2.f) y 50 LCAP y 82 del Reglamento de Contratación, no sólo regula el contenido del contrato, esto es, los pactos y condiciones que la Administración tiene por conveniente (estamos ante un contrato de adhesión) que determina el conjunto de derechos y obligaciones de la relación contractual entre la Administración y el futuro contratista, sino también la propia adjudicación, en cuanto acto administrativo que contiene la oferta del contrato.
El respeto al objeto del contrato no supone infracción alguna de los preceptos de la LCAP que se señalan en el motivo:
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El artículo 4 LCPAP se refiere a la libertad de pactos, de manera que la Administración puede concertar aquéllos que tenga por conveniente siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración. Pero la condición de Administración pública sujeta a ésta a un procedimiento que garantiza la concurrencia (art. 11.1 LCAP) con una doble finalidad: proteger los intereses económicos de la Administración, suscitando en cada caso la máxima competencia posible, y garantizar la igualdad en el acceso a la contratación con la Administración. De tal manera que dicha libertad de pacto se conjuga con la necesidad de una oferta conocida por los posibles interesados que no puede verse alterada en el momento de la adjudicación mediante la aceptación de una propuesta que no se adecúe al objeto del contrato [arts. 11.2.c) y 13 LCPAP] contemplado en el Pliego de condiciones; esto es, que se aparte del objeto contemplado en el expediente de adjudicación, al que se han de incorporar los pliegos en los que la Administración establezca las cláusulas que han de regir el contrato a celebrar [art. 11.2.c) LCAP].
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Precisamente las normas relativas a la adjudicación del contrato (arts. 87 y ss. LCAP) se refieren a la necesidad de ajustarse a los criterios objetivos que han de figurar en el Pliego de cláusulas administrativas particulares del concurso. Es verdad que el artículo 88 de la Ley contemplaba la "admisibilidad de variante"; y la redacción originaria de este precepto posibilitaba la admisión de variantes, sin que necesariamente se hicieran constar en el Pliego de cláusulas administrativas particulares (aunque en éste sí debería señalarse cuando el órgano de contratación no las autorizase), pero incluso entonces la toma en consideración de las variantes y alternativas estaba limitada a aquellas que respondieran a requisitos y modalidades señalados en el pliego de cláusulas administrativas particulares, de modo que, en ningún caso, por ésta vía de "admisibilidad de variantes", podía alterarse el objeto del contrato.
Los restantes motivos de casación por infracción de diferentes leyes tienen, incluso, menor consistencia.
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En el segundo se alega infracción del artículo 71.2 LJCA, que impide a los órganos jurisdiccionales determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anulen, así como determinar el contenido discrecional de los actos administrativos. Pero, en el presente caso, no se da la premisa contemplada en el precepto, pues la sentencia de instancia no declara la nulidad de ninguna disposición general y, por tanto, no declara el contenido de sustitución con que debiera quedar redactado aquélla. Se limita a anular un acuerdo del Ayuntamiento recurrente en casación, de 30 de septiembre de 1996, por el que se adjudica a una determinada empresa un contrato relativo al servicio de control y regulación de aparcamiento mediante aparatos expendedores de tickects, y a reconocer el derecho a la adjudicación de otra empresa diferente. No obliga al Ayuntamiento de Puertollano a modificar una Ordenanza, sino que lo que no reconoce es que la Corporación, cualquiera que sea lo dispuesto en dicha norma municipal, tenga la posibilidad de adjudicar un contrato apartándose del objeto con que el mismo figuraba en el Pliego de condiciones particulares. La Corporación municipal podrá modificar o no la Ordenanza, pero la adjudicación del contrato ha de ajustarse al Pliego que integra el expediente administrativa con el concurren y bajo cuyas cláusulas, especialmente en cuanto a la delimitación del objeto, licitan las distintas empresas interesadas.
