STS, 7 de Febrero de 2000

La Sala de esta Jurisdicción en la Audiencia Nacional, Sección Segunda, con fecha 11 de Octubre de 1994 y en el recurso anteriormente referenciado, dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Suárez Migoyo, en nombre y representación procesal de la COMUNIDAD DE REGANTES DE RASCAÑA", contra Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de 22 de Mayo de 1990, en concepto de Tarifas de Riego y Canon de Regulación del Subsistema Generalísimo-Loriguilla, año 1985, a que las presentes actuaciones se contraen, por ser conforme a Derecho la resolución que se recurre; sin expreso pronunciamiento sobre costas por las causadas en este proceso".

Contra la anterior sentencia, la representación procesal de la entidad "Comunidad de Regantes de al Acequia de Rascaña" preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición que articuló sobre la base de dos motivos, al amparo el 1º del art. 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, por no haberse pronunciado, en su criterio, la sentencia de instancia sobre la prescripción del derecho de la Administración a liquidar o cobrar la tasa correspondiente al coste del Pantano, y con base, el 2º, en el ordinal 4º del mismo precepto por vulneración de los arts. 64 y 65 de la Ley General Tributaria. Interesó la casación de la sentencia y la declaración de estar prescrito el derecho de la Administración a cobro alguno en relación con las Tarifas de Riego y Canon de Regulación por el concepto del coste de construcción del Embalse de Loriguilla (art. 4º.a) de los Decretos 133 y 144 de 1960). Conferido traslado a la representación del Estado, se opuso al recurso por entender se había pronunciado la sentencia recurrida sobre el tema de la prescripción aducido por la parte entonces actora y había desestimado su procedencia salvo en lo que se pudiera referir a las cuotas correspondientes a cinco años atrás y anteriores. Suplicó la desestimación del recurso y confirmación de la sentencia.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 26 de Enero de 2000. tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Se impugna en el presente recurso de casación, conforme se hace constar en los antecedentes que preceden, la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción, Sección Segunda, de la Audiencia Nacional, de fecha 11 de Octubre de 1994, que había desestimado el recurso interpuesto contra acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de 8 de Febrero de 1990, estimatorio, a su vez, de las reclamaciones entabladas, entre otras entidades, por la Comunidad de Regantes de la Acequia de Rascaña, aquí recurrente, y que anuló las resoluciones de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 7 de Febrero y 30 de Abril de 1986, aprobatorias de las Tarifas de Riego y Canon de Regulación del Subsistema Generalísimo- Loriguilla para 1985, en el sentido de que deberían redactarse nuevamente "conforme al contenido de los precedentes considerandos" (sic), en los que, en cuanto aquí interesa y respecto del canon de regulación, se prescribía la fijación de cánones diferenciados según se tratara de antiguos o nuevos regadíos, puesto que éstos deberían soportar mayor carga al ser también mayor el beneficio recibido de la regulación, así como que, siendo dudoso que pudieran imputarse a los riegos tradicionales los costes del Embalse de Loriguilla, ya que con el del Generalísimo quedaron, en principio, suficientemente garantizados, se propiciaba una imputación ponderada, que se ajustara a las mejoras reales que recibieran los referidos riegos y aprovechamientos tradicionales.

La parte recurrente formula su recurso de casación haciendo constar que, aún siendo estimatoria la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central impugnada en la instancia y aun conteniendo, como se ha visto, el pronunciamiento de que las Tarifas y Cánones debían ser redactados nuevamente con arreglo a las pautas contenidas en su fundamentación jurídica, sin embargo la recurrió por estar en desacuerdo con el rechazo que contenía de la prescripción por ella aducida respecto de "cualquier pretendido cobro por amortización de obras en relación con el Embalse de Loriguilla" (Sic).

Con esta concreción, dicha parte articula su recurso de casación sobre la base de dos motivos, al amparo el primero del art. 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable -hoy 88.1.c) de la vigente-, por entender que la sentencia había incurrido en incongruencia omisiva al no adoptar pronunciamiento expreso en cuanto a la prescripción que había alegado y a que acaba de hacerse referencia, y con apoyo, el segundo, en el ordinal 4º del mismo precepto, por infracción de los arts. 64 y 65 de la Ley General Tributaria, en cuanto establecían, por el transcurso de cinco años, la prescripción del derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación, así como la de la acción para exigir el pago de las deudas ya liquidadas.

