STS, 22 de Mayo de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 22 Mayo 2001 |
D. PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIAD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Mayo de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo número 569/2000, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora Dª Reyes Pinzás de Miguel, en nombre y representación de la sociedad Préstamo y Javaloyes S.L., contra el Real Decreto 137/2000, de 4 de febrero, por el que se modifica el Reglamento de Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero.
Ha comparecido en calidad de recurrida en este recurso la Abogacía del Estado, en la representación legal que le es propia
Con fecha 17 de abril de 2000, la procuradora Dª Reyes Pinzás de Miguel, en nombre y representación de la sociedad Préstamo y Javaloyes S.L., presentó escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo frente al Real Decreto 137/2000, de 4 de febrero, por el que se modifica el Reglamento de Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial aprobado por RD 320/1994, de 25 de febrero, al que se adjuntó copia de la escritura de poder y de la disposición impugnada, por lo que, mediante providencia de 5 de mayo de 2000 se tuvo por personada y parte a la indicada procuradora en la expresada representación, y admitido a trámite este recurso, se requiere a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48, ordenándole que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49, ambos de la Ley de esta Jurisdicción a la sazón vigente.
Formada la correspondiente pieza separada se suspensión, y sin que el Ministerio del Interior evacuara el trámite conferido en virtud del artículo 131 de la Ley de esta Jurisdicción para contestar la suspensión solicitada por la recurrente, esta Sala dictó auto de fecha 22 de septiembre de 2000 por el que se desestimó la petición de la medida cautelar solicitada; continuándose las actuaciones.
El día 15 de septiembre de 2000 la referida representación de Préstamo y Javaloyes S.L. formaliza ante esta Sala su escrito de demanda, que basa fundamentalmente en lo que a continuación se sintetiza.
La nueva redacción operada en el artículo 13.2 del Real Decreto 137/2000 -que señala: "Una vez concluida la fase de instrucción del procedimiento y practicada la audiencia al interesado por el órgano correspondiente, salvo cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos y otras alegaciones o pruebas que las aducidas por los interesados, elevará propuesta de resolución al órgano que tenga atribuida la competencia sancionadora para que dicte la resolución que proceda"- plantea el problema, según la recurrente, de la notificación del trámite de audiencia, pues esta nueva regulación, sigue alegando, "se ha apartado de la norma procedimental sancionadora de inmediata aplicación, como es el Real Decreto-Ley 339/1990", en su artículo 79.3.
La nueva redacción del artículo 15 es contraria, a su entender, a los artículos 54.1 y 55.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por cuanto subsiste la posibilidad de adoptar el acto sancionador de forma verbal, en lo que advierte una vulneración del artículo 24.1 de la Constitución Española, al ser susceptible de generar indefensión.
Existe, por tanto, a juicio de la recurrente, "una manifiesta vulneración del principio formal de jerarquía normativa, en virtud del cual la Ley precede al Reglamento y no puede ser, consiguientemente, rectificada o limitada por éste".
Asimismo, entiende que se infringe el artículo 105 de la Constitución, que garantiza la audiencia de los ciudadanos, en relación con el anteriormente citado precepto 24.1 de la Carta Magna.
Por otra parte, advierte la recurrente "la omisión de determinados trámites en el procedimiento de elaboración del Real decreto 137/2000" que aquí se impugna, lo que vulneraría el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, Ley del Gobierno, así como el artículo 118.1.a) de la Ley de Bases de Régimen Local, no habiéndose cumplido tampoco con la "audiencia corporativa" que se establece en el apartado c) del referido artículo 24 de la Ley 50/1997.
Termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que se estime este recurso contencioso-administrativo, anulando íntegramente el Real Decreto 137/2000, de 4 de febrero, impugnado, "por haberse aprobado con inobservancia del trámite de audiencia regulado en el artículo 105 de la Constitución Española y por no haberse recabado el informe de la Comisión Nacional de Administración Local, o en su caso anule los artículos 13.2 y 15.1, en lo que a la posibilidad de dictar resolución verbal se refiere".
En escrito de fecha 27 de octubre de 2000 el Abogado del Estado formula su contestación a la demanda, en la que alega cuanto estima procedente y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia en su día por la que se desestime el recurso y se impongan las costas a la parte recurrente.
