STS, 28 de Enero de 2002

En el recurso contencioso administrativo núm. 802/94 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se dictó sentencia, con fecha 18 de julio de 1996, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto contra resolución del Conseller de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana de 8 de febrero de 1994, que declara la inadmisibilidad del recurso de revisión deducido contra resolución del mismo órgano administrativo de fecha 20 de enero de 1993, debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho de aquella resolución, con las consecuencias legales derivadas de esta declaración; sin hacer expresa condena en costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la Generalidad Valenciana se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 10 de octubre de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia estimatoria del recurso que case y anule la recurrida y, en definitiva, desestime la pretensión del actor.

La representación procesal de doña Rosa formalizó, con fecha 24 de noviembre de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia que declare no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la recurrente.

Por providencia de 28 de noviembre de 2001, se señaló para votación y fallo el 22 de enero de 2002, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Aunque bajo epígrafe formulado en plural y con el ordinal primero, el escrito de formalización del recurso de casación contiene un sólo motivo, formulado al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante) por vulneración de norma del ordenamiento jurídico, que la parte recurrente concreta en la aplicación indebida del artículo 22.9 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (LOCE, en adelante), en relación con lo dispuesto en los artículos 118 y 119 de la Ley 30/1992, de 30 de abril (LRJ y PAC) y con la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional 204/92, de 26 de noviembre.

En el desarrollo argumental del motivo cabe distinguir diferentes partes. Una primera, en la que se sostiene que la aplicación del artículo 22.9 LOCE, exigiendo el dictamen del Consejo de Estado en un recurso de revisión tramitado y resuelto por órgano de la Comunidad Autónoma (Consejero de Sanidad y Consumo de la Generalidad) constituye una vulneración del criterio establecido en la indicada STC 204/1992, de 26 de noviembre.

En síntesis, sostiene la Administración recurrente que la interpretación más ajustada a la Constitución del artículo 22, en relación con el artículo 23 LOCE, según la indicada sentencia del Tribunal Constitucional, exige, para que sea preceptivo el dictamen del Consejo de Estado, en supuestos de actos de la Comunidades Autónomas, la concurrencia de los siguientes tres requisitos: a) que la Comunidad Autónoma no tenga un organismo consultivo propio con características semejantes al Consejo de Estado; b) que el acto de la Comunidad autónoma esté incluido en alguno de los apartados del artículo 22 de la LOCE; y c) que el apartado en cuestión de la LOCE forme parte del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas o del Procedimiento Administrativo común en la medida contemplada en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

La Administración recurrente reconoce que en el momento de dictarse la resolución administrativa originariamente impugnada no existía en la Comunidad Valenciana un órgano consultivo de características similares al Consejo de Estado y que la materia de que se trata estaba contemplada en el artículo 22.9 de la LOCE, pero, en cambio, sostiene que no formaba parte del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas o del Procedimiento Administrativo común. O, dicho en otros términos, "el dictamen del Consejo de Estado en los recursos administrativos de revisión no forma parte del régimen jurídico de las Administraciones Públicas ni del Procedimiento Administrativo común, ya que los artículos 118 y 119 de la Ley 30/1992 no prevén [no preveían en la fecha a que se contrae la resolución administrativa impugnada] el dictamen del Consejo de Estado en estos supuestos. Y en apoyo de su tesis, señala; por una parte, que la Ley 30/1992 dispone expresamente, en otros supuestos, el cumplimiento del requisito del dictamen del Consejo de Estado, aunque tal requisito esté contemplado en la LOCE, como ocurre en los artículos 102 y 103 LRJ y PAC para la revisión de oficio de los actos administrativos; y, por otra, que sería una incongruencia entender que es necesaria una garantía más -la que representa el indicado informe del Consejo de Estado- cuando se trata de un recurso, interpuesto a instancia del interesado, para anular un acto gravamen, que cuando se trata de la revisión de oficio de dicha clase de acto por la propia Administración, para la que no es requisito necesario el dictamen de dicho Órgano consultivo. Y concluye que confirma el criterio sostenido en el motivo el que la Ley de la Comunidad Valenciana 10/1994, de 19 de diciembre, que creaba el correspondiente Consejo Consultivo, en su artículo 10, no prevea la consulta a este organismo en los supuestos de los recursos administrativos de revisión.

