STS, 4 de Junio de 2008

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 437/1999, promovido por LOGER, S. A., y en el que ha sido parte demandada la GENERALIDAD VALENCIANA, sobre Plan General de Ordenación Urbana de Alcalá de Xivert.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 19 de diciembre de 2003 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Loger, S. A. contra la Resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y transportes de 1 de febrero de 1.999, desestimatoria del recurso ordinario interpuesto contra la Resolución de 8 de julio de 1.998 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Alcalá de Xivert. No se hace expresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la mercantil LOGER, S. A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de marzo de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la mercantil LOGER, S. A., compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 3 de mayo de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo los motivos de impugnación que consideró oportunos y solicitando a la Sala se dictara sentencia por la que "se acuerde casar y anular la sentencia recurrida, y dictando nueva sentencia se resuelva lo suplicado en nuestra demanda".

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 27 de abril de 2006, ordenándose también, por providencia de 7 de septiembre de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la GENERALIDAD VALENCIANA en escrito presentado en fecha de 30 de octubre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia en virtud de la cual se "desestime el citado recurso".

Por providencia de fecha 15 de abril de 2008 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de mayo de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 19 de diciembre de 2003, en su recurso contencioso administrativo número 437/1999, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad LOGER, S. A. contra la Resolución, de fecha 1 de febrero de 1999, del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, por la que se desestimó el recurso ordinario formulado por la propia recurrente contra el anterior Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón, adoptado en su sesión de fecha 8 de julio de 1998, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Alcalá de Xivert (Castellón).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo y se fundamentó para ello, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación, con la que se responde a las alegaciones contenidas en la demanda en torno a (1) la falta de justificación de la toma en consideración de la cota 60 para la delimitación de los suelos urbanizables y no urbanizables; a (2) la vulneración del principio de autonomía local como consecuencia de la suspensión de planes de conformidad con lo establecido en el artículo 40 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU ); y, (3) a la clasificación del suelo como no urbanizable de especial protección.

Los tres aspectos son concretados por la sentencia de instancia en sus Fundamentos Jurídicos:

1. En el Fundamento Segundo, en concreto, se responde al argumento relativo a la falta de justificación de la utilización de la cota 60 para la delimitación de los suelos urbanizables y no urbanizables, señalando al respecto que ello "ha de entenderse como la consecuencia lógica del siguiente, si hay o no valores medioambientales que justifiquen la clasificación realizada, pues el señalamiento de la cota no es más que la delimitación sobre las cartas y planos de lo decidido al respecto. Consecuentemente, ha de analizarse si resulta procedente o no la clasificación como no urbanizable en función de la existencia de valores medioambientales que lo justifiquen".

2. Por lo que hace referencia, en segundo término, a la crítica y argumentación que se realiza como consecuencia de la suspensión del planeamiento con base en el artículo 40.A) de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística, la sentencia de instancia señala que "en el presente caso, la decisión autonómica de suspender la aprobación del planeamiento [resolución de 26 de enero de 1.998, antecedente de la de 8 de julio siguiente, recurrida junto con la de 1 de febrero de 1.999, que desestima el recurso ordinario] que plasma en la decisión de clasificar la finca propiedad de la entidad actora como suelo no urbanizable de protección especial, se hace invocando expresamente el título competencial de la letra A del apartado primero del artículo 40 transcrito, y ello debe de ponerse, además, en relación con la Ley 4/92, de 5 de junio, de suelo no urbanizable, por lo que estamos netamente ante un supuesto en el la legalidad urbanística vigente atribuye una competencia específica en materia de suelo no urbanizable a la Comunidad Autónoma, competencia que se ejerce en los supuestos que se contienen en la citada Ley 4/92 [autorizaciones previas, declaraciones de interés comunitario, etc.] y también en la aprobación definitiva de los planes urbanísticos, según se acaba de señalar; a mayor abundamiento, para determinados tipos de suelo [atendido el art. 1 de la Ley 4/92 ] la clasificación por el Plan General como suelo no urbanizable es legalmente preceptiva, por lo que, en cualquier caso, estaríamos en realidad ante un supuesto de control de legalidad".