Respecto del primero de los motivos acabados de destacar, no cabe apreciar ninguna incongruencia omisiva en la sentencia impugnada, habida cuenta que en su fundamento jurídico tercero razona suficientemente su improcedencia, con remisión incluso a la argumentación contenida al respecto en la resolución del TEAC recurrida, y cuando en el fallo realiza un pronunciamiento desestimatorio de las pretensiones actuadas en el recurso, que no fueron otras que las contenidas en el suplico de la demanda que es el que acota, cuantitativamente y cualitativamente, el contenido de la pretensión impugnatoria. En el referido suplico, en efecto, se interesaba la revocación de "la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central exclusivamente en cuanto fija los criterios a los que deberán ajustarse los cálculos de las Tarifas de riego y canon de regulación, declarando en su lugar la improcedencia de cobro alguno por los referidos conceptos" (sic) y, en la sentencia, se desestima totalmente dicha pretensión (hay un error en la fecha del acuerdo del TEAC recurrido, que se desprende de lo consignado en el primer fundamento jurídico de la sentencia y de la copia aportada con el escrito de interposición). Lo que al parecer se echa de menos con este primer motivo de casación es un pronunciamiento específico sobre los, a su vez, motivos de impugnación deducidos en la instancia y alegados en la demanda para impugnar la resolución del TEAC anteriormente referida. Pero es obvio que esto, que debe formar parte de la motivación de la sentencia, no debe ser recogido en el fallo, que ha de pronunciase solo sobre la estimación o no de la pretensión y no sobre la procedencia de los motivos en que se base.

En el segundo de los motivos, la parte recurrente aduce la infracción de los preceptos que en la Ley General Tributaria enmarcan la prescripción del derecho de la Administración a determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación, así como la de la acción para exigir el pago de las deudas liquidadas -arts. 64 y 65-, para terminar solicitando la estimación del recurso de casación y la anulación parcial de la sentencia impugnada, en el sentido de que, "estimando la demanda presentada en su día, se declare prescrito el derecho de la Administración a cobro alguno en relación con las tarifas de riego y canon de regulación por el concepto coste de construcción del Embalse de Loriguilla (arts. 4.a) de los Decretos 133 y 144 de 1960)". El fundamento del motivo no es otro que la consideración del canon y de las tarifas de riego como un tributo único, aunque su cobro estuviera previsto hacerlo en plazos, y en que, aprobada la liquidación de las obras del referido Embalse de Loriguilla mediante Orden de 22 de Mayo de 1975, laAdministración había permanecido inactiva hasta 1984.

Respecto del motivo de casación acabado de concretar, esta Sala, en una consolidada línea jurisprudencial que arranca de la Sentencia de 23 de Septiembre de 1997 (recurso de apelación 13.079/91) y continúa en las de 5 y 20 de Febrero de 1998 (Recursos de Apelación 6166/91 y 6521/91, respectivamente), 19 de Mayo y 18 de Junio de 1998 (Recursos de Apelación 732/91 y 7708/91, también respectivamente), así como en la de 20 de Febrero y 25 de Octubre de 1999 (recurso de apelación 7892/92 y recurso de casación 540/95), ha venido declarando que "para determinar la naturaleza instantánea o periódica del hecho imponible -punto básico para dilucidar el alcance del instituto de la prescripción en cuanto al derecho a liquidar de la Administración Hidráulica por el concepto anteriormente destacado (canon de regulación y tarifas de riego)- es necesario tener presente la estructura de la exacción. A este respecto, "hay que señalar que, con arreglo al art. 2º del Decreto 133/1960, de 4 de Febrero, que convalidó las tasas de riego motivadas por las obras construidas conforme a lo dispuesto en las Leyes de 7 de Julio de 1911 y 24 de Agosto de 1933, el objeto de aquélla -de la exacción, se entiende-, que el Decreto llama tasa, es el "uso de las aguas para el riego de todos los terrenos que se beneficien con obras ejecutadas por el Estado o por sus organismos autónomos con o sin auxilio de los interesados..." -y que el art. 4º de la misma disposición determina que las bases de las tarifas de riego serán fijadas teniendo en cuenta que han de abarcar los cuatro valores siguientes: a) aportación de los usuarios al coste de las obras específicas del sistema de regadío y al de las obras de regulación que utilicen en la proporción que les corresponda; b) gastos de explotación de dichas obras, incluida la guardería fluvial; c) gastos de conservación de las mismas; y d) gastos de administración y generales del organismos encargado del servicio. Añade a continuación el precepto que la participación del apartado a) se fijará de acuerdo con la disposición legal que autorizó la construcción de las correspondientes obras y que los gastos incluidos en los apartados b), c) y d) serán para cada año los que se hayan deducido como necesarios para el año anterior.