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En el tercero se señala como vulnerado el artículo 7 del Real Decreto Legislativo 339/1990 "que contiene la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos de Motor". Pero el Tribunal a quo no niega la competencia municipal para regular mediante disposición general el uso de las vías urbanas; puede, sin duda, hacerlo en uso de su propia competencia; pero una vez regulado, el Pliego de condiciones de cualquier contrato que apruebe ha de adaptarse a las previsiones de dicha regulación para hacer posible su adjudicación y cumplimiento; y en cualquier caso, si la propia Administración no se ajustase a esta exigencia en la redacción del Pliego no puede suponer que ello autorice a posibles licitadores a efectuar una modificación unilateral del objeto del contrato que luego el Ayuntamiento acepte mediante una adjudicación sustraída a los principios de publicidad, concurrencia e igualdad.
La empresa adjudicataria del servicio no puede arrogarse competencia para regular el tráfico, pero sí puede exigir el cumplimiento del contrato en los términos que resultan del Pliego aprobado por la propia Administración y ofrecido a los licitadores; y si ello no fuera posible por ser contrario a una disposición general municipal podría surgir, en su caso, el correspondiente derecho a la indemnización.
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En el cuarto motivo se invoca la infracción de los artículos 4.1.a) y 22.1.a) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local sobre la potestad reglamentaria y las competencias del Pleno de la Corporación, en concordancia con el artículo 55 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. Más el rechazo del motivo se impone por la misma razón, pues la sentencia que se revisa no es contraria al ejercicio de potestades reglamentarias municipales ni impone el ejercicio en un determinado sentido, sino que lo que impone es la observancia del régimen de contratación de las Administraciones Públicas, del que forma parte el respeto, en el momento de la adjudicación, del contenido del Pliego de condiciones particulares en cuanto a la determinación del objeto del contrato. Ha de insistirse en que no se establece, en la sentencia de instancia, un determinado sentido en el ejercicio de la competencia para regular el tráfico urbano, sino que la Corporación se atenga tanto a la propia regulación, por disposición general, que ella establezca como al propio régimen contractual a que resulta obligada.
Desde luego el Municipio tiene la autonomía que como garantía institucional resulta de la Constitución, y tiene las competencias reconocidas por las Leyes. Pero ni aquélla ni éstas autorizan a sustraerse a ninguna Corporación municipal de la aplicación de las normas reguladoras de los contratos de las Administraciones públicas. El Ayuntamiento puede regular mediante ordenanza en un sentido o en otro la circulación urbana y puede o no contratar un determinado servicio de servicio de control y regulación de aparcamiento mediante apartados expendedores de tickets, pero al hacer una cosa u otra ha de respetar el ordenamiento jurídico del que forma parte la propia vinculación a la norma general y la observancia en la adjudicación de los contratos a los preceptos de la legislación aplicable; entre ellos, la necesidad de respetar en la adjudicación el requisito de que las licitaciones se ajusten al objeto señalado el en Pliego de condiciones particulares.
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Por último en el quinto de los motivos se alega la infracción del artículo 7.8 de la Ley 37/1992, del Impuesto sobre el Valor Añadido; pero difícilmente puede verse tal vulneración en la consideración que hace la sentencia impugnada al referirse a la comparación que le merecen los ingresos ofrecidos por las empresas en concurso, ante el hecho de una contemplara la deducción correspondiente al IVA y otra no la contemplara. El Tribunal a quo no se refiere a la deducción o repercusión del impuesto, sino sólo a que, conociera o no el Ayuntamiento de Puertollano el verdadero régimen del Impuesto, la diferencia apreciada en las ofertas podía dar lugar a una imagen distorsionada de las mismas.
Las razones expuestas justifican el rechazo de todos los motivos de casación y la consecuente desestimación del recurso, con imposición legal de las costas a la parte recurrente. Si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 2.100 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la recurrida, sin perjuicio de que éste pueda reclamar de la su cliente la cantidad que resulte procedente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos todos los motivos alegados por la representación procesal de del Ayuntamiento de Puertollano, contra la sentencia, de fecha 26 de marzo de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2046/1996; con imposición legal de las costas a la recurrente, aunque se señala en 2.100 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la recurrida, sin perjuicio de que éste pueda reclamar de la su cliente la cantidad que resulte procedente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo que definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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