3. Y, en relación con la clasificación otorgada a los terrenos dela entidad recurrente, la Sala de instancia señala que "la decisión de la Administración autonómica es coherente con la Declaración de Impacto Ambiental de 13 de enero de 1998, por lo que la presunción iuris tantum de legalidad medioambiental del juicio de valor que lleva a clasificar el suelo en cuestión como no urbanizable de protección especial está a favor de la decisión de la Conselleria de Obras Públicas, correspondiendo, por tanto, a la parte demandante el demostrar mediante prueba en contrario suficiente [normalmente habría de ser una pericial emitida con rigor y precisión bastantes para lograr la convicción de esta Sala] que la Declaración de Impacto Ambiental es equívoca o inexacta en lo que a la zona donde se encuentra la finca propiedad de la actora se refiere. En este orden se ha practicado sólo la documental interesada por la actora y referida solamente a actos y normas municipales, pues la pericial corrió la suerte que se describe en el Auto de 19 de febrero de 2.003, dictado en el ramo de prueba correspondiente.

Por otra parte, ha de ponderarse que la clasificación como suelo no urbanizable de protección especial se incardina dentro del planeamiento sectorial plasmado en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Sierra Irta, cuyo inicio se aprobó con anterioridad a los actos impugnados [Orden de la Conselleria de Medio Ambiente de 6 de febrero de 1.998], en el que se incluye la zona litigiosa, y con el que debe de ser coherente el Plan General de Ordenación Urbana impugnado".

Contra esa sentencia ha interpuesto la entidad recurrente recurso de casación en el que se ha esgrimido ---en principio--- un único motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1.d), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de la normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En concreto, el motivo se fundamenta en la vulneración ---que se imputa a la sentencia de instancia--- del artículo 54.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), la cual se produce, según se expresa, en relación con lo que, califica, de tres decisiones individualizadas: la elección de la cota 60 como línea de delimitación de los suelos urbanizables y no urbanizables, la no existencia de valores ambientales en los terrenos de la recurrente y la defectuoso utilización del artículo 40 de la LRAU.

La cuestión no es nueva para la Sala que, en relación con los mismos actos recurridos, ya se ha pronunciado en sus SSTS de 20 de octubre de 2004 y 5 de enero de 2007, confirmando las de la Sala de instancia de 8 de febrero de 2002 y 21 de febrero de 2003, cuyos pronunciamientos hemos de reproducir:

"(...) Digamos ante todo que aquella Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, dispone en su artículo 40.1.A ) que la aprobación autonómica definitiva de Planes municipales, podrá formular objeciones a ella en cumplimiento de alguno de estos cometidos:... Garantizar la clasificación como suelo no urbanizable de los terrenos que estime merecedores de ella, conforme a la Ley del Suelo No Urbanizable, de la Generalitat. Y que esta ley a la que se remite el precepto, que lo es la Ley 4/1992, de 5 de junio, Reguladora del Suelo No Urbanizable en la Comunidad Autónoma de Valencia, define en su artículo 1 los supuestos en los que los Planes Generales de Ordenación Urbana y, en su caso, las normas complementarias y subsidiarias de planeamiento han de clasificar un suelo como no urbanizable y, dentro de éste, como no urbanizable de especial protección.

Extremo, este último, en el que ordena [artículo 1.3.A )] que en todo caso se clasificarán como suelo no urbanizable, en su categoría de especial protección, los terrenos a que se refieren las letras a), b) y c) del núm. 1 de este artículo y los de uso o aprovechamiento forestal. Letras, éstas, que se refieren, textualmente, a los siguientes supuestos:

"

1. El dominio público natural marítimo e hidráulico, de conformidad con su legislación reguladora.

2. Los terrenos que estén sujetos a un régimen específico de protección o mejora por una medida en vigor adoptada conforme, bien a la propia legislación de la ordenación territorial o urbanística, bien a la reguladora de la conservación de la naturaleza, flora y fauna, del patrimonio histórico o artístico o del medio ambiente.

3. Los terrenos que, aun no estando comprendidos en el supuesto de la letra anterior, reúnan valores o presenten características que, conforme a la legislación urbanística, de protección del patrimonio histórico, de conservación de la naturaleza, fauna y flora o del medio ambiente, los hagan merecedores de una especial protección."

