STS, 11 de Octubre de 2004

La parte dispositiva de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente: «Fallamos.- Primero.- Estimamos parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo. Segundo.- Declaramos contrarios al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados y, en su consecuencia, los anulamos. Tercero.- Declaramos el derecho de Calas de Mallorca S.A. a percibir la indemnización de la suma de veinticinco millones quinientas noventa y seis mil ochocientas pesetas (25.596.800 pesetas). Cuarto.- No hacemos declaración en cuanto a las costas procesales».

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Calas de Mallorca S.A. presentó escrito ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia en Baleares, preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 28 de octubre de 1999, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo de España.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala formulando escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en los que se ampara.

Nuestra Sala tuvo por interpuesto recurso de casación dando traslado del mismo a la Comunidad Autonómica de las Islas Baleares, para que formulase, como recurrido, sus alegaciones de oposición, como así hizo dentro del plazo de treinta días que, a tal efecto, le fue conferido.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día diecisiete de marzo de 2004, dejándose sin efecto, al no aparecer las alegaciones de oposición en el rollo de Sala, y solicitándose una copia al recurrido.

Una vez presentada la copia del escrito de oposición por la Comunidad Autonómica de las Islas Baleares, se señaló para votación y fallo el día VEINTINUEVE DE SEPTIEMBRE DEL DOS MIL CUATRO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, que expresa el parecer de la Sala.

A. En este recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado mediante providencia de 28/10/1999, y que se ha tramitado ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo de España con el número 7846/1999, la empresa mercantil CALAS DE MALLORCA S.A. que actúa representada por el procurador don Antonio Martín Fernández bajo la dirección jurídica del letrado don Francisco Galván de Granda, impugna la sentencia del Tribunal Superior de Justicia las Islas Baleares (sala de lo contencioso-administrativo) de treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, dictada en el proceso número 42/1994. B. En ese proceso contencioso-administrativo, CALAS DE MALLORCA S.A. combatía la inactividad formal (silencio administrativo) con significado desestimatorio de la reclamación planteada ante la Comunidad autónoma de las Islas Baleares de una indemnización de 2.160.442 ptas, por daños derivados de la aprobación de la Ley 1/1991, de 30 de enero, de Espacios Naturales y de Régimen Urbanístico de las Areas de Especial protección de las Islas Baleares.

La sentencia dictada en dicho proceso contencioso-administrativo dice lo siguiente en su parte dispositiva: «FALLO: Primero.- Estimamos parcialmente el presente recurso contencioso- administrativo. Segundo.- Declaramos contrarios al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados y, en su consecuencia, los anulamos. Tercero.- Declaramos el derecho de Calas de Mallorca S.A. a percibir la indemnización de la suma de veinticinco millones quinientas noventa y seis mil ochocientas pesetas (25.596.800 pesetas). Cuarto.- No hacemos declaración en cuanto a las costas procesales».

La sentencia impugnada, en su fundamento primero y a modo de relación de hechos probados, dice lo siguiente en el fundamento 1º: «Del expediente administrativo y de lo alegado por las partes, se hace preciso destacar los siguientes puntos de hecho: -La entidad actora, Calas de Mallorca S.A., resulta ser propietaria de terrenos, sitos en el término municipal de Manacor, incluidos en el ámbito de la declaración de Centro de Interés Turístico Nacional, denominado "Calas de Mallorca", según Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 24 de marzo de 1966, plasmado en el Decreto núm. 779 de la indicada fecha; teniendo aprobado, en igual fecha el Plan de Ordenación Urbana del Centro y el Proyecto de Urbanización del mismo. - En ejecución de los mencionados instrumentos urbanísticos, se desarrollaron las obras de urbanización de la denominada primera península, concediéndose las oportunas licencias de edificación, que se halla edificada en un cien por cien. La segunda península, de la que se dice se inició la apertura de los viales, aparece constituida por los terrenos objeto del presente recurso, con una superficie aproximada de 816.907 m2. -El Ayuntamiento de Manacor, en sesión celebrada el día 8 de mayo de 1986, adoptó el acuerdo de solicitar del Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, la procedencia de la incoación de la revisión de los Planes de Promoción Turístico Nacional del mencionado Centro de Interés Turístico, conforme a lo previsto en el Real Decreto 2245/79, de 7 de septiembre y en los artículos 20 de la Ley 197/63 y 56 y 6 de su Reglamento. -La Consejería de turismo resuelve iniciar el mencionado expediente, en enero de 1987, en el cual se dicta resolución, de fecha 11 de diciembre de 1987, por la que se aprobó el Plan de Promoción Turística del C.I.T.N. de Calas de Mallorca, concediéndose un plazo de tres meses para la redacción del correspondiente Plan de Ordenación Urbana, el cual fue aprobado inicialmente, siendo sometido a información pública en el B.O.C.A.I.B. nº 9029, de 18 de mayo de 1989, no llegándose a aprobar definitivamente. - Por aprobación de la Ley 1/1991, de 30 de enero, los terrenos, objeto del recurso y causantes de la solicitud de indemnización, fueron incluidos en el ámbito de la denominada Area Natural de Especial Interés, Area de Protección nº 19, denominada Calas de Mallorca».