En una segunda parte de la motivación del recurso, se recuerda las distintas posiciones de este Alto Tribunal sobre la trascendencia del incumplimiento del dictamen del Consejo de Estado en aquellos casos en que es preceptivo, en relación con el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general de las Comunidades Autónomas.

Por último, en una tercera parte, la Administración recurrente, al razonar el motivo de casación, se refiere a lo que entiende "el fondo del asunto planteado", sosteniendo que: en el expediente administrativo hubo posibilidad de prueba, se practicaron sin restricciones numerosas pruebas, y, en particular, obra un informe del Secretario del Ayuntamiento sobre las 800 vivienda y un diseminado de unas 200, así como un informe del Alcalde que considera la presencia de unos 1000 habitantes; no existió un error de la Administración; y el certificado en cuestión, el que se aporta junto al recurso de revisión no reúne los requisitos o características a que se refiere el artículo 118.1.2 LRJ y PAC, ya que no es de valor esencial y no merecía la consideración de desconocido o ignorado, pues se refiere a hechos anteriores a su fecha de expedición y pudo solicitarse y obtenerse en cualquier momento durante la tramitación del procedimiento.

De la fundamentación del motivo que ha quedado expuesta debe excluirse aquella que se refiere a la insuficiencia o inidoneidad del documento para la estimación del recurso de revisión, pues es esta una cuestión sobre la que no se pronunció, ni podía pronunciarse, la sentencia de instancia recurrida en casación. Esta se limita a declarar la nulidad de pleno de derecho de la resolución del Conseller de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana, de 8 de febrero de 1994, que declara la inadmisibilidad del recurso de revisión deducido contra la previa resolución del mismo órgano administrativo, de fecha 20 de enero de 1993, y por ende no se pronunciar sobre la llamada cuestión de fondo -sobre la estimación o desestimación de dicho recurso administrativo- porque se había omitido el dictamen del Consejo de Estado que el Tribunal de instancia considera preceptivo y necesario para declarar tal inadmisibilidad, de conformidad con lo establecido en los artículos 22.9 y 23 de la LOCE.

Por consiguiente, las cuestiones a decidir son: si era preceptivo dicho informe, como entiende la sentencia de instancia, para que la Administración activa de la Comunidad -el Conseller de Sanidad y Consumo de la Generalidad- pudiera declarar la inadmisibilidad del recurso de revisión interpuesto, y si, en su caso, la omisión de tal informe comportaba la ineficacia de la resolución administrativa que inadmite dicho recurso de revisión, como también entendió el Tribunal a quo.

Sobre la primera de dichas cuestiones, no cabe duda que el régimen de los recursos y, por tanto también del recurso de revisión, forma parte del titulo competencial previsto en el artículo 149.1.18 CE. Puede discutirse si su más correcto encuadramiento es el del régimen jurídico de las Administraciones Públicas o el del procedimiento administrativo común; pero, de acuerdo con el criterio del Tribunal Constitucional, con la jurisprudencia de este Alto Tribunal y con la doctrina cientifica es incuestionable que forma parte de uno o de otro título. Y, en consecuencia, es invocable la sentencia del Tribunal Constitucional que cita la parte, la STC 204/1992, de 26 de noviembre, si bien que para llegar a una conclusión diferente: no sólo concurrían los dos primeros requisitos, extraídos del fundamento jurídico 6º de la sentencia, para entender preceptivo el dictamen del Consejo de Estado -inexistencia de órgano consultivo de la Comunidad Autónoma e inclusión del supuesto en el artículo 22.9 LOCE- sino también el tercero, pues el recurso de revisión de que se trata no es concebible sino en su condición de recurso administrativo integrante del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y/o del procedimiento administrativo común.