Evacuando el trámite de conclusiones sucintas mediante escrito presentado el 29 de noviembre de 2000, la representación de Préstamo y Javaloyes S.L., en el que se ratifica íntegramente en lo formulado en el escrito de demanda, aportando a su razón la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 13 de abril de 2000 -recurso contencioso- administrativo 626/2000-, según la cual "los actos sancionatorios requieren motivación, lo que exige forma de producción escrita" y "no satisface las exigencias del artículo 24 de la Constitución la resolución sancionadora ... dictada verbalmente..."; y en cuanto a la ausencia del trámite previsto en el artículo 118.1.a) de la Ley 11/1999, se ratifica en que "el acierto y legalidad de la disposición impugnada quedaba supeditado a la sumisión del proyecto de Real Decreto al informe de la Comisión Nacional de Administración Local, y que la ausencia de este esencial trámite debe determinar la nulidad del Real Decreto 137/2000", entendiendo, por lo demás que con todo ello han quedado afectados derechos individuales de la persona, susceptibles de amparo constitucional.
Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia de conformidad con lo solicitado en el escrito, con expresa condena en costas a la Administración demandada.
Por el Abogado del Estado, en escrito de 20 de diciembre de 2000, se dan por reproducidas todas las alegaciones de su escrito de contestación a la demanda y la súplica del mismo.
Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 10 de mayo de 2001, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
Desde una perspectiva estrictamente formal la entidad mercantil recurrente Préstamo y Javaloyes S.L., cuyo objeto social es la intermediación en la gestión de multas y sanciones administrativas, impugna el Real Decreto 137/2000, de 4 de febrero, que modifica el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos de motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, y articula en el petitum o suplico de su escrito fundamental de demanda dos pretensiones autónomas plenamente diferenciadas: una principal, la nulidad del mencionado Reglamento por no haberse recabado informe a la Comisión Nacional de Administración Local, y otra subsidiaria o accesoria de la anterior, la nulidad de los artículos 13.2 y 15.1 de la citada Disposición General -este último en cuanto se refiere a la posibilidad de dictar resolución verbal-.
En pura técnica procesal, ambas pretensiones pueden y deben, en aras de la tutela judicial efectiva que preconiza el artículo 24 de nuestra Constitución y el principio de conservación de los "actos administrativos" -lato sensu- que sanciona el artículo 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reconducirse y, por ende, subsumirse en una sola y única pretensión: la conformidad o disconformidad a nuestro Ordenamiento Jurídico de los artículos 13.2 y 15.1 del Reglamento, pues la denunciada inobservancia del trámite de audiencia en la elaboración de la mencionada Disposición General no acarrea para la sociedad demandante, atendidos los términos que plantea el debate, otros perjuicios que los derivados de la nueva redacción de los dos preceptos específicamente impugnados.
Aun cuando la Administración demandada en cierta forma prescindió del trámite de información pública prevenido, tal omisión, que de suyo sería determinante de la nulidad de actuaciones, de acuerdo con una reiterada doctrina legal sustentada por esta Sala al interpretar el artículo 130 de la Ley del Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958, singularmente a partir de la consagración constitucional del trámite de audiencia -artículo 105.a-, de la que son exponentes, entre otras, las sentencias de 19 y 26 de enero de 1996 y 15 de octubre de 1997 señalando esta última -fundamento de derecho tercero-, que "la omisión del informe al que se refiere el artículo 130.4 LPA ha determinado que la jurisprudencia de esta Sala y la Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial haya unificado criterios divergentes mantenidos por las Salas de lo Contencioso del Tribunal Supremo, creando una doctrina en el sentido de que el artículo 130, apartado 4, da oportunidad de exponer su parecer en razonado informe a las entidades que ostenten la representación y defensa de intereses generales o corporativos, siempre que sea posible o la índole de la disposición en proyecto lo aconseje, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público debidamente consignadas en el anteproyecto. Aunque una jurisprudencia reconocida en sentencias de 24 de diciembre de 1964, 7 de noviembre y 6 de diciembre de 1966 (Ar. 5104 y 338), 17 de junio de 1970, 6 de marzo y 14 de diciembre de 1972 (Ar. 2026 y 5324), 25 de septiembre y 17 de octubre de 1973 (Ar. 3406 t 4047), 20 de diciembre de 1984 (Ar. 6162), 12, 15 y 29 de noviembre de 1985 (Ar. 5671 y 5574), 14 de marzo, 6 y 31 de mayo y 29 y 30 de diciembre de 1986 (Ar. 1174, 3047, 4603, 7187 y 7631), 10 de abril, 12 de mayo, 10 de junio, 21 de julio, 14 de octubre, 10 de noviembre y 14 de diciembre de 1987 (Ar. 2306, 