STS, 16 de Julio de 2001
| Ponente | BAENA DEL ALCAZAR, MARIANO |
| ECLI | ES:TS:2001:6245 |
| Número de Recurso | 450/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 11 |
| Fecha de Resolución | 16 de Julio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Julio de dos mil uno.
Visto el recurso contencioso contencioso directo interpuesto ante este Tribunal Supremo por la entidad mercantil Santuario Vinícola Riojano S.A. contra la resolución del Consejo de Ministros de 3 de septiembre de 1999, relativa a la imposición de sanción con multa y decomiso por importe total de 5.849.140 pesetas, habiendo comparecido la citada entidad mercantil Santuario Vinícola Riojano S.A. así como el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
UNICO.- Con fecha 4 de noviembre de 1999 el Procurador D. Jorge Deleito García, en nombre y representación de la entidad mercantil Santuario Vinícola Riojano S.A., interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso administrativo directo contra la resolución del Consejo de Ministros de 3 de septiembre de 1999, relativa a la imposición de sanción con multa y decomiso por importe total de 5.849.140 pesetas.
Formulada en tiempo y forma la demanda, se dió traslado de la misma al Abogado del Estado que, en la representación que ostenta, manifestó lo que entendió conveniente mediante su escrito de contestación a la misma.
Conclusas las actuaciones y habiéndose tramitado el recurso en debida forma, señalose para su votación y fallo el día 10 de julio de 2001, en cuya fecha tuvo lugar.
Debemos enjuiciar en este recurso contencioso directo determinadas actuaciones administrativas que dieron lugar a que se impusiera al titular de una bodega sanción por infracción prevista en el Reglamento de la Denominación de Origen Rioja y su Consejo Regulador, aprobado por Orden ministerial de 3 de abril de 1991.
Los hechos fueron que en 29 de febrero de 1996 ciertos veedores visitaron la bodega del luego sancionado y comprobaron que según la documentación que existía en la misma había en ella en 31 de enero de 1996 una existencia concreta de litros de vino, mientras que en la fecha de la visita había unas existencias menores, faltando en el aforo del establecimiento 9.150 litros de vino tinto, 1.368 litros de vino blanco, y 2.000 litros de vino rosado. No obstante, no constaba en la documentación, cerrada como se ha dicho en 31 de enero de 1996, la salida de la bodega de las cantidades de litros de vino que acaban de citarse.
Tras la visita de los veedores, el siguiente día 1 de marzo de 1996 el titular del negocio presentó documentación relativa a los vinos que habían tenido salida en el curso del mes anterior. No obstante en 17 de abril de 1996 el Consejo Regulador de la Denominación de Origen acordó iniciar expediente sancionador, si bien no se llevaron a cabo actuaciones ningunas a consecuencia de este acuerdo, que al parecer ni siquiera se notificó al interesado. Por ello el mismo Consejo Regulador en 5 de febrero de 1999, es decir, poco menos de tres años después, declaró la caducidad del expediente que había acordado iniciar. Sin embargo en la misma fecha se adoptó acuerdo de abrir nuevo expediente por los hechos comprobados en su día, considerándose que no había prescrito la infracción.
En las actuaciones del expediente se declara que la conducta del titular de la bodega supuso el incumplimiento de los artículos 31 y 33 del Reglamento de la Denominación de Origen por circulación o venta de vinos no amparados en la documentación oportuna y no coincidencia entre el aforo de la bodega y las cantidades de vino declaradas; asi como el incumpliendo del artículo 34 de la citada norma reglamentaria, el cual considera como infracción no haber presentado la documentación correspondiente en los diez primeros días de cada mes.