Los recursos administrativos, a efectos competenciales, pudieron teóricamente articularse como elemento accesorio de la actividad administrativa en que se producen, con una regulación sectorial propia en función de la gestión de cada materia a la que estarían vinculados en una relación de accesoriedad. O bien, desde la perspectiva de la garantía que representan, pudieron concebirse con una ordenación unitaria en función de la consideración del necesario tratamiento igualitario que ante las diferentes Administraciones públicas pretende garantizar el establecimiento de un régimen básico común a todas las Administraciones Públicas a que responde el citado artículo 149.1.18 CE. Pues bien de estas dos opciones ha sido definitivamente prevalente la segunda por las siguientes razones:

1. El precedente que suponía la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA, en adelante) que codificó para las Administraciones públicas la regulación de los recursos administrativos (cfr. arts. 1.3 y 113 y ss.), incluido el de revisión (arts. 127 y 128 LPA).

2. El Tribunal Constitucional, al interpretar el alcance del artículo 149.1.18 CE, así lo ha entendió: dentro de este título se incluyen "la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración, y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los modos de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento" (Cfr. STC 227/1988, de 19 de noviembre). La expresión "régimen jurídico" contenida en el citado precepto constitucional se refiere al procedimiento, al régimen de recursos, como ha señalado este Tribunal Constitucional en su sentencia 32/1981, de 28 de julio, y a la regulación básica de la organización de todas las Administraciones públicas.

3. Este Tribunal Supremo en diversas ocasiones ha reiterado también la vinculación de la regulación unitaria de los recursos a la pretensión de garantizar la igualdad de condiciones jurídicas básicas de todos los ciudadanos.

   Es cierto que se ha planteado la cuestión de si las tres expresiones del artículo 149.1.18 CE -las bases de régimen jurídico de las Administraciones Públicas, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas- suponen criterios matizadamente diferenciados, hasta el punto de que esta polémica ha trascendido al apartado 2 de la Exposición de Motivos de la Ley 30/1992, pero dicha Ley se refiere a los tres aspectos con vocación de aplicación generalidad (arts. 1 y 2 LRJ y PAC), aunque con ello no se impida ni el desarrollo autonómico del régimen jurídico básico previsto en ella conforme a las pautas generales de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ni el establecimiento por parte de éstas de especialidades procedimentales derivadas de la propia organización. Pero que la exigencia o no del dictamen del Consejo de Estado, en el recurso de revisión, pertenece al ámbito de la LRJ y PAC, integrado, en su caso, con lo dispuesto en la LOCE, lo confirma, sin lugar a dudas, la Ley 4/1999, de 13 de enero, que modifica los artículos 118 y 119 de aquella, y a la que luego nos referiremos.

4. La LRJ y PAC es una ley básica en cuanto al régimen jurídico de las Administraciones públicas, en cuyo ámbito se reconoce una competencia compartida del Estado y de las Comunidades Autónomas, y constituye la regulación estatal unitaria del procedimiento administrativo común y de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; pero, en cualquier caso, por lo que aquí interesa, pertenezca el régimen de los recursos administrativos al régimen jurídico de las Administraciones o al procedimiento administrativo común, es aplicable la doctrina establecida para tal supuesto en la reiterada STC 204/1992, según la cual la interpretación ex constitutione del artículo 23 LOCE exige entender preceptivo el informe del Consejo de Estado, tratándose de actos de las Comunidades Autónomas, cuando esté así contemplado el informe por la legislación vigente y en tanto no exista un órgano consultivo de la Comunidad Autónoma que sea equiparable al órgano consultivo contemplado en el artículo 107 CE.

5. La exigencia de informe preceptivo del Consejo de Estado en la elaboración de disposiciones reglamentarias de las Comunidades Autónomas, a que también alude la argumentación de la Administración recurrente, ha sido una cuestión singularmente controvertida, que no ha tenido un tratamiento unitario en la propia jurisprudencia de este Tribunal y en la que ha estado implícito el propio debate sobre la posición institucional que la Constitución otorga a dicho Consejo en la configuración del Estado plural autonómico que instaura.