A. La parte recurrente invoca tres motivos de casación, todos ellos articulados por la vía del artículo 88.1d), por infracción del ordenamiento jurídico:

1. Por infracción, por no aplicación de los artículos 70, apartado 1 y 2 y 71, del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto 1.346/1976, de 9 de abril de 1976.

2. Por infracción, por no aplicación, del artículo 87, apartado b), del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril de 1976.

3. Por infracción, por no aplicación de la Disposición Transitoria Primera del Código civil.

Además, y por otrosí, solicitó a esta Sala que planteara cuestión de inconstitucionalidad acerca de la Ley 1/1991, de 30 de enero, para lo que se limita a remitirse a las alegaciones contenidas al respecto en el escrito de demanda, en las que, sustancialmente, se sostiene la incompetencia del Parlamento Balear para aprobar la Ley 1/1991 que, en su criterio, responde a la competencia de protección de medio ambiente y no a la ordenación del territorio y urbanismo.

2. Ha comparecido en concepto de recurrida la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares que, además de combatir los tres motivos de casación que invoca la recurrente, y de rechazar la petición de que se plantee la cuestión de inconstitucionalidad que denegó la Sala de instancia, solicita se declare inadmisible el recurso porque «el escrito de preparación del recurso de casación debe cumplir rigurosamente el requisito -auténtica carga procesal- derivado de los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley 29/1998 (en el mismo sentido; los anteriores artículos 93.4º y 96.3 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956)».

Su incumplimiento -sigue diciendo el letrado de la Comunidad Autónoma- constituye un vicio sustancial, insubsanable que debió dar lugar a no tener por preparado el recurso de casación o, en su caso, a dictar auto de inadmisión, y que, superadas estas fases procesales se transforma en causa de desestimación mediante sentencia

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Nada tenemos que oponer a la naturaleza de carga procesal, en sentido verdadero y propio, que tiene la sujeción del recurrente al cumplimiento de los requisitos establecidos en los preceptos citados ni a la imposibilidad de subsanación de un escrito de preparación que no se ajustase a los mismos.

Pero en el caso que nos ocupa, esos requisitos debemos tenerlos por cumplidos por la mercantil recurrente -no ya porque tanto en la instancia como en su recurso de casación su pretensión está claramente apoyada en normas estatales, lo que resultaría insuficiente ante la redacción claramente imperativa de la redacción de los preceptos citados, que -como recuerda el auto del Tribunal Constitucional 3/2000, de 10 de enero, citado, y que aparece transcrito en lo esencial, en las alegaciones de oposición del letrado de la Comunidad autónoma balear- determina «que tanto el Tribunal de instancia, en fase de preparación del recurso, como el Tribunal Supremo, en fase de interposición» hayan de llevar a cabo un juicio de relevancia- sino porque, con toda claridad se declara en el escrito de preparación que la Sala de instancia no ha tenido en cuenta que la Ley 1/1991, del Parlamento balear, de cuya aplicación trae causa todo este pleito, invade competencias del Estado, por lo que debió plantear la cuestión de inconstitucionalidad, como había pedido y ahora reitera la parte recurrente.