Se apreció en consecuencia la existencia de una infracción tipificada en el artículo 51,7º del mismo Reglamento, en concreto la existencia según la documentación de vinos sin contrapartida en el aforo real de la bodega. En el expediente de que se viene hablando se propuso que se impusiera una multa aplicando el artículo 51,2 del Reglamento, que sanciona la infracción apreciada con multa de 20.000 pesetas al doble del valor de la mercancía mas el decomiso del producto. Esta multa se aplicó en el grado medio previsto en el artículo 53,2 del Reglamento de la Denominación de Origen por apreciar que se daban las circunstancias previstas en el apartado b), es decir, que la infracción tenga trascendencia para el consumidor o suponga un beneficio especial; y en el apartado d) del mismo precepto en el sentido de que la infracción implique negligencia en cuanto a la observancia de las normas. La cuantía de la sanción se cifró en 2.924.570 pesetas que es el valor del producto, más otro tanto en sustitución del decomiso de los vinos que ya no podía practicarse, hasta un total de 5.849.140 pesetas.
Por corresponder la resolución del expediente al Consejo de Ministros en razón de la cuantía, se elevó la oportuna propuesta al Gobierno de la Nación, si bien este hizo suya íntegramente dicha propuesta y acordó que se impusiera la sanción.
Contra el acuerdo anterior se interpone recurso contencioso administrativo por el titular de la bodega, expresándose en el mismo en defensa de los intereses de parte argumentos que intentan demostrar la falta de conformidad del acto sancionador con el ordenamiento jurídico, tanto en cuanto a la forma y las normas procedimentales como en cuanto al fondo.
Respecto a la forma y el procedimiento se alega que la actuación del Consejo Regulador fue disconforme a derecho, pues el acto inicial de 17 de Abril de 1996 de incoación del expediente sancionador no fue nunca notificado al interesado, que no tuvo conocimiento de él hasta tres años y medio después (en realidad hasta la notificación de los actos dictados en 5 de Febrero de 1999), por lo que aquel acto carece de efectos y debe considerarse inexistente. A la vista de ello se razona que la Administración disponía de un plazo de seis meses para iniciar el expediente a partir del momento en que se comprobó la infracción, y como no lo inició hasta mucho después de haber transcurrido dicho plazo, la infracción había prescrito a tenor de lo dispuesto en el artículo 18 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de Junio, sobre infracciones y sanciones en materia de productos alimentarios.
En cuanto al fondo se argumenta que en realidad la conducta constitutiva de infracción consistió en un simple retraso en la presentación de la documentación relativa a la salida de vinos de la bodega durante el mes de Febrero de 1996, por lo que se sostiene que se trata de una falta leve, pretendiendo ampararse en la calificación del artículo 49,1, número 3º, del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de Origen. Se argumenta en este sentido insistiendo en que se ha calificado la infracción aplicando el articulo 31,1 del Reglamento, que se refiere al carácter obligatorio de que los vinos de la denominación cuando salgan de bodega circulen amparados por la documentación correspondiente. Se obvia de este modo que la calificación se ha hecho, de acuerdo con el citado artículo 31 por no coincidencia entre las existencias de vino según la documentación y el aforo comprobado en la visita de inspección, y de conformidad con el artículo 34 por no haber presentado la documentación requerida en el plazo establecido reglamentariamente.
Ahora bien, al estudiar y resolver estas alegaciones que se han expuesto en síntesis destacando las cuestiones centrales, hemos de otorgar prioridad a las argumentaciones relativas a la forma y al procedimiento, pues si se acogen dichas argumentaciones no es indispensable referirse al fondo del asunto. Pues bien, el Abogado del Estado recurrido alega que el recurrente confunde la caducidad y la prescripción y que, no obstante haberse producido la caducidad como declaró el Consejo Regulador de la Denominación de Origen, ello no impedía que se volviera a abrir el expediente ya que no había transcurrido el plazo de prescripción de cinco años, y al expediente nuevamente iniciado no puede oponerse tacha de caducidad.