   Ahora bien, el Consejo de Estado, pese a la dicción literal del artículo 107 CE, que se refiere a él como supremo órgano consultivo del Gobierno, tiene, en realidad, el carácter de órgano del Estado con relevancia constitucional al servicio de la concepción del Estado que la propia Constitución diseña, como deriva de su no integración en la Administración activa, de su composición y de sus funciones consultivas que se extienden a las Comunidades Autónomas (STC 56/1990, de 29 de marzo). Así resulta explícitamente del artículo 23, párrafo segundo, de la LOCE -Ley a la que se remite el citado artículo 107 CE para la regulación de su composición y competencia-, que dispone que "el dictamen será preceptivo para las Comunidades en los mismos casos previstos en esta Ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes".

   No obstante, el concreto alcance de la exigencia del informe preceptivo del Consejo de Estado respecto del ejercicio de las potestades reglamentarias de las Administraciones Autonómicas dio lugar a posiciones doctrinales contradictorias. Una interpretación amplia del referido artículo 23, segundo, LOCE se fundamentaba no sólo en la consideración de que este precepto era un desarrollo del artículo 107 CE, sino también en la referencia a la competencia exclusiva del Estado para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Régimen del Procedimiento Administrativo Común (art. 149.1.18 CE). La interpretación restrictiva aludía, por el contrario, a la necesidad de evitar que la función consultiva del Consejo de Estado se convirtiera en una función general de control sobre las Comunidades Autónomas que no tenía amparo en el texto constitucional, de manera que la intervención del Alto Órgano Consultivo en este ámbito había de ser esporádico, como se desprende del artículo 153 b), en relación con el artículo 150.2 de la Constitución, referida a competencias autonómicas asumidas extraestatutariamente o al ejercicio de competencias estatales asumidas por vía de trasferencia o delegación.

   En los pronunciamientos de esta Sala, hasta la reiterada STC 204/1992, de 20 de noviembre, se pueden distinguir dos líneas jurisprudenciales: conforme a una de ellas, mayoritaria, el dictamen preceptivo del Consejo de Estado se exige para los reglamentos autonómicos dictados en desarrollo de leyes estatales, no para los reglamentos dictados en ejecución exclusiva de leyes autonómicas, entre otras, Sentencias de 12 de mayo y 23 de octubre de 1987, 18 de marzo de 1988, 5 de abril de 1989 y 6 de junio de 1988; conforme a otra, minoritaria, se hace depender la intervención preceptiva del Consejo de Estado de que lo disponga la concreta Ley a desarrollar por el Reglamento autonómico (SSTS de 17 de febrero y 21 de junio de 1988). Dualidad de criterios que se mantiene después de las Sentencias de la Sala Especial del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 19 de octubre y 24 de noviembre de 1989, y de ulteriores Sentencias en las que se apunta, incluso, el carácter sucedáneo de informes de otros órganos técnicos (STS de 15 de diciembre de 1989).

   La citada STC 204/1992, de 26 de noviembre, aborda directamente, no ya la cuestión de si el Consejo de Estado puede actuar como órgano consultivo de las Comunidades Autónomas -incluso emitiendo dictámenes preceptivos- que había sido resuelta en sentido afirmativo, sino si esta intervención podía venir establecida en una Ley de Estado y, más concretamente, en la LOCE y con la amplitud con que se establece en el párrafo segundo de su artículo 23. A estos efectos, el Tribunal Constitucional entiende que este precepto de la Ley Orgánica no hace sino concretar la normativa básica o la procedimental común, de inexcusable observancia para las Comunidades Autónomas, resalta la importante garantía que para el interés general y la legalidad objetiva representa la intervención del Consejo de Estado, y entiende que, aunque la norma orgánica es susceptible de diversas interpretaciones, las "competencias correspondientes" que menciona parecen referirse a todas aquellas que hayan sido asumidas por las Comunidades Autónomas, sin que la ley distinga entre las asumidas por vía estatutaria o a través de las formas previstas en el artículo 150 CE. Ello, no obstante, en el ejercicio de su autonomía organizativa las Comunidades Autónomas pueden establecer, en su propio ámbito, órganos consultivos equivalentes al Consejo de Estado en cuanto a su organización y competencias, en cuyo caso resulta constitucionalmente posible la sustitución del informe preceptivo de este último por el de un órgano superior consultivo autonómico, en relación al ejercicio de las competencias de la respectiva Comunidad. Eventualidad esta, obviamente ajena a la consideración del presente recurso, por cuanto, como reconoce la Administración recurrente, no se había creado aún el Órgano consultivo de la Comunidad Autónoma Valenciana que se crea por la Ley de la Comunidad 10/1994, de 19 de diciembre.