De los cuatro elementos que integran las bases de estas tarifas, los tres últimos responden a la tipología de las tasas, en el sentido de que, como establece el art. 26.1.a) de la Ley General Tributaria, tanto en su versión original como en la resultante de las modificaciones introducidas por la disposición adicional 1ª de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, y por la Ley de Reordenación de las Tasas y Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, configuran un tributo cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o realización de actividades que se refieren, afectan o benefician a los sujetos pasivos, que, además, nacieron, y continúan siendo, de recepción obligatoria para los administrados beneficiarios del servicio de riego y en que su prestación estaba y está reservada a la Administración hidráulica, como tuvo ocasión de declarar esta Sala en la Sentencia de 31 de Diciembre de 1996 en relación a los cánones establecidos por el art. 106.2 de la vigente Ley de Aguas de 2 de Agosto de 1985. En cambio, el valor representado por el apartado a) del art. 4º del tan repetido Decreto 133/1960 -aportación de los usuarios al coste de las obras específicas del sistema de regadío y al de las obras de regulación- se aproxima más, dentro de las variedades tributarias contempladas por el art. 26.1 de la Ley General acabada de citar, a un supuesto de contribuciones especiales, en cuanto su presupuesto de hecho descansa en la obtención, por los regantes del subsistema examinado, de un beneficio, o incluso un aumento del valor de sus bienes, como consecuencia de la realización de las obras hidráulicas de que aquí se trata. Así lo entendió la precitada Sentencia de esta Sala de 10 de Febrero de 1997 para llegar a la conclusión de que, una vez terminadas las obras en los dos pantanos - Benagéber y Loriguilla-, la Confederación Hidrográfica del Júcar o el Ministerio de Obras Públicas estaban obligados a practicar la correspondiente liquidación de esta contribución especial, ya que el devengo, en las contribuciones especiales, coincide con dicha terminación. Si no lo hicieron así, entendió la Sentencia, transcurridos cinco años desde la aludida finalización, había que entender prescrito el derecho de la Administración a liquidar dicho concepto con arreglo al art. 64.a) de la Ley General antes invocada.

Sin embargo, esta asimilación presenta la dificultad de su falta de regulación, de su atipicidad en suma, y de la necesidad de integrarse analógicamente con criterios propios de la configuración de estas contribuciones en el ámbito de las Haciendas locales, inclusive con el añadido de la imposibilidad, en dicho ámbito, de acordarlas sin conocimiento exacto de quienes hayan de considerarse beneficiados por las obras y, en definitiva, de prácticamente establecerlas -que sería lo que en el caso de autos habría que admitir- una vez terminadas, y no solo eso, sino que, en este supuesto, había que diferir todavía más ese momento inicial, en cuanto, conforme anteriormente se destacó y por lo que afecta al Pantano de Benagéber, la recepción y liquidación de las obras tuvo lugar a los seis años de la apuntada terminación y, en lo que atañe al de Loriguilla, diez años después.

Pero es que es más: el art. 4º del Decreto 133/1960, que no se olvide ha sido reconocido como ajustado a la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 1958 por reiterada jurisprudencia de esta Sala, establece, en primer lugar y como también antes se ha visto, que el pago de las tasas surge del uso de lasaguas y que las bases de las tarifas de riego serán fijadas teniendo en cuenta que han de abarcar los cuatro valores especificados en los apartados a) a d), inclusives, esto es, todos y no solo alguno o algunos de ellos; y, en segundo término, que los gastos de explotación, incluidos los de guardería fluvial, los de conservación, los de administración y generales del organismo encargado del servicio, serán, para cada año, los que se hayan deducido como necesarios en el año anterior -art., 4º, párrafo 3º-. Es claro, pues, que si, a mayor abundamiento, el art. 5º de la misma disposición determina, en punto al devengo, que la obligación de satisfacer la tasa nace, con carácter periódico y anual, en el momento que pueda suministrarse agua a los terrenos afectados y que será exigible, en la cuantía que corresponda y en período voluntario, dentro del mes de abril de cada año, la exacción que aquí se contempla no tiene naturaleza de tributo instantáneo, sino periódico, puesto que, periódicamente, han de practicarse las oportunas liquidaciones, inclusive sobre la base de los gastos deducidos como necesarios en el año anterior.