Y así tuvo que entenderlo también la Sala de admisión de este Tribunal Supremo, pues declaró admisible el recurso mediante providencia de 19 de mayo del dos mil uno, que figura en el rollo de Sala.

Entrando ya en el análisis del recurso de casación, debemos empezar rechazando la petición que -por otrosí-, consigna la mercantil recurrente de que planteemos ante el Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad de la Ley 1/1991, de 30 de marzo, de Espacios protegidos y Régimen Urbanístico de las Areas de Especial protección de las Islas Baleares porque, según ella, invade competencias que son exclusivas de la Comunidad Autónoma.

Al respecto debemos reproducir lo que tenemos dicho en la sentencia de 30 de junio del 2001 (recurso de casación número 8016/1995) y que es lo siguiente:

Primero.- Una vez pronunciadas por el Tribunal Constitucional las Sentencias de 13 de febrero de 1997 y 19 de octubre de 2000, resolviendo las cuestiones de inconstitucionalidad que por esta Sala del Tribunal Supremo se habían planteado respecto de las Leyes del Parlamento Balear 1/1984, 3/1984 y 8/1985, en la actualidad derogadas y sustituidas por la Ley 1/1991, de 30 de enero, de Espacios Naturales y de Régimen Urbanístico de las Areas de Especial Protección de las Islas Baleares, cuya inconstitucionalidad se alega por la entidad recurrente basándose en la misma causa por las que aquéllas se suscitaron, y que han sido desestimadas por las citadas Sentencias del Tribunal Constitucional, no nos queda sino repetir lo declarado en éstas para desestimar el primer motivo de casación invocado, en el que se citan como conculcados por la Sala de instancia los artículo 148.1.3ª, 149.1,1ª y 23ª de la Constitución, 10.3 y 11.5 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares y regla primera, apartado 13 del apartado B del anexo del Real Derecho 1678/1984, de 1 de agosto, de transferencia de competencias del Estado en favor de la Comunidad Autónoma Balear, por considerar la recurrente que la Ley 1/1991, de 30 de enero, regula una materia de la exclusiva competencia del Estado, cual es la protección de los espacios naturales. Declara, sin embargo, el Tribunal Constitucional en sus dos citadas Sentencias que, sin desconocer la incidencia que las Leyes autonómicas cuestionadas tienen en la protección medioambiental y de los espacios naturales, se trata realmente de descripciones normativas típicamente urbanísticas y directamente orientadas a la planificación territorial y a la delimitación de los usos del suelo, por lo que han de encuadrarse en el título competencial relativo a la ordenación del territorio y urbanismo. En definitiva, el Tribunal Constitucional ha venido a confirmar la tesis de la Sala de instancia acerca del carácter urbanístico de la regulación contenida en la Ley Balear 1/1991, de 30 de enero, lo que justifica sobradamente la desestimación de este primer motivo de casación

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En consecuencia, y en aplicación de lo declarado por el Tribunal Constitucional en las sentencias dichas, la solicitud de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, debemos rechazarla también en este caso, al igual que hicimos en el caso resuelto en la sentencia nuestra que hemos citado.

Entrando ya en las otras infracciones que -ahora como motivos de casación propiamente dichos- invoca la mercantil recurrente, tenemos que desestimar también el motivo primero, y ello por las razones que aduce el Abogado de la Comunidad Autónoma en su escrito de oposición.