   (...) Y digamos, también, que es aquí, en esta letra c), donde hemos de entender que se sitúa el debate procesal. Los terrenos objeto de la controversia no estaban cuando ésta surge, cuando se dictan los actos administrativos impugnados en el proceso, sujetos a un régimen específico de protección o mejora por una medida en vigor. Lo están hoy y lo estaban ya cuando se dicta la sentencia objeto de este recurso de casación, pues en la fecha en que se dictó (8 de febrero de 2002 ) había entrado en vigor (desde el día 13 de abril de 2001) el Decreto 78/2001, de 2 de abril, por el que se aprobó definitivamente el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Irta, en cuya parte normativa (artículo 49 ) se dispone, en lo que ahora nos importa, que los terrenos incluidos en la zona de protección delimitada en el PORN y las áreas naturales de la zona de influencia se clasificarán a efectos urbanísticos como suelo no urbanizable de protección especial.

   (...)Sin embargo, debe quedar claro que es ésta una circunstancia que no hacía ni hace desaparecer el objeto del proceso, pues el régimen jurídico del suelo en litigio depende de la conformidad o disconformidad a Derecho de los actos administrativos impugnados, ya que, en este segundo caso, tal régimen sería el que correspondiera a un suelo sito en el ámbito territorial de aquel PORN que estuviera clasificado (que debiera estarlo) como urbanizable al tiempo de la entrada en vigor de éste. Es así, en suma, porque la misma existencia de aquellos actos administrativos nos llevan a entender, en buena lógica, que la Administración autonómica no adoptó [bien al iniciar el expediente de aprobación del plan de ordenación de los recursos naturales en cuestión (iniciación que se ordenó, según se dice en la sentencia recurrida, el 6 de febrero de 1998 ), bien en un momento posterior a esa fecha pero anterior a la de los repetidos actos administrativos (de fechas 10 de septiembre de 1998 y 1 de febrero de 1999)], la medida cautelar prevista en el artículo 28.1.f) de la Ley valenciana 11/1994, de 27 de diciembre, de suspensión de la tramitación del planeamiento urbanístico con incidencia sobre los valores naturales objeto de protección.

   (...)Es fácil comprender que toda la cuestión litigiosa se reduce en realidad a un solo extremo, cual es si el suelo objeto de la controversia es o no de aquellos que debían, entonces (antes de la entrada en vigor del Decreto 78/2001 ), quedar positivamente comprendidos en la previsión normativa de la letra c) del número 1 del artículo 1 de la Ley valenciana 4/1992 ; es decir, si se trata o no de un suelo que reúna valores o presente características que, conforme a la legislación urbanística, de protección del patrimonio histórico, de conservación de la naturaleza, fauna y flora o del medio ambiente, lo haga merecedor de una especial protección. Si la respuesta a esta pregunta es afirmativa:

1. No se habría vulnerado el reconocimiento y garantía constitucional de la autonomía de los entes locales, pues ésta es una autonomía (1 ) en el marco de la ley y (2 ) ésta, a través de aquella previsión de la repetida letra c), no habría dejado de respetar o de moverse dentro del marco en que el legislador puede hacerlo sin vulnerar dicha autonomía.

2. Tampoco se habría rebasado el ámbito de control que en el seno del procedimiento de elaboración de los planes de ordenación urbana y ya en el trámite de su aprobación definitiva se asigna a las Administraciones autonómicas, pues en ese ámbito se incluye en todo caso un control de legalidad, siendo en éste en el que se mueve una decisión relativa a si en aquel suelo concurren o no los valores o características que determinarían su sujeción a lo que el legislador dispuso en aquella letra c). Y

3. Ni, en fin, el principio de igualdad, pues es ya manida la afirmación de que éste opera dentro de la legalidad, de suerte que, cualquiera que fuera la decisión que en otros casos, aunque fueran iguales, se hubiera adoptado, la que ahora debe adoptarse es, necesariamente, la que respete aquella previsión normativa de la letra c).

   (...) Pues bien, sobre aquel extremo no apreciamos que la Sala de instancia haya incurrido en ninguna de las infracciones que se denuncian en este recurso de casación.

   De un lado, porque no son elementos de mucho mayor peso, como los califica la parte recurrente, ni la clasificación que del suelo hicieran las Normas Subsidiarias de 1978, ni los desarrollos urbanísticos y construcciones que se hubieran autorizado desde esta fecha hasta principios de los años noventa. Sabido es que la preocupación medioambiental no siempre ha tenido la misma intensidad, ni tan siquiera la intensidad requerida; y sabido es que ésta puede incrementarse, con toda lógica, cuando las transformaciones territoriales y socioeconómicas ponen a la vista, ya con toda evidencia, los riesgos existentes para la conservación de los valores ambientales y culturales de una zona. No hay una actuación contraria a los propios actos, sino una actuación acorde a los principios y valores que la sociedad demanda, por el solo hecho de que la intensidad de la preocupación medioambiental no sea hoy la de ayer, ni por el hecho de que las decisiones de hoy sobre la protección que demanda una determinada zona no coincidan con las que en otro momento anterior hubieran podido adoptarse. La evolución misma de nuestro ordenamiento jurídico así lo pone de relieve.