Nótese, por otra parte, y esto como dato relevante para interpretar la naturaleza instantánea o periódica de la exacción aunque no sea, por razón de la fecha de su entrada en vigor, aplicable al supuesto aquí enjuiciado, que la vigente Ley de Aguas de 2 de Agosto de 1985, dentro del régimen económico-financiero de la utilización del dominio público hidráulico -Título VI-, establece unas exacciones similares a las aquí contempladas en los párrafos 1º y 2º de su art. 106, que ulteriormente desarrolla el Reglamento de Dominio Público Hidráulico de 11 de Abril de 1986. En efecto: de un lado, arbitra un canon, a satisfacer por los beneficiados por las obras de regulación de aguas superficiales o subterráneas realizadas total o parcialmente a cargo del Estado, destinado a compensar la aportación del Estado y atender a los gastos de explotación y conservación de tales obras; de otro, una exacción -así la llama- por la disponibilidad o uso del agua, destinada a compensar los costes de inversión y atender a los gastos de explotación y conservación de las obras hidráulicas realizadas íntegramente a cargo del Estado y a satisfacer, también, por los beneficiados. En ambos casos -párrafo 3º del art. 106-, la cuantía de cada una de estas exacciones habrá de fijarse, para cada ejercicio presupuestario, sumando las siguientes cantidades: a) el total previsto de gastos de funcionamiento y conservación de las obras realizadas; b) los gastos de administración del organismo gestor imputables a dichas obras; y c) el 4 por 100 del valor de las inversiones realizadas por el Estado. El Reglamento -art. 300, ap. c), párrafo 2º- fija en 50 años el periodo total de amortización técnica para las inversiones de regulación.

Con lo expuesto quiere resaltarse, tanto en el Decreto 133/1960, aquí aplicable, como en el régimen económico-financiero previsto en la Ley de Aguas y su Reglamento, que la aportación de los beneficiados al coste de las obras de regulación forma parte necesaria de un canon o de una exacción cuyo hecho imponible no se produce instantáneamente, sino que, antes al contrario, está supeditado a las contingencias de cada ejercicio presupuestario en el que habrán de calcularse los cánones y tarifas aplicables. De ahí, pues, la dificultad de admitir que el "dies a quo" del inicio del plazo prescriptivo de 5 años, prevenido en el art. 64.a) de la Ley General Tributaria, sea el de terminación de las obras o incluso el de su recepción o liquidación. El derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria prescribirá, sí, a los cinco años pero, lógicamente, contados a partir de la fijación de los cánones correspondientes a cada ejercicio; y el derecho al cobro de las cantidades liquidadas, a los cinco años desde la fecha en que finalice el plazo de pago voluntario -art. 65 de la propia Ley-".

En el escrito de interposición de este recurso se solicita únicamente se declare prescrito el derecho de la Administración al cobro de las tarifas y cánones de regulación, por el concepto de coste de construcción, del Pantano de Loriguilla. Es obvia, por cuanto acaba de razonarse, la imposibilidad de acoger dicha pretensión, sin que la Sala pueda, por propia iniciativa y supliendo totalmente a la parte, dar lugar al recurso en virtud de la improcedencia de incluir, en los cánones y tarifas mencionados de este Pantano, concepto alguno que responda al coste de su construcción, dado que ésta fué hecha mediante el sistema del art. 12 de la Ley de 7 de Julio de 1911, es decir, con arreglo al procedimiento de "ejecución por cuenta exclusiva del Estado", en que, a diferencia de lo legalmente establecido en dicha norma para los sistemas de "ejecución por el Estado con el auxilio de las localidades interesadas y ejecución por Asociaciones o Empresas con auxilio del Estado" y a diferencia, también, de lo que hoy establece el art. 106.2 de la vigente Ley de Aguas, no estaba previsto ningún régimen de aportación por los regantes o beneficiarios de las obras.

Es por ello que, pese a que esta doctrina está recogida en las sentencias de esta Sala citadas en el fundamento anterior, el motivo, dada su concreta y específica formulación y el tenor del único pronunciamiento solicitado en el suplico del escrito de interposición, no puede ser acogido.

Por las razones expuestas, se está en el caso de desestimar el recurso, con la obligada imposición de costas que deriva del art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,