Porque, efectivamente, lo que en este litigio se viene debatiendo es un problema de responsabilidad patrimonial del legislador, lo que no tiene nada que ver con los arts. 70.1º y 2º y 7º del T.R.L.S. de 1976 que regulan la posibilidad de aprobar Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento y su contenido. La sentencia recurrida no puede haber vulnerado por inaplicación los citados artículos del T.R.L.S. de 1976 por la sencilla razón de resultar absolutamente ajenos a su contenido. Si lo que pretende afirmar es que la Ley 1/1991, de 30 de enero no podía desconocer el contenido de las NNSS de Planeamiento, aprobadas el 31 de mayo de 1990, ni desclasificar los terrenos de Calas de Mallorca mediante su inclusión en el Area de protección nº 19 y su clasificación como suelo no urbanizable de especial protección, lo que en realidad se está haciendo -o, para ser más exacto: pretendiendo hacer- es someter a revisión jurisdiccional la Ley 1/1991, de 30 de enero. Bastaría el artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, para sostener la inviabilidad de tal planteamiento ya que el ámbito de la jurisdicción contenciosa, por lo que ahora importa, sólo alcanza a "...las disposiciones generales de rango inferior a la Ley...".

El segundo motivo de casación debe igualmente rechazarse, pues es cuestión resuelta ya por este Tribunal en sentencia de 30 de junio de 2001 (recurso de casación 8016/1995). y lo que allí dijimos -estimando en parte la pretensión de la parte demandante- es en definitiva la doctrina que ha aplicado la Sala de instancia restringiendo la indemnización pedida a sus justos límites.

Concretamente, en el fundamento 6º de dicha sentencia, dijimos lo siguiente: «Sexto.- El primero de los puntos de vista propuestos --relacionado con la aplicación del principio de buena fe y confianza legítima-- conduce a observar que cuando se promulgó la ley a la que se imputa el perjuicio, la cual, en suma, vino a hacer imposible el completo y acabado desarrollo de la urbanización en la zona declarada área natural de especial interés, los gastos realizados en consideración directa a la actividad empresarial urbanizadora constituyen un perjuicio indemnizable, habida cuenta de que se desarrollaron ante la confianza legítima suscitada por la aprobación de los correspondientes planes parciales, pues, el principio de vigencia indefinida de los planes de ordenación reiteradamente declarado por la jurisprudencia de esta Sala, permite mantener la razonabilidad y legitimidad de dichos gastos y, por ende, justifica el que no exista por parte de los propietarios la carga de soportar las consecuencias de su inutilidad sobrevenida por la alteración mediante ley de las previsiones urbanísticas que los motivaron. Tampoco esta forma de argumentar es ajena a la jurisprudencia. La sentencia de 12 de mayo de 1987 declara que el mecanismo indemnizatorio del artículo 87 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (1976) conlleva que si, confiando en la subsistencia durante un cierto plazo de una determinada ordenación urbanística, se han hecho inversiones y gastos habrá lugar al derecho de la indemnización previsto en el artículo 87 de la citada ley. El plazo señalado en el artículo 87.2 de la misma opera dando seguridad al mercado inmobiliario y a las actividades de ejecución del planeamiento realizadas vigente el plan, puesto que aunque se modifique éste no provocarán pérdidas para el inversor. Como dice la sentencia de 15 de noviembre de 1993, la ejecución del planeamiento reclama una importante participación de los ciudadanos --artículo 4.2 de la Ley del Suelo de 1976 y, con matices, artículo 4.4 del Texto Refundido de 26 de junio de 1992--, pero esta participación, que exige importantes gastos, sólo podrá producirse cuando esté garantizada la permanencia del planeamiento durante un cierto lapso de tiempo, como se derivaba claramente de la Exposición de Motivos de la Ley de 2 de mayo de 1975, que fundamentaba este régimen indemnizatorio en la seguridad del tráfico jurídico, de manera que la participación de los interesados en la ejecución del planeamiento les otorga la condición de colaboradores de la Administración, pues cumpliendo las exigencias de la función social de la propiedad cooperan en la realización de los fines de interés público a que tiende el planeamiento, y la colaboración con el poder público está sujeta de modo más estricto, si cabe, a las exigencias de la buena fe. Más concretamente, y en lo que ahora importa, la jurisprudencia ha declarado la indemnizabilidad de los gastos hechos para la preparación y aprobación de los instrumentos urbanísticos adecuados para el desarrollo y ejecución de la ordenación vigente (sentencia de 17 de junio de 1989). No es difícil trasponer los principios y las consideraciones en que se apoya esta jurisprudencia a las concepciones más recientes ligadas a la responsabilidad por acto legislativo del Estado o, como en el presente caso acaece, de las Comunidades Autónomas integradas en él y dotadas de capacidad legislativa, habida cuenta de que los principios de buena fe y de confianza legítima son también aplicables, cuando la situación de confianza ha sido generada por la Administración, frente a las innovaciones legislativas que sacrifican el expresado principio en aras de los intereses generales de la comunidad».