   La doctrina de la Sala posterior a la referida Sentencia del Tribunal Constitucional no modificó de forma radical su interpretación de la referencia del artículo 23, párrafo segundo, de la LOCE a "en los mismos casos previstos en esta Ley (LOCE) para el Estado", sino que ha seguido distinguiendo entre disposiciones reglamentarias que son ejecutivas de Leyes estatales -o de Reglamentos Comunitarios (Unión Europea)- en cuya elaboración es preceptivo el informe del Consejo de Estado, y aquellos Reglamentos de las Comunidades Autónomas que son de carácter organizativo o son ejecutivos de Leyes regionales dictadas por los Parlamentos de esas Comunidades, en las que no resulta preceptivo, con lo que parece seguir una de las dos primeras corrientes jurisprudenciales antes expuestas; así resulta, entre otras, de las Sentencias de 21 de enero, 7 de mayo y 13 de junio de 1992, 11 y 20 de mayo de 1993, 15 y 19 de julio de 1993, 2 y 25 de noviembre de 1993, 14 de septiembre y 25 de octubre de 1994.

   Sin embargo, progresivamente se ha ido consolidando una posición, más en sintonía con la mencionada STC 204/1992, que extiende la exigencia del informe preceptivo del Consejo de Estado, de la que son paradigmas la Sentencia de 16 de enero de 1993, dictada en recurso extraordinario de revisión y la Sentencia de 21 de marzo de 1995, que vienen a exigir el informe del Consejo de Estado para todas las normas reglamentarias de las Comunidades Autónomas dictadas en desarrollo de una Ley, siempre que no exista un organismo autonómico homologable a dicho Consejo.

En el momento a que se contrae la sentencia de instancia impugnada, resolución administrativa de 8 de febrero de 1994, anterior, por tanto, a la citada Ley de la Comunidad Valenciana 10/1994, de 19 de diciembre, y, obviamente, anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero, que modifica los artículos 118 y 119 de la LRJ y PAC, era exigible el dictamen del Consejo de Estado para inadmitir el recurso de revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 22.9 LOCE. A ello no se opone el que la Administración pudiera revisar sin dicho dictamen los actos de gravamen, pues la garantía que se contempla lo es, en este caso, no para la revocación del acto a instancia del interesado, sino para que la Administración activa pueda inadmitir a trámite el propio recurso en el que se solicita precisamente la revocación del acto. Y, así, no es hasta la mencionada Ley 4/1999, de 13 de enero, que da nueva redacción al apartado 1 del artículo 119 LRJ y PAC, cuando expresamente se admite que el órgano competente para la resolución del recurso pueda acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior, esto del artículo 118, o en el supuesto de que se hubieren desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.

Por último, en relación con la trascendencia de la omisión del que era preceptivo informe del Consejo de Estado para poder inadmitir a trámite el recurso de revisión, hemos de compartir, por las razones expuestas, el criterio de la Sala de instancia y entender que tal omisión acarreaba la ineficacia del acto en cuanto incurre en vicio esencial del procedimiento (aryts. 62 y 63 LRJ y PAC).

Los anteriores razonamientos justifican el rechazo del motivo de casación, la desestimación del recurso, y la imposición legal de las costas a la Administración recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,