Sin embargo entiende esta Sala que el problema jurídico planteado es algo más complejo, y que debe resolverse en consonancia con nuestra doctrina jurisprudencial y por tanto sin apartarse de los criterios por ella establecidos en cuanto a la interpretación de las normas vigentes. Por ello debe partirse de que asiste la razón a la parte recurrente cuando alega que es aplicable en materia de vinos el Real Decreto 1945/1983, de 22 de Junio, y ello no sólo como expresamente se alega porque se infiera de su Disposición Final Segunda y se declare en el artículo 49 del Reglamento de la Denominación de Origen, sino además porque así lo viene declarando una corriente jurisprudencial de la que son exponente entre otras las Sentencias de este Tribunal Supremo de 9 de Febrero y 7 de Octubre de 1998, 20 de Diciembre de 1999 y 22 de Marzo de 2001. Debe entenderse por tanto que la normativa del citado Real Decreto es plenamente aplicable en el caso de autos.
Por otra parte esta Sala, de acuerdo con esa normativa, viene apreciando la existencia de caducidad cuando la Administración incurre en demora en la tramitación del expediente vulnerando los preceptos reglamentarios, si bien es cierto como alega el Abogado del Estado que cuando la propia Administración declara la caducidad e inicia de nuevo el expediente ello es conforme a derecho si no ha expirado el plazo de prescripción. En este sentido se pronuncian nuestras recientes Sentencias de 5 de Abril y 9 de Mayo de 2001. Pero así fue en casos distintos del que debemos resolver ahora, en el que tuvo lugar la peculiaridad de que el acuerdo primitivo de incoación de expediente sancionador no fue nunca notificado, por lo que carece de validez, y de ello resulta o se deduce que transcurrieron sobradamente más de seis meses desde la comprobación de los hechos en 29 de Febrero de 1996 y el acuerdo de incoación de expediente, adoptado en 5 de Febrero de 1999 y notificado después.
Así las cosas se llega a la conclusión de que la cuestión decisiva es a efectos de resolver este proceso si resulta de aplicación en el caso de autos lo dispuesto en el artículo 18, 2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de Junio, a tenor del cual caducará la acción para perseguir las infracciones cuando conocida por la Administración la existencia de una infracción y finalizadas las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos, hubieran transcurrido seis meses sin que la autoridad competente hubiera ordenado incoar el oportuno procedimiento.
Nótese que el precepto refiere el dies ad quem a aquel en que hubiera finalizado el esclarecimiento de los hechos, lo que en el caso de autos sucedió al efectuarse la visita de inspección y levantarse acta. Por otra parte el supuesto contemplado en el precepto de cuya aplicación se trata no consiste en que se produzca la caducidad porque, incoado el expediente en debida forma, tenga lugar una demora contraria al reglamento entre un trámite y el siguiente, o desde el inicio hasta la resolución. El precepto lo que establece es un límite temporal para el ejercicio válido de la facultad de la Administración competente de incoar un expediente, que finalizará en su caso en el ejercicio de una potestad sancionadora.
Entiende esta Sala que sin embargo, a pesar de la diferencia conceptual que pudiera apreciarse entre este supuesto y la caducidad entendida en su sentido más estricto, el precepto reseñado, esto es, el artículo 18,2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de Junio, es aplicable al caso de autos por formar parte del bloque de la normativa que esta norma reglamentaria establece en materia de caducidad para garantizar la corrección y la debida diligencia en el procedimiento sancionador. Pues debemos considerar que esta solución es la más acorde con la doctrina jurisprudencial antes citada, que declaró aplicable el mencionado Real Decreto en materia de vinos, precisamente para otorgar en dicha materia las mismas garantías que en los demás casos en que se impute una infracción referida a productos agroalimentarios.
De ello se sigue que en el caso de autos la autoridad administrativa competente acordó la incoación de expediente sancionador cuando había transcurrido con exceso el plazo de que disponía para ello, por lo que, a tenor de la dicción literal del precepto aplicable, había caducado la acción de que disponía para perseguir la infracción. En consecuencia debe estimarse el presente recurso y declararse no conforme a derecho el acto administrativo por el que se impuso la sanción.
No hacemos declaración especial sobre las costas del proceso.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso, por lo que declaramos no conforme a derecho el acto administrativo recurrido por el que se impone al recurrente sanción en materia de vinos con denominación de origen; sin expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.- Rubricado.
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