Y como lo que en su recurso de casación pretende la mercantil recurrente es una extensión de la indemnización a conceptos distintos, debemos rechazar también este motivo y así lo declaramos.

Tampoco podemos estimar el tercer motivo. Salta a la vista, en efecto, que la aplicación de la Disposición Transitoria Primera del Código civil es completamente ajena a la sentencia recurrida por lo que no puede seriamente postularse que ésta haya podido vulnerarla. Objeto del pleito que nos ocupa, lo que en él se viene debatiendo, tanto en la vía administrativa como ante la Sala de instancia, y también ahora ante nosotros, es la responsabilidad patrimonial en materia urbanística por alteración anticipada del planeamiento; una materia que tiene su regulación propia que arranca del artículo 87.2º del TRLS de 1976, pasa luego por los artículos 86 a 89 de la Ley 8/1990 y 237 a 241 del RDL 1/1992, y se contiene, en la actualidad en los artículos 41 a 44 de la Ley 6/1998. Por lo que hace al presente caso la sentencia analiza correctamente las dos posibles aplicaciones, hoy contenidas en los artículos 41.1º y 44.1º de la Ley 6/1998: a) La indemnización por reducción de aprovechamiento producida antes de transcurrir los plazos previstos de ejecución, que exige la patrimonialización del derecho al aprovechamiento urbanístico lo que exige el cumplimiento de los deberes urbanísticos de urbanizar, ceder y equidistribuir (ninguno de los cuales se había cumplido en el presente caso); y b) la indemnización de todos los gastos producidos por el cumplimiento de deberes inherentes al proceso urbanizador que resulten inservibles, que resulta aplicable, también, a los estadios anteriores a la patrimonialización del derecho al aprovechamiento urbanístico, incluido el caso de que se tenga derecho a urbanizar que, como es sabido, nace con la aprobación definitiva del planeamiento más específico -que, en el presente supuesto, no se ostentaba-.

Pero es que, además, la imposibilidad de aplicar la Disposición Transitoria Primera del Código civil se hace todavía más evidente, si se piensa que aquí ni siquiera se está discutiendo si el pretendido "derecho a urbanizar" nacido bajo una normativa y planeamiento puede continuar desarrollándose si la nueva normativa o plan no lo reconoce. En el presente caso, como reconoce la sentencia recurrida, ni siquiera se había patrimonializado el derecho a urbanizar ya que no había alcanzado la aprobación definitiva el Plan de Ordenación Urbana (equivalente al Plan Parcial) que debía desarrollar el Plan de Promoción Turística posterior a la revisión aprobada, a instancia incluso de la recurrente, en 1987.

Así pues, este tercer y último motivo debemos rechazarlo también, y así lo declaramos.

Sólo nos resta pronunciarnos sobre las costas del presente recurso de casación, a cuyo efecto debemos estar a lo prevenido en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

En consecuencia, y puesto que el recurso ha sido desestimado en su totalidad y habida cuenta que este Tribunal de casación no aprecia que concurran circunstancias de ningún tipo que justifiquen su exención, imponemos las costas de este recurso de casación a la mercantil recurrente.

Por lo expuesto,

No hay lugar a plantear la cuestión de inconstitucionalidad solicitada por otrosí en este recurso.

No hay lugar a estimar ninguno de los tres motivos de casación que invoca la mercantil CALAS DE MALLORCA S.A. contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia en las Islas Baleares (sala de lo contencioso-administrativo) de treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, dictada en el proceso número 42/1994.

Imponemos las costas de este recurso de casación a la mercantil recurrente, CALAS DE MALLORCA ,S.A.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.