5258, 4849, 5932, 7226 y 8793) y 20 de septiembre y 24 de octubre de 1988 (Ar. 7861), así como posterior sentencia de 30 de enero de 1989 (Ar. 576), entendían que esa participación corporativa era facultativa y de observancia discrecional, más que un requisito indispensable, la jurisprudencia posterior, en sentencias de 16 de mayo de 1972 (Ar. 2971), 22 de diciembre de 1982, 18 de diciembre de 1985 (Ar. 6539), 21 de marzo, 18 de abril y 29 de diciembre de 1986 (Ar. 2321, 2798 y 1675), 28 de abril, 7 de mayo y 4 y 11 de julio de 1987 (Ar. 4773, 3546 y 5504), 3 de febrero, 23 de marzo, 6 de abril y 19 de mayo de 1988 (Ar. 2533, 1702, 2660 y 5060), 3 de febrero y 14 de marzo de 1989 (Ar. 2230), 12 de enero, 5 de febrero, 7 de marzo y 10 de mayo de 1990 (Ar. 335, 1399, 2516 y 4545), y sobre todo, la Sala Especial de Revisión en sentencias de 19 de mayo de 1989 (Ar. 5060) y 10 de mayo, 17 de junio, 7 de julio, 25 de septiembre y 19 de octubre de 1989 (Ar. 3744, 3750, 3850, 3851 y 4374), destacaron el valor necesario e imprescindible del requisito que se analizaba"; en el caso que enjuiciamos, aunque la Administración no cumplimentó esta diligencia formal regulada en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, en la elaboración del citado Reglamento, al no darse audiencia a la Comisión Nacional de Administración Local a fin de que expusiera sus razones en las materias que de acuerdo con la legislación local pudieran afectarles, y en concreto respecto de la delegación de la potestad sancionatoria, establecida en el artículo 15.3, tal omisión no ha generado indefensión alguna para la parte recurrente, toda vez que anuda el ejercicio de esta pretensión anulatoria a la ilegalidad de los citados preceptos reglamentarios que, propiamente, constituyen el thema decidendi sobre el que se sustenta la demanda.
Tampoco se ocasionó en el procedimiento de elaboración de esta disposición general indefensión alguna a los administrados -sujetos destinatarios de la norma- por no haberse cumplimentado, según la entidad recurrente, el trámite de audiencia también denunciado, a fin de que aquéllos, directamente o a través de las organizaciones o asociaciones -artículo 24, apartado c), de la Ley 50/97- reconocidas por la Ley que los agrupa o representa intervinieran en aquel procedimiento, pues esta exigencia legal no era predicable en atención a la naturaleza y contenido de la Norma impugnada.
Recientemente esta Sala y Sección, al resolver en sentencia de fecha diecinueve de diciembre de dos mil el recurso de casación en interés de ley -recurso 74/2000- contra la sentencia dictada por el Juzgado Contencioso- Administrativo número dos de Málaga, de cinco de octubre de mil novecientos noventa y nueve, que declaró que en el procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos de motor y seguridad vial, "es necesario e imprescindible, en todo caso, la existencia de una propuesta de resolución", indicamos que la sentencia dictada por aquel órgano jurisdiccional unipersonal contiene doctrina legal errónea, y señalamos que el artículo 13.2 debe interpretarse en el sentido de que la notificación de la propuesta de resolución que corresponda dictar en el procedimiento no es preceptiva, ni tiene, por tanto, que notificarse al interesado, siendo también innecesario el trámite de audiencia en cualquiera de estos dos casos:
cuando el interesado no haya formulado alegaciones sobre el contenido del boletín de denuncia que inicia el procedimiento, y
cuando, habiéndolas formulado, no se tengan en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado.
El artículo 15.1 del Reglamento impugnado, al permitir la posibilidad de dictar resoluciones en forma verbal, no conculca el artículo 55 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -de contenido similar al derogado artículo 41 de la Ley de 17 de julio de 1958-, pues, en cuanto a la forma, expresamente alude a la escrita como la más habitual, y permite la verbal en los supuestos contemplados en el párrafo segundo del citado artículo 55, en los que el titular de la competencia la ejerce verbalmente y la hace constar por escrito al inferior "cuando sea necesaria" dicha constancia.
No se aprecian, de conformidad con el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable al caso enjuiciado en méritos de lo dispuesto en la disposición transitoria novena de la vigente, circunstancias que aconsejen la imposición de las costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la sociedad Préstamo y Javaloyes S.L., contra el Real Decreto 137/2000, de 4 de febrero, por el que se modifica el Reglamento de Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por hallar ajustados a derecho los artículos 13.2 y 15.1 del citado Real Decreto; sin hacer expresa imposición de las costas.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno, sin perjuicio del recurso de casación para unificación de doctrina en los casos y formas que la ley establece.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, lo que certifico. Rubricado.
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