   De otro, porque la especificidad a la que responde un instrumento jurídico como la Declaración de Impacto Ambiental y la garantía de acierto de que le dota su mismo procedimiento de elaboración hace lógico que sea a ésta y no a otros informes técnicos a la que haya de darse un mayor peso en un proceso de valoración de los elementos de prueba como el que hubo de realizar la Sala de instancia en el caso enjuiciado.

   En fin, porque todo lo que se argumenta en el escrito de interposición de este recurso de casación no llega a descubrir que aquella valoración de los elementos de prueba haya sido arbitraria, irracional o carente de fundamento. Al contrario, la aprobación definitiva del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Irta acordada por el Decreto 78/2001 y la posterior declaración del Parque Natural de la Sierra de Irta y de la Reserva Natural Marina de Irta realizada por el Decreto 108/2002, de 16 de julio, son datos que desautorizan una conclusión en aquel sentido; y son datos que este Tribunal Supremo no puede desconocer, ya que son proporcionados por normas jurídicas vigentes. No constituyen la razón de decidir como antes dijimos; pero sí son elementos que cabe tener en cuenta a los solos efectos de analizar si aquella valoración de los elementos de prueba que entonces hizo la Sala de instancia fue o no arbitraria, irracional o ilógica. Y descartado que lo fuera, es dicha valoración la que debe quedar en pie en sede de un recurso como este de casación; que debe, por todo ello, ser desestimado".

Pues bien, desde dicha perspectiva, y contando con tales precedentes en relación con unos terrenos similares, es evidente que el único motivo que se formula ha de rechazarse desde la triple argumentación que lo integra.

En realidad, si bien se observa, lo que la recurrente plantea no es una ausencia de motivación ---de las resoluciones administrativas o de la sentencia de instancia--- por carecer las mismas de razones en las que apoyar las conclusiones alcanzadas. Pues es evidente que la motivación ---en una o en otra vía--- ha existido y de forma sobrada y suficiente, como fácilmente puede comprobarse con la simple lectura del contenido de la sentencia que antes hemos reproducido.

Lo que, en realidad, pone de manifiesto la recurrente es su discrepancia con la calificación llevada a cabo de los terrenos de su propiedad ---que la sentencia de instancia confirma---, calificación, según hemos dicho, como suelo de especial protección por motivos medioambientales; pues bien, dicha calificación ---por todo lo expresado--- ha de confirmarse, tal y como se ha demostrado con la aprobación tanto de la Declaración de Impacto Ambiental como del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Irta; frente a ello, la sentencia de instancia pone de manifiesto que a la recurrente correspondía "demostrar mediante prueba en contrario suficiente [normalmente habría de ser una pericial emitida con rigor y precisión bastantes para lograr la convicción de esta Sala] que la Declaración de Impacto Ambiental es equívoca o inexacta en lo que a la zona donde se encuentra la finca propiedad de la actora se refiere".

Pues bien, nada existe en los autos con lo que pudiéramos fundamentar una valoración distinta de la llevada a cabo por la Sala de instancia cuando, en la misma, se pone de manifiesto una ausencia suficiente de material probatorio. Por otra parte, la utilización como línea concreta de delimitación, de la cota 60, que la sentencia de instancia ha justificado suficientemente, tampoco podemos proceder a descalificarla; lo importante no es el instrumento o la técnica utilizada de delimitación, sino que los terrenos situados, por encima de la misma, cuentan con las características propias del suelo no urbanizable de especial protección, y tal realidad fáctica, como ya hemos expuesto, no ha sido desvirtuada por la actividad probatoria de la recurrente, como ha puesto de manifiesto la sentencia de instancia.

Por último, obvio es que poco podemos añadir a lo ya dicho ---en la STS que hemos trascrito--- en relación con el citado artículo autonómico 40 de la LRAU y sus posibilidades de control en esta vía casacional.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los honorarios del defensor de la Administración recurrida no podrá exceder de 